D. L'ESSENTIEL DES CRÉDITS DE L'ACTION « FORMATION PROFESSIONNELLE » CONSISTE EN DES MESURES DE SOUTIEN AUX OPÉRATEURS
L'action « Formation professionnelle » du programme « Cohésion » est dotée de 1,5 milliard d'euros en AE et 1,3 milliard d'euros en CP .
1. L'action permet le renforcement de divers dispositifs de la politique de la formation professionnelle, dans l'ensemble adaptés aux enjeux de la relance
L'effort en faveur de la formation professionnelle se justifie pleinement dans le cadre du plan de relance , dans un souci de renforcement des compétences des salariés et de facilitation des transitions professionnelles rendues nécessaires par les chocs sur le marché du travail provoqués par la crise.
L'action permet ainsi le renforcement d'un éventail de dispositifs de la formation professionnelle, parmi lesquels :
- les associations « Transition pro » (ATPro) , composées de représentants des organisations syndicales et patronales, qui sont agréées dans chaque région par le préfet pour prendre en charge financièrement des projets de reconversion professionnelle (100 millions d'euros en AE et en CP) ;
- le dispositif de promotion de l'alternance (Pro-A) , qui vise à financer des parcours en alternance pour des salariés peu qualifiés dont les compétences sont affectées d'un risque d'obsolescence en raison de l'évolution des technologies ou de l'organisation du travail (270 millions d'euros en AE et 108 millions d'euros en CP) ;
- un abondement du compte personnel de formation (CPF), permettant à l'État de prendre en charge intégralement des coûts de formation accessibles via le CPF des salariés souhaitant se former dans l'un des trois secteurs stratégiques que sont la santé, le numérique et la transition écologique (22,5 millions d'euros en AE et en CP).
Il est enfin à rappeler que l'action « Sauvegarde de l'emploi » permet également de financer des actions relevant de la formation professionnelle à destination des salariés placés en activité partielle (voir supra ).
2. Une hausse de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle : une dépense pérenne
Afin de rendre l'accès à la formation plus incitative, l'action « Formation » vise à renforcer les rémunérations des adultes stagiaires de la formation professionnelle , dont la rémunération est fixée par un barème qui n'a pas évolué depuis 2002, soit un décrochage par rapport à l'évolution de l'inflation (+ 26,4 % depuis cette date) ou même du Smic (+ 46,8 %), et qui revient à placer le niveau de vie des stagiaires sous le seuil de pauvreté monétaire. Ces rémunérations sont notamment assumées par les régions, raison pour laquelle les crédits afférents à cette mesure leur seront versés dans le cadre des Plans régionaux d'investissement dans les compétences (PRIC). Une enveloppe de 106 millions d'euros d'AE et de CP est prévue pour cette mesure en 2021 .
Celle-ci semble néanmoins revêtir un caractère pérenne en imparfaite adéquation avec les principes du plan de relance dans la mesure où il semblerait difficilement envisageable de rabaisser la rémunération des stagiaires au-delà de 2021. La mission « Plan de relance » a donc une fois de plus été mobilisée pour remédier de façon pérenne à un problème structurel de sous-financement . L'article 56 bis rattaché à la mission, qui prévoit les modalités de mise en oeuvre de la mesure, semble attester de cette pérennisation.
Il est à noter qu'une mesure symétrique est prévue par l'action « Jeunes » pour ce qui concerne spécifiquement les jeunes stagiaires de la formation professionnelle (58 millions d'euros en AE et en CP).
Le barème de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle
Source : Annexe « Formation professionnelle » au projet de loi de finances pour 2021
3. Plus de deux tiers des crédits de l'action « Formation professionnelle » concernent des mesures de soutien aux opérateurs de la mission « Travail et emploi »
a) Une subvention exceptionnelle à France compétences
L'action « Formation » prévoit d'allouer une subvention exceptionnelle à France compétences d'un montant de 750 millions d'euros en AE et en CP .
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France compétences L'opérateur France compétences, intervenant dans le champ de la formation professionnelle, a été créé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et a été mis en place le 1er janvier 2019. Il gère, avec les opérateurs de compétences, un montant total de 10 milliards d'euros environ de dépenses publiques dédiées à l'alternance et à la formation professionnelle. Établissement public sui generis à gouvernance quadripartite, France compétences est notamment en charge de : - répartir les fonds de l'alternance et de la formation professionnelle auprès des opérateurs de compétence (OPCO) et des régions, y compris les fonds dédiés au compte personnel de formation (CPF) gérés par la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que la formation des demandeurs d'emploi par le biais d'un fonds de concours ; - financer les opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP) pour les actifs occupés hors agents publics ; - établir et actualiser le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et le répertoire spécifique, dans le cadre de l'obligation de certification des organismes de formation souhaitant bénéficier de fonds publics à partir du 1 er janvier 2021 ; - émettre des recommandations aux autorités publiques chargées de l'alternance. Source : projet annuel de performances |
Cette subvention intervient dans un contexte de forte fragilisation de l'opérateur pour des raisons à la fois structurelles et conjoncturelles .
D'un point de vue structurel, les comptes de France compétences pâtissent d'une réforme de la formation professionnelle dont les conséquences sur l'équilibre financier du système n'avaient pas été suffisamment anticipées . En 2020, année de transition vers le nouveau système, l'opérateur a notamment dû prendre à sa charge le financement du stock de contrats d'apprentissage signés avant le 1 er janvier 2019, pour un montant d'environ 4 milliards d'euros. Il en résulte que, hors effets de la pandémie, cet opérateur fait face, dès 2020, à une situation nette de trésorerie négative en fin d'année (solde de trésorerie annuel de - 1,5 milliard d'euros). À moyen terme, les projections financières partagées attestent aussi d'importants besoins annuels de financement, non couverts par les recettes prévisionnelles sur la période 2020-2023. Ainsi, le scénario central d'une récente mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale des finances sur le sujet retient un besoin de financement cumulé de l'ordre de 4,9 milliards d'euros sur 2020-2023 96 ( * ) .
D'un point de vue conjoncturel, les recettes de France compétences seront fortement affectées par la crise en 2020 et 2021 , dans la mesure où sa principale ressource, la contribution unique à l'alternance et à la formation professionnelle (CUFPA) 97 ( * ) , regroupe la taxe d'apprentissage et la contribution à la formation professionnelle, qui sont toutes deux assises sur les salaires et donc fortement sensibles à la conjoncture. Or le produit de la CUFPA pourrait connaître une baisse d'environ 1,2 milliard d'euros sur les deux exercices 98 ( * ) .
La subvention exceptionnelle de 750 millions d'euros doit ainsi permettre de pallier une partie des pertes subies par l'opérateur, ce en quoi il s'apparente davantage à un dispositif de soutien visant à préserver l'équilibre financier du système de la formation professionnelle. Le dispositif s'inscrit néanmoins dans une certaine cohérence avec les autres actions prévues par le programme, visant notamment à renforcer la politique de l'alternance (Pro-A) et qui ne pourraient pas être menées à bien sans renfort financier de l'opérateur.
Il est enfin à noter que l'article 56, rattaché à la mission, prévoit la mise en place de contreparties au versement intégral de cette subvention, au premier rang desquels la capacité à présenter un budget à l'équilibre en 2022.
On peut enfin relever qu'une voie alternative pour soutenir France compétences aurait pu consister à réduire de moitié voire à supprimer le fonds de concours annