EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Suppression de la base légale
de certaines exceptions
réglementaires au SVA
L' article 1 er tend à supprimer la possibilité de déroger au principe « SVA » par voie réglementaire, telle qu'actuellement prévue à l'article L. 231-5 du CRPA.
Cette modification paraît cependant difficilement réalisable puisqu'elle impliquerait de faire « remonter » au niveau législatif un nombre particulièrement important d'exceptions réglementaires existantes dans un délai contraint.
La commission n'a pas adopté l'article 1 er .
Introduit lors de la réforme de 2013 17 ( * ) puis codifié au sein du CRPA à sa création par l'ordonnance de 2015 précitée, l'article L. 231-5 du CRPA dispose qu' « eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'État et en conseil des ministres ».
L'auteur de la proposition de loi justifie la suppression de l'article L. 231-5 précité dans un délai de deux ans par le fait que « Conformément à l'article 5 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, "Tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché" . Nous proposons de redonner vigueur et effectivité au principe d'ordre législatif selon lequel le silence gardé par l'administration vaut acceptation (SVA) de la demande formulée par le citoyen. Cela suppose qu'il n'est possible de déroger à ce principe général qu'en vertu d'autres principes législatifs et non pas réglementaires, afin de limiter au maximum le nombre d'exceptions et de préserver la lisibilité de cette règle pour les citoyens et les entreprises » 18 ( * ) .
Cette suppression est également motivée par le fait que « le principe général du SVA est un système vertueux » qui « est affaibli par de très nombreuses exceptions d'origine réglementaire » 19 ( * ) .
Sur le premier point, la notion de « Loi » utilisée par la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC) doit être entendue au sens qui lui était donné en 1789. Il est anachronique de considérer qu'une référence à la « Loi » au sein de son article 5 exclut le recours à un règlement alors que la distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement procède principalement, aujourd'hui, des articles 21, 34 et 37 de la Constitution du 4 octobre 1958.
Par ailleurs, le rapporteur concède le manque de précision des critères permettant au pouvoir réglementaire d'écarter le principe SVA. Toutefois, elle souligne que les travaux récemment conduits par Armand Desprairies recensent près de 850 procédures dérogeant au SVA sur le fondement de l'article L. 321-5 précité.
Catégorisation des dérogations réglementaires (art. L. 231-5)
|
Sous-catégories
|
État |
Collectivités
|
Organismes chargés d'un service public administratif |
Total |
|
|
Total
|
708 |
60 |
81 |
849 (100 %) |
|
|
Total
|
Demandes : doublon- supprimées |
72 |
6 |
4 |
82 (9 %) |
|
Demandes exceptions législatives ou dispositions spéciales |
44 |
2 |
3 |
49 (6 %) |
|
|
Total |
592 |
52 |
74 |
718 |
|
|
2.
Objet
|
2.1 Demandes structurellement inadaptées à la logique du principe du silence vaut accord |
266 |
42 |
37 |
345 (41 %) |
|
Délivrance d'un titre sécurisé |
51 |
2 |
5 |
58 |
|
|
Communication d'un document*** |
1 |
0 |
0 |
1 |
|
|
Demande concurrente |
153 |
10 |
20 |
183 |
|
|
Acte positif de l'administration |
61 |
30 |
12 |
103 |
|
|
2.2 Demandes mettant en cause des intérêts publics majeurs ou présentant une sensibilité particulière |
218 |
8 |
15 |
241 (28 %) |
|
|
Demande à effet financier |
151 |
5 |
15 |
171 |
|
|
Protection de l'environnement et du patrimoine |
13 |
2 |
0 |
15 |
|
|
Protection de la santé (enfance et au travail inclus) |
36 |
0 |
0 |
36 |
|
|
Divers (dont ordre public) |
18 |
1 |
0 |
19 |
|
|
Total |
484 |
50 |
52 |
586 (69 %) |
|
|
3. Bonne administration |
Contrôle effectif - afflux de demandes |
- |
1 |
13 |
14 |
|
Contrôle effectif - risque élevé de fraude |
15 |
- |
- |
15 |
|
|
Contrôle effectif - risque d'atteinte au droit des tiers |
7 |
0 |
0 |
7 |
|
|
Contrôle effectif - collaboration au service public |
4 |
0 |
0 |
4 |
|
|
Contrôle effectif - bon fonctionnement de l'Établissement pénitentiaire |
29 |
0 |
0 |
29 |
|
|
Bloc de procédure - profession réglementée |
40 |
0 |
3 |
43 |
|
|
Bloc de procédure - opportunité (divers) |
13 |
1 |
6 |
20 |
|
|
Total |
108 |
2 |
22 |
132 (16 %) |
Légendes : Procédures recensées* : ensemble des procédures « dérogations réglementaires » recensées par le Gouvernement ; Procédures actualisées** : ensemble des procédures « exceptions de droit » mises à jour en retranchant les doublons, les procédures supprimées ou relevant de dispositions spéciales ou exceptions législatives ; Communication d'un document*** : exclusion générique applicable à l'ensemble des administrations.
Source : Annexe 3-3 de la thèse de doctorat
«
La décision implicite d'acceptation en droit
français
» d'Armand Desprairies
Il découle de ce constat que l'adoption de l'article 1 er devrait conduire le législateur, en tout état de cause, à conserver plusieurs centaines d'exceptions fondées en les inscrivant dans la loi dans le délai de deux ans prévu par le III de l'article. Une telle démarche semble difficilement réalisable en pratique . En outre, l'oubli d'une exception législative dans un cas où le SVA ne peut matériellement pas s'appliquer ( cf. supra ) créerait de l'insécurité juridique en cas de silence de l'administration.
De plus, la suppression de l'article L. 231-5 pourrait être contournée par l'administration dans toutes les hypothèses où les exceptions réglementaires prises sur son fondement pourraient également entrer dans le champ des exceptions réglementaires prévues par le CRPA au 4° de l'article L. 321-4 ( cf supra ).
En outre, la suppression des exceptions de nature réglementaire pourrait être contreproductive pour l'ensemble des procédures purement réglementaires pour lesquelles l'ensemble des paramètres sont actuellement prévus un règlement.
La commission n'a pas adopté l'article 1 er .
Article 2
Publication et opposabilité des listes
de
procédures SVA à délais dérogatoires et SVR
L' article 2 tend, d'une part, à introduire un nouvel article L. 231-2 au sein du CRPA prévoyant la publication de deux listes distinctes : une relative aux procédures pour lesquelles le principe s'applique avec des délais dérogatoires et une autre pour celles où il ne s'applique pas et, d'autre part, à rendre ces listes opposables à l'administration.
Or, l'existence de deux listes distinctes pourrait être source de confusion et leur opposabilité pourrait pénaliser certaines administrations telles que les collectivités territoriales, alors même qu'elles ne sont pas en charge de leur publication.
La commission n'a pas adopté l'article 2 .
L'article D. 231-2 du CRPA rend obligatoire, par les services du Premier ministre, la publication des procédures SVA, sur un site internet. Initialement assurée par le Secrétariat général du Gouvernement, cette publication est désormais assurée par la Direction de l'information légale et administrative sur le site internet « service-public.fr », en application de l'article D. 231-3 du CRPA modifié par le décret n° 2020-1119 du 8 septembre 2020.
Comme le relève la Secrétaire générale du Gouvernement, « il convient d'observer que la tenue à jour d'une liste exhaustive des décisions placées sous le régime SVA est particulièrement difficile dans la mesure où ce régime est celui qui s'applique par défaut. Il en résulte que, tout texte quel qu'en soit le niveau (loi, ordonnance, décret, arrêté) qui institue une nouvelle catégorie de décision implique normalement une actualisation de la liste » 20 ( * ) .
