C. LES MODALITÉS CHOISIES POUR LA GESTION DES CRÉDITS DÉPENDRONT DES RELATIONS ÉTABLIES ENTRE LES MINISTÈRES
Une circulaire budgétaire publiée le 1 er septembre 2020 15 ( * ) pose les principes d'exécution des crédits de la mission « Relance », sans préciser les procédures d'exécution qui seront effectivement suivies pour chaque dispositif.
Les mesures peuvent être mises en oeuvre par des services de l'État, par des collectivités territoriales ou par des opérateurs. Les fonds peuvent être mis à disposition de différentes manières :
- une subvention , une dotation ou une convention de mandat dite de l'article 40 (voir encadré, infra ) peuvent permettre l'exécution par un opérateur ou un organisme autre que l'État. L'Agence de services et de paiements devrait assurer la mise en oeuvre opérationnelle de 21 aides, ce qui n'est pas indiqué dans le projet annuel de performances 16 ( * ) ;
- lorsque le dispositif est géré par un service de l'État, il peut être procédé soit à l'exécution directe sur les programmes de la mission « Relance » par délégation de gestion , soit à un transfert de crédits vers un programme relevant d'un ministère métier.
Les modalités d'exécution de chacune des mesures n'ont pas encore été communiquées. Il semble, d'après des éléments apportés au cours des auditions, qu'elles ne soient pas encore définies dans bien des cas, et fassent l'objet de négociations entre les directions métiers et la direction du budget. Les deux procédures ont en effet des particularités qui peuvent affecter la gestion des dispositifs du plan de relance.
La délégation de gestion est un acte par lequel un service, le délégant, donne à un autre service ne relevant pas de son autorité, le délégataire, le pouvoir de réaliser des prestations, pour son compte et en son nom 17 ( * ) .
La circulaire précitée présente ce mode de gestion comme « le plus simple et le plus réactif en gestion ». Il laisse certainement une meilleure marge de manoeuvre au gestionnaire de programme , c'est-à-dire la direction du budget, pour réallouer les fonds entre un dispositif et un autre . Il suppose toutefois l'établissement d'une convention fixant au départ les critères de l'engagement des crédits, puis l'établissement par le délégataire de comptes rendus de gestion, ce qui peut être une source de retard.
La délégation de gestion « porte sur des actes de gestion courante et non sur la mise en oeuvre de l'ensemble d'une politique » 18 ( * ) . Elle ne peut pas porter sur un transfert d'activités pérenne. Enfin le délégant conserve la responsabilité des actions menées, point sur lequel on peut s'interroger lorsqu'il s'agit de dispositifs très techniques pour lesquels la compétence est du côté du ministère métier.
Les transferts de crédits , en application du II de l'article 12 de la loi organique relative aux lois de finances, nécessitent la prise d'un décret et peuvent être réalisés entre des programmes relevant de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine. Cette condition paraît respectée pour beaucoup de dispositifs inscrits dans la mission « Plan de relance », qui, comme on le verra infra en parcourant la liste des programmes et des actions, relèvent du domaine de programmes budgétaires traditionnels des ministères.
La procédure de transfert de crédit devrait avoir la préférence des ministères métier, mais c'est celle dans laquelle le gestionnaire du programme budgétaire disposerait du contrôle le moins important. La direction du budget considère que cette procédure doit « rester une exception motivée par un facteur de complexité ou une inadéquation au principe de spécialité de crédits ».
En revanche, la procédure des transferts faciliterait le suivi parlementaire, les décrets étant publiés au Journal officiel et l'utilisation des fonds étant présentés dans les rapports annuels de performance annexés au projet de loi de règlement de l'exercice.
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Les conventions de mandat de l'article 40 Le décret GBCP 19 ( * ) prévoit que l'agent comptable est en principe seul habilité à manier les fonds publics pour les organismes publics nationaux. L'article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, complétée par ses mesures d'application 20 ( * ) , légalisant une pratique en fait antérieure, permet à l'État, aux collectivités territoriales et à divers organismes publics de conclure une convention de mandat avec un tiers afin de lui confier l'encaissement de recettes ou le paiement de dépenses à un organisme public ou privé, en lieu et place de l'agent comptable 21 ( * ) . Cette procédure est utilisée notamment par les collectivités locales pour confier à un tiers l'encaissement des paiements de forfait post-stationnement, des droits d'accès à des prestations culturelles, sportives ou touristiques, ou encore des paiements relevant du service public de l'eau ou de l'assainissement. S'agissant de l'État, la convention de mandat peut porter sur des dépenses de fonctionnement, d'intervention, d'aide à l'emploi, ou encore de pensions. Les recettes qui peuvent être confiées par convention de mandat sont par exemple les recettes propres des établissements publics, les recettes tirées de prestations fournies ou les redevances. Source : commission des finances du Sénat |
Quelles que soient les procédures choisies, il sera nécessaire de suivre de près l'exécution des crédits réalisée par les opérateurs ou tiers destinataires de subventions . Ceci doit être rendu possible par l'identification, dans la comptabilité de l'opérateur, des dépenses liées aux mesures du plan de relance 22 ( * ) .
Enfin le suivi des mesures devra être effectué sur une base territoriale , afin qu'il soit possible de constater dans quelle mesure les territoires dont l'économie a été la plus touchée par la crise sanitaire ont pu bénéficier des mesures de relance, faisant suite aux mesures d'urgence du printemps et de l'été 2020.
* 15 Circulaire 2PERF-20-3104 (NOR : CCPB20222600C) relative à la définition des modalités d'exécution de la dépense et du dispositif de suivi du plan de Relance, annexe 1 .
* 16 Agence de services et de paiement, France Relance : le gouvernement confie à l'ASP de nouvelles aides , 10 septembre 2020.
* 17 Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État , août 2019, p. 58.
* 18 Recueil précité des règles de comptabilité budgétaire de l'État, p. 58.
* 19 Décret n o 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
* 20 Notamment le décret n o 2016-544 du 3 mai 2016 portant dispositions relatives aux conventions de mandat conclues par les établissements publics et les groupements d'intérêt public nationaux et les autorités publiques indépendantes avec des tiers et le décret n o 2017-380 du 22 mars 2017 portant dispositions relatives aux conventions de mandat conclues par l'État en application du III de l'article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises.
* 21 Le recours aux conventions de mandat était déjà ouvert aux collectivités territoriales pour certaines dépenses.
* 22 Direction du budget, circulaire 2REC-20-3603 relative aux modalités de suivi des dépenses relevant du plan de relance, 21 août 2020.