F. COOPÉRATION SANITAIRE
L`action 06 « Coopération sanitaire » est dotée de 50 millions d`euros destinés à augmenter le montant des contributions de la France à diverses organisations internationales agissant dans le domaine de la santé mondiale et de la lutte contre la Covid-19.
Sur l'ensemble de l'enveloppe ouverte, 25 millions d'euros bénéficieront au budget de l'Organisation mondiale de la Santé (OMS), auquel la France participe déjà à hauteur de 19 millions d'euros au titre du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'État ». Le reste des crédits sera versé à d'autres organisations par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
Cette action appelle deux observations de la part du rapporteur spécial.
D'une part, ces crédits ne constituent vraisemblablement pas une mesure de relance même si la lutte contre l'épidémie doit bien évidemment constituer une priorité.
D'autre part, les contributions internationales de la France sont déjà et exhaustivement retracées au sein d'une action dédiée du programme 105 de la mission « Action extérieure de l'État ». L'institution d'une action dédiée au sein de la présente mission ne paraît donc pas cohérente.
G. COHÉSION TERRITORIALE
1. Un objectif de couverture intégrale du territoire en fibre optique pour 2025
a) Le renforcement des moyens du plan France très haut débit
Alors que les crédits du plan France très haut débit (FTHD) font l'objet d'un programme dédié sur la mission « Économie », le Gouvernement a fait le choix d'intégrer les nouveaux moyens qui lui sont dédiés au programme « Cohésion » de la mission « Plan de relance ».
Le choix de cette maquette budgétaire rajoute un étage supplémentaire à la prise en charge par l'État du plan FTHD, alors que sa participation budgétaire était déjà largement critiquée pour son manque de lisibilité.
La participation de l'État, initialement fixée à 3,3 milliards d'euros d'ici à 2022, devrait ainsi être renforcée de 490 millions d'euros, dont 240 millions d'euros dédiés au déploiement et 250 millions d'euros liés aux usages.
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Le financement du plan France Très haut débit Lancé en 2013, le plan France très haut débit visait initialement à assurer la couverture de tout le territoire en très haut débit d'ici 2022, dont 80 % en fibre optique jusqu'à l'abonné. Le plan fixait aussi un objectif intermédiaire, et qui a été atteint, de 50 % des foyers couverts en très haut débit en 2017. L'objectif du Gouvernement associé aux nouveaux crédits déployés dans le plan de relance est de permettre la généralisation de la fibre jusqu'à l'abonné (FTTH) d'ici à 2025. Sur le programme 343, l'année 2021 est marquée par la montée en puissance des CP du plan FTHD puisqu'ils devraient atteindre 622 millions d'euros, alors qu'ils n'étaient que de 163 millions d'euros en 2019 et de 440 millions d'euros en 2020. L'objectif : 100 % des locaux éligibles non plus en 2022, mais en 2025 Il convient de distinguer la « couverture » du territoire, qui fait référence au nombre de locaux éligibles au très haut débit et constitue la référence du plan France THDD, de l'accès effectif à une connexion à très haut débit , qui implique le raccordement des locaux et la souscription d'un abonnement. En outre, le débit constaté peut s'avérer différent du débit théorique, notamment avec les technologies intermédiaires. Les modalités de financement Le plan France Très haut débit représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur la période 2014-2022 , ainsi répartis : - 6 à 7 milliards d'euros de financement privé dans la zone d'initiative privée, dite zone « AMII » (zone d'appel à manifestation d'intention d'investissement), qui couvre 55 % de la population et 3 600 communes , dont 106 communes classées en « zone très dense » (ZTD). Dans ces territoires, les plus peuplés et donc les plus rentables, les opérateurs s'engagent à déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés ; - 13 à 14 milliards d'euros dans la zone d'initiative publique, sous forme de « réseaux d'initiative publique » (RIP). Dans ces territoires moyennement ou peu denses, qui regroupent 45 % de la population , le déploiement se fait à l'initiative des collectivités territoriales et est financé à parité par les opérateurs privés et par des subventions publiques (État pour 3,3 milliards d'euros, collectivités territoriales, Union européenne). Les réseaux déployés sont publics et ouverts à tous les opérateurs. Le Gouvernement a choisi de compléter ce guichet dans le plan de relance par 240 millions d'euros. Source : commission des finances |
Sur le plan budgétaire, la participation de l'État au plan France très haut débit est toujours plus complexe. Elle était, dans un premier temps, portée par le fonds national pour la société numérique (FSN) 101 ( * ) pour un montant total de 900 millions d'euros, dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir (PIA). Les crédits restants, soit 2,4 milliards d'euros, sont inscrits depuis 2014 sur le programme 343 « Plan France très haut débit » de la mission « Économie ».
b) Le renforcement des moyens du plan FTHD déjà commencé par la troisième loi de finances rectificative
Alors que 280 millions d'euros en AE ont été ouverts via le recyclage d'AE en cours d'exercice sur le guichet du réseau d'initiative publique 102 ( * ) , la commission des finances du Sénat a été à l'initiative d'une dotation complémentaire de 30 millions d'euros portée par la troisième loi de finances rectificative.