L'article 2 de la proposition de loi tend à faire remonter l'obligation de publication au niveau législatif et à la décliner en deux listes distinctes : l'une portant sur les procédures SVA avec délai dérogatoire en application de l'article L. 231-6 du CRPA et l'autre sur les procédures SVR. L'article tend également à rendre ces listes opposables à l'administration et à prévoir leur mise à jour « sans délai ».
Le rapporteur constate que la mise en place de ces deux listes nécessiterait une refonte totale du système actuellement en vigueur puisqu'elle conduirait, notamment, à recenser l'ensemble des procédures SVR et non plus les procédures SVA.
En outre, l'opposabilité de ces deux listes à l'administration est problématique du fait de la définition large donnée à l'administration à l'article L. 100-3 du CRPA ( cf . supra ). Ainsi, cette opposabilité pourrait conduire à imposer le SVA à une collectivité territoriale ou un organisme de sécurité sociale du fait d'une erreur commise par l'administration centrale dans la constitution ou la mise à jour des listes. Une telle erreur pourrait également conduire à rendre opposable, en droit, le SVA pour certaines procédures alors même qu'il serait matériellement impossible à mettre en oeuvre.
Enfin, la mention d'une mise à jour sans délai semble floue et difficilement réalisable du fait de la variété des procédures concernées, comme le constate la Secrétaire générale du Gouvernement.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
Article 3
Motivation des décisions implicites de rejet
L' article 3 de la proposition de loi tend à préciser, au sein du CRPA, que les décisions implicites de rejet pourraient être motivées par l'administration à la demande de l'usager. Il semble satisfait par l'article L. 232-4 du CRPA qui dispose que : « à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande ».
La commission n'a pas adopté l'article 3.
Article 4
Fixation d'un délai dérogatoire unique de quatre
mois
pour les procédures SVA
L' article 4 tend à préciser que les délais dérogatoires permis par décret sur le fondement de l'article L. 231-6 du CRPA seraient indifféremment fixés à quatre mois. En l'état, ces dispositions conduiraient à augmenter certains délais dérogatoires et seraient inadaptées pour des procédures particulièrement techniques pour lesquelles l'instruction des demandes nécessite objectivement un temps plus long.
La commission n'a pas adopté l'article 4 .
L'article L. 231-6 du CRPA ouvre la possibilité de fixer un délai dérogatoire différent de celui de deux mois tant pour les procédures SVA que SVR, par décret en Conseil d'État, « lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie ».
Ainsi, certains délais dérogatoires sont significativement plus courts, tels que celui nécessaire pour une autorisation tacite de dépassement de la durée de temps de travail maximale pour un salarié (SVA) qui est fixé à 15 jours 21 ( * ) . D'autres sont, au contraire, plus long tels que celui pour obtenir l'inscription sur la liste des administrateurs judiciaires (SVA) qui est de 12 mois 22 ( * ) .
L'article 4 de la proposition de loi tend à compléter l'article L. 231-6 précité afin de fixer un délai dérogatoire unique et invariable de quatre mois .
Or, un délai invariable de quatre mois ne permettrait plus de raccourcir le délai de droit commun lorsque l'urgence le nécessite. Il aurait également pour conséquence de rallonger certains délais dérogatoires motivés par la complexité de la procédure qui sont aujourd'hui de trois mois comme pour l'instruction de certains permis de construire 23 ( * ) .
À l'inverse, ce délai invariable de quatre mois pourrait se révéler trop court pour les procédures dont la complexité justifie des délais plus longs pour l'instruction des demandes.
La commission n'a pas adopté l'article 4.
Article 5
Alignement de la computation
des délais SVA sur les
délais SVR
en cas de réception de la demande
par une
administration incompétente
L' article 5 tend à ce que le délai permettant l'acceptation tacite d'une demande commence, le cas échéant, à courir au moment de sa réception par une administration incompétente, comme c'est actuellement le cas pour les demandes pour lesquelles le silence vaut rejet.
Une telle modification pourrait conduire à ce qu'une administration reçoive des demandes pour lesquelles une décision implicite d'acceptation serait déjà acquise en l'absence de toute instruction.
La commission n'a pas adopté l'article 5 .
L'article L. 114-3 du CRPA fixe les règles de computation des délais aboutissant à une décision implicite de l'administration lorsque la demande a été initialement transmise à une administration incompétente avant que cette dernière ne la transmette à son tour à l'administration compétente, en application de l'article L. 114-2 du même code.
Ces règles différent selon que la procédure concernée relève du SVA ou du SVR. Pour le SVR, le délai commence à courir dès la réception de la demande par l'administration incompétente initialement saisie. À l'inverse, pour le SVA, le délai commence à courir à compter de la réception de la demande par l'administration compétente.
L'article 5 de la proposition de loi tend à mettre fin à cette distinction en alignant la computation des délais SVA sur celle des délais SVR plus favorable à l'usager.
Or, une telle modification pourrait conduire à ce qu'une administration reçoive d'une autre administration des demandes pour lesquelles une décision implicite d'acceptation serait déjà acquise en l'absence de toute instruction ou, à défaut, qu'elle dispose d'un délai d'instruction raccourci. En outre, certains usagers pourraient détourner le mécanisme en destinant volontairement leurs demandes à des administrations incompétentes afin de bénéficier plus facilement d'une acceptation tacite.
La commission n'a pas adopté l'article 5.
Article 6
Instauration et adaptation de divers délais
L' article 6 tend à préciser, dans le CRPA, que l'administration dispose d'un délai de quinze jours pour publier les demandes « dans le cas où la décision demandée peut être acquise implicitement et doit faire l'objet d'une mesure de publicité à l'égard des tiers lorsqu'elle est expresse ». Il tend également à soumettre au même délai de quinze jours la délivrance, par l'administration, de l'attestation dont fait l'objet une décision implicite d'acceptation.
Cet article tend également à supprimer le délai qui enferme la possibilité de demander à une administration de motiver une décision implicite de rejet. Ce dernier point aurait des conséquences particulièrement dommageables pour les administrations recevant des demandes de motivation tardives.
La commission n'a pas adopté l'article 6 .
Afin d'assurer l'information des tiers des éventuelles décisions implicites d'acceptation, l'administration est tenue de procéder à la publication des demandes concernées, en application de l'article L. 232-2 du CRPA. En outre, afin de fournir une preuve de l'existence d'une décision implicite d'acceptation au bénéfice du pétitionnaire, l'article L. 232-3 impose à l'administration de lui fournir une attestation, à sa demande.
Les 1° et 2° de l'article 6 de la proposition de loi tendent à enfermer la publication de ces demandes et la délivrance de ces attestations dans un délai de quinze jours.
En outre, le 3° de l'article 6 précité tend à supprimer l'obligation faite à l'usager de formuler une demande de motivation d'une décision implicite de rejet à l'intérieur du délai de recours contentieux, en application de l'article L. 232-4 du CRPA (voir commentaire de l'article 3 de la proposition de loi). Or, la suppression de cette condition de forclusion pourrait être particulièrement dommageable pour l'administration qui s'exposerait à des demandes de motivation tardives.
La commission n'a pas adopté l'article 6.
Article 7
Coordinations outre-mer
Enfin, l' article 7 de la proposition de loi tend à procéder à diverses coordinations au sein du CRPA rendues nécessaires pour l'application du texte outre-mer.
La commission n'a pas adopté l'article 7.
* *
*
La commission des lois n'a pas adopté
la
proposition de loi.
Par conséquent, et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.
* 17 Initialement prévu au II de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 précitée.
* 18 Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de loi.
* 19 Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de loi.
* 20 Extrait de la contribution écrite de la Secrétaire générale du Gouvernement.
* 21 Article D. 3121-5 du code du travail.
* 22 Source : service-public.fr.
* 23 Article R. 423-23 du code de l'urbanisme.