ANALYSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 161 « SÉCURITÉ CIVILE »
1. Une stabilité apparente des crédits par rapport à 2020
La dotation inscrite en PLF pour 2021 s'élève à 415 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), et à 520 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , contre respectivement 491,3 et 518 millions d'euros ouverts en LFI 2020.
Évolution des crédits de paiement du programme par action
(en millions d'euros)
|
Nom de l'action |
AE 2020 (LFI) |
CP 2020 (LFI) |
AE 2021 (PLF) |
CP 2021 (PLF) |
Variation AE 2021/2021 |
Variation CP 2021/2020 |
|
11 - Prévention et gestion de crises |
29,212 |
29,872 |
34,9996 |
36,025 |
19,81% |
20,60% |
|
12 - Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
320,982 |
346,977 |
238,705 |
342,603 |
-25,63% |
-1,26% |
|
13 - Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
131,527 |
131,527 |
130,552 |
130,959 |
-0,74% |
-0,43% |
|
14 - Fonctionnement, soutien et logistique |
9,676 |
9,676 |
10,821 |
10,821 |
11,84% |
11,84% |
|
Total |
492,819 |
519,474 |
415,078 |
520,408 |
-15,77% |
0,18% |
Source : documents budgétaires
Contrairement au PLF pour 2020, les mesures de périmètre prévues pour 2021 sont marginales : aucun transfert n'est ainsi prévu en titre 2, tandis que les dépenses hors titre 2 seront affectées par un transfert global de - 805 927 euros en AE et en CP. L'essentiel de ces crédits (700 000 euros) bénéficiera au programme 162 « Intervention territoriale de l'État » de la mission « Cohésion des territoires », pour l'organisation de la sécurité civile à Wallis-et-Futuna.
Il faut rappeler qu'en 2020, le programme 161 avait été marqué par un transfert de plus de 15 millions d'euros à destination du programme 216, dans le cadre de la création de la direction du numérique (DNUM) du ministère de l'intérieur.
a) Un maintien des crédits de paiement principalement porté par la commande d'avions
Si les CP se maintiennent globalement au même niveau qu'en 2020, leur ventilation par titre connaît en revanche des variations singulières , une baisse notable des dépenses de fonctionnement étant absorbée par une progression sensible des dépenses d'investissement, de 14,7 millions d'euros, couplée à une légère hausse des dépenses de personnel, de plus de 2,5 millions d'euros (hors contribution au CAS « Pensions »).
La baisse des CP de titre 3 (-16,5 millions d'euros) s'explique par le « transfert » d'une partie des dépenses allouées au MCO des avions vers la mission « Plan de relance ». Cette prise en charge par le plan de relance est justifiée par l'impact économique que représente ce marché pour la société Sabena, d'après la direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises - DGSCGC (voir infra ).
Évolution des crédits de paiement entre 2015 et 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire budgétaire)
La hausse des dépenses d'investissements s'explique par la poursuite de l'exécution de la commande des 6 nouveaux avions de type Dash 8 Q 400 MR, amorcée en 2018 . Elle représente 80,5 millions d'euros en CP inscrits pour 2021, soit la tranche la plus élevée de l'échéancier de dépenses. En effet, la DGSCGC a prévu de payer pour cette annuité le solde des troisième et quatrième Dash, livrés en 2021 1 ( * ) , ainsi que l'acompte du cinquième Dash, livré en 2022.
La stabilisation des CP pour 2021 est ainsi permise par l'exécution de cette commande d'avions , qui porte par ailleurs les dépenses de titre 5 à leur plus haut niveau depuis six ans.
Échéancier
actualisé
d'acquisition d'avions Dash Q 400
multi-rôles
(en millions d'euros)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
TOTAL |
|
|
Commande |
6 |
6 |
||||||
|
Livraison |
1 |
1 |
2 |
1 |
1 |
6 |
||
|
AE* |
- |
322,06 |
1,62 |
1,85 |
12,79 |
10,1 |
16,07 |
364,49 |
|
CP |
- |
34,35 |
64,17 |
65,61 |
80,55 |
65,3 |
54,51 |
364,49 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
b) Des autorisations d'engagement en baisse, en l'absence de nouveaux programmes pluriannuels
La baisse de plus de 15% des AE s'impute en quasi-totalité sur les dépenses de fonctionnement de l'action 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux ».
Cette diminution s'explique par un niveau d'AE qui était plus élevé qu'à l'accoutumée en LFI 2020 , du fait du renouvellement du principal marché de maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères (+84,13 millions d'euros sur 5 ans). Par ailleurs, la plupart des AE associées aux dépenses de MCO des avions sont désormais inscrites sur la mission « Plan de relance », soit 37 millions d'euros basculés depuis le programme 161.
Évolution des autorisations d'engagement entre 2015 et 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire budgétaire)
Cette baisse des AE rend ainsi compte de l'absence notable de programmes pluriannuels d'investissements et de modernisation des équipements de la DGSCGC , au contraire des dernières années.
2. Une augmentation de la masse salariale portée par un schéma d'emplois positif
Les dépenses de personnel devraient progresser de 1,7 % en 2021 , soit une hausse quasi-égale à celle observée entre 2019 et 2020, et représentent toujours plus du tiers (35 %) de l'ensemble des dépenses du programme.
Évolution des dépenses de personnels entre 2020 et 2021
(en euros)
|
(en euros) Crédits de titre 2 |
2020 - LFI |
2021 - PLF |
|
dont CAS Pensions |
53 134 850 |
53 769 517 |
|
Total hors CAS pensions |
133 048 779 |
135 637 656 |
|
Total titre 2 |
186 183 629 |
189 407 173 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire budgétaire)
Hors contribution CAS « Pensions », la hausse des dépenses de titre 2 s'élève à 2,5 millions de CP, et s'explique par un schéma d'emplois positif de 8 ETP . Il s'agit en effet de financer la création des 12 emplois votée mais non exécutée en 2020 , et reportée en 2021, pour accompagner le renouvellement de la flotte aérienne. Dans le même temps, 4 ETP de catégorie C seront supprimées.
Le plafond d'empois augmente en 2021, à 2 490 ETPT contre 2 479 ETPT en LFI 2020, qui s'explique par la progression de +12 ETPT au titre de l'impact du schéma d'emplois 2020, reporté sur l'année 2021, et de 1 ETPT correspondant à l'extension en année pleine sur 2021 d'une mesure de périmètre de 2020, ainsi qu'une baisse de -2 ETPT au titre du schéma d'emplois pour 2021.
Évolution du plafond d'emplois du programme « Sécurité civile »
(en ETPT)
|
Catégorie |
Exécution 2017 |
Exécution 2018 |
Exécution 2019 |
Prévision 2020 |
PLF 2021 |
|
Personnels administratifs |
135 |
144 |
145 |
152 |
128 |
|
Personnels techniques |
447 |
465 |
470 |
474 |
500 |
|
Militaires |
1 401 |
1 401 |
1 401 |
1 398 |
1 415 |
|
Ouvriers d'État |
77 |
72 |
69 |
66 |
61 |
|
Corps de conception et de direction |
81 |
77 |
73 |
74 |
81 |
|
Corps d'encadrement et d'application |
270 |
285 |
296 |
294 |
305 |
|
TOTAL |
2 411 |
2 444 |
2 454 |
2 458 |
2 490 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire)
3. Deux tiers des dépenses classées comme favorables à l'environnement, dans le cadre du « budget vert »
Le PLF pour 2021 est le premier à présenter un « budget vert » 2 ( * ) retraçant l'ensemble des dépenses favorables ou défavorables à l'environnement. Pour le programme 161, un total de 320 millions d'euros d'AE et de 325 millions d'euros de CP sont considérés comme favorables à l'environnement selon les critères établis, soit 77,1 % des AE et 62,5 % des CP. Le programme 161 est ainsi le seul de la mission « Sécurités » à bénéficier d'une telle cotation, le reste des dépenses étant considéré comme sans impact. En effet, deux des quatre actions du programme 161 financent l'identification de risques et menaces potentiels (menaces nucléaire, radiologique, biologique et chimique notamment) et l'anticipation des crises, notamment naturelles, les secours d'extrême urgence, et la prévention et la lutte contre les feux de forêts .
La méthodologie de ce classement suscite des réserves, puisqu'elle s'arrête au niveau de l'action comme subdivision de retracement de l'impact environnemental, alors même qu'une bonne partie de leurs crédits a peu à voir avec la protection de l'environnement - le MCO des hélicoptères de secours par exemple. À l'inverse, l'action « Fonctionnement, soutien et logistique » n'a pas été retenue dans le classement alors même qu'une partie des crédits financent des camions équipés contre les feux de forêts.
Source : rapport sur l'impact environnemental du budget de l'état, annexé au PLF pour 2021
Enfin, seule la finalité de la politique financée par l'action semble être ici prise en compte, au détriment des moyens mis en oeuvre pour l'accomplir. Par exemple, la lutte contre les feux de forêts repose essentiellement sur l'utilisation d'aéronefs . Le rapport sur l'impact environnemental du budget de l'état, annexé au PLF pour 2021, précise en effet que la méthodologie de cotation a sciemment exclu les dépenses de carburants des ministères des armées et de l'intérieur, car elles ne sont pas concentrées au niveau d'une action, mais dispersées sur plusieurs. Pourtant ce même « budget vert » classe les dépenses fiscales pour les carburants destinés aux moteurs d'avions comme défavorables à l'environnement . En tout état de cause, les dépenses cotées du programme 161 ne représentent qu'une part marginale du budget vert, de l'ordre de 0,7 % du montant total des dépenses favorables à l'environnement 3 ( * ) .
* 1 La crise de la Covid-19 a en effet reporté la livraison du 3 e exemplaire de quelques mois : début 2021 contre automne 2020.
* 2 Depuis les Accords de Paris de 2015, l'OCDE promeut « le collaboratif de Paris pour un budget vert », destiné à faire évoluer la présentation des projets de loi de finances des pays membres, de sorte que tant les dépenses que les mesures fiscales fassent systématiquement l'objet d'une évaluation environnementale.
* 3 42,8 milliards d'euros en 2021, dépenses fiscales comprises.