Les ouvertures (ou réouvertures) d'autorisations d'engagement devraient ainsi atteindre 800 millions d'euros depuis février dernier, si l'on comptabilise les crédits dédiés aux usages. Il s'agit d'un effort important, que le rapporteur spécial tient à saluer.
Cependant, il y a lieu de demeurer attentif à ce que ces crédits nouveaux soient débloqués le plus rapidement possible pour permettre aux collectivités territoriales de candidater rapidement et de lancer leurs projets.
Le confinement ayant en outre engendré des coûts supplémentaires importants sur les chantiers de déploiement de la fibre, il serait nécessaire de disposer d'informations fiabilisées sur le niveau de ces surcoûts afin d'évaluer à moyen terme le montant des crédits devant être engagés pour parvenir à l'objectif de couverture intégrale du territoire d'ici à 2025.
2. Le volet soutien aux actions de développement local
Une partie des crédits 2021 pour la nouvelle génération de contrats de plan État-région (CPER) et des contrats de plan interrégional État-région (CPIER), qui relèvent du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission Cohésion des territoires sont désormais inscrits au plan de relance.
Plus précisément, une enveloppe de 155,2 millions d'euros en AE sur deux ans est prévue dans la mission Plan de relance pour les CPER et CPIER 2021-2027, dont 123,2 millions pour les CPER et 32 millions pour les CPIER. Ces montants correspondent à une partie des crédits de la nouvelle génération de CPER 2021-2027. Les crédits du volet « transport » non consommés des CPER 2015-2020 basculeront également vers le plan de relance.
Évolution des crédits des CPER et CPIER en PLF 2021
(en millions d'euros)
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LFI 2020 |
PLF 2021 (Programme 112) |
PLF 2021 (112 +Plan de relance) |
Évolution 2021/2020 |
Évolution 2021/2020 dont plan de relance |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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Contrat de projets État-Régions |
108 |
100,5 |
67 |
102 |
222 |
122 |
-38 % |
2 % |
106 % |
21 % |
Source : commission des finances d'après les questionnaires budgétaires
Les crédits accordés en plan de relance ne correspondent qu'en partie à des crédits additionnels par rapport à ceux qui auraient pu être compris dans le programme 112, du fait de l'élargissement du périmètre des CPER qui implique un abondement de crédits plus important que les années précédentes.
Le choix de placer une partie des crédits CPER parmi la mission « plan de relance » peut toutefois être discuté et nuit à la lisibilité de la politique contractuelle de l'État .
Il semble répondre à un impératif de déploiement plus rapide des CPER en finançant un nombre plus importants de projets au cours des deux premières années d'exécution.
En cumulant les montants figurant dans le programme 112 et dans le plan de relance, on constate une hausse de 120 % des crédits en AE et de 14 % en CP pour les engagements contractuels de l'État au titre des CPER et CPIER par rapport à 2020.
D'après la direction générale des collectivités territoriales, ces crédits devraient toutefois être transférés vers le programme 112. En tout état de cause, étant donné la différence de temporalité entre des contrats de plan s'étalant sur cinq ans et le plan de relance, l'intégralité des crédits devrait revenir au sein du programme 112 en 2023.
Se pose également la question de l'articulation des deux dispositifs en termes de gouvernance . Tous les projets financés dans le cadre des CPER par les crédits du plan de relance seront définis par le comité de suivi du contrat de plan, coprésidé par le président de région et le préfet. Les comités de suivi régionaux du plan de relance, bien que rassemblant les mêmes acteurs, ne devraient jouer aucun rôle de programmation.
3. La rénovation des commerces et le soutien aux très petites entreprises
a) Le recours à des foncières d'aménagement commercial, un effet de levier pertinent pour accompagner la restructuration des espaces commerciaux
Afin d'aider à la restructuration des commerces de proximité, la Banque des Territoires a débloqué une enveloppe de 300 millions d'euros . Ces moyens doivent participer au financement des foncières de redynamisation territoriale, qui ont pour objectif la restructuration de 6 000 commerces d'ici à 2025.
Les foncières pourront être uniquement commerciales (objectif de 25 % du total) ou relever de plusieurs types d'actifs (objectif de 75 % - commerces, logements, locaux d'activités artisanaux et industriels, maisons de santé...)
D'après les informations fournies par la Caisse des dépôts, « la foncière de redynamisation investit dans les coeurs de villes et les centres-bourgs (opérations complexes), les quartiers en redéveloppement, mais également sur des marchés moins exposés (locaux d'activités, centre-ville dynamique...) . »
Ce programme sera adossé à des sociétés d'économie mixte (SEM), visant un rendement locatif de longue durée (15 ans).
La Banque des Territoires débloquerait une enveloppe globale de six millions d'euros pour les études et l'accompagnement du montage des sociétés et investirait 300 millions d'euros de fonds propres ou quasi-fonds propres dans les SEM. Ces crédits permettraient de mobiliser des prêts de moyen ou de long terme à hauteur de 500 millions d'euros .
Le plan de relance prévoit une subvention d'équilibre de 60 millions d'euros, afin de renforcer l'effet de levier des crédits engagés par la Banque des territoires. Complété par la mobilisation de diverses lignes budgétaires et l'entrée en capital éventuelle de l'Agence nationale de la cohésion du territoire (ANCT), il est estimé que le montant final des investissements pourrait atteindre 1,2 milliard d'euros .
b) Le soutien aux actions collectives en faveur de la relance de l'économie de proximité
Des crédits spécifiques, à hauteur de 40 millions d'euros (AE = CP), sont fléchés vers les opérations de relance de l'économie de proximité mises en oeuvre par la Banque des territoires . Ces actions visent en effet prioritairement les villes du programme « Action coeur de ville » 103 ( * ) et les villes du programme « Petites villes de demain » 104 ( * ) . Les crédits du programme permettent d'étendre ce dispositif à d'autres villes.
L'objectif de la mesure est de faire bénéficier à 2 000 actions d'un financement forfaitaire de 20 000 euros . Il s'agit ainsi d'accompagner l'économie de proximité en soutenant les projets des collectivités locales, des sociétés d'économie mixte ou des entreprises publiques locales.
D'après les informations contenues dans le projet annuel de performances de la présente mission, les crédits devraient permettre de financer « des prestations de diagnostic et d'ingénierie, notamment en matière d'analyse de l'impact de la crise et de constitution d'un plan d'action (35 %), stratégie numérique territoriale (8 %), développement des circuits courts (14 %) et logistique urbaine durable (10 %), mais aussi des actions collectives pour financer des managers de commerce (13 %) et développer des solutions numériques (20 %). »
c) Le volet de soutien aux très petites entreprises
Une dotation de 40 millions d'euros est également prévue pour soutenir le dispositif de prêts « Croissance TPE » porté par Bpifrance et certaines régions. Il s'agit de prêts participatifs destinés à financer les dépenses immatérielles et les besoins de fonds de roulement des entreprises de moins de 50 salariés, à un taux préférentiel. Ils portent sur des montants limités, entre 10 000 et 50 000 euros. Ils s'accompagnent en général de financements privés au moins égaux au montant des prêts.
La ligne budgétaire de 40 millions d'euros mobilisée sur la présente action devrait ainsi permettre à Bpifrance d'octroyer 200 millions d'euros de prêts en faveur des TPE.
Une enveloppe d'un montant limité (10 millions d'euros en AE et en CP) devrait permettre de soutenir les entrepreneurs intervenant dans certaines zones fragiles. La Caisse des dépôts devrait également débloquer 10 millions d'euros, permettant de soutenir une soixantaine de projets de création, de reprise ou de modernisation de leur activité.
4. Une aide au développement d'une offre de tourisme durable
Outre les différents outils mobilisés dans le cadre du plan tourisme par la Banque des territoires et par Bpifrance, la présente action porte sur 50 millions d'euros en AE pour soutenir le secteur touristique. Ces crédits viseront en particulier à soutenir les restaurants en milieu rural et à améliorer le bilan énergétique des hébergements touristiques.
5. Développement et modernisation du réseau routier national et renforcement des ponts
Les crédits de l'action 07 « Cohésion territoriale » du programme 364 « Cohésion » consacrent 350 millions d'euros en AE et 88 millions d'euros en CP en 2021 au développement et à la modernisation du réseau routier national et au renforcement des ponts .
a) Le développement et la modernisation du réseau routier national bénéficieront de 250 millions d'euros répartis sur 2021 et 2022
D'après le projet annuel de performances de la mission « Plan de relance », 250 millions d'euros en AE devraient être consacrés en 2021 au développement et à la modernisation du réseau routier national. Selon la DGITM, la gestion de ces crédits devrait être assurée par l'AFITF.
b) 100 millions d'euros sur deux ans pour le renforcement des ponts
100 millions d'euros sont prévus pour l'entretien des ouvrages d'art, dont 60 millions d'euros pour ceux des collectivités territoriales et 40 millions d'euros pour ceux du réseau routier national.
Selon le projet annuel de performances, « les crédits dédiés à la rénovation des ponts gérés par les collectivités permettront de soutenir les plus petites collectivités dans le recensement, les diagnostics, les études et expérimentations permettant de réduire les coûts de surveillance et d'entretien. Ils pourront aussi permettre le développement du concept de « ponts connectés » permettant par le biais de capteurs d'optimiser les coûts d'inspection et d'entretien, et d'alerter en cas d'anomalie ».
Les crédits destinés aux collectivités territoriales devraient être gérés par la direction générale des collectivités locales (DGCL) et ceux destinés aux routes nationales par l'AFITF.
* 101 Géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
* 102 Il s'agit de recyclage d'autorisations d'engagement déjà votées par le Parlement, appartenant donc à l'enveloppe globale de 3,3 milliards d'euros.
* 103 222 villes moyennes de moins de 150 000 habitants.
* 104 1 000 villes de moins de 20 000 habitants (qualifiées de « petites centralités » par le Ministère de la Cohésion des territoires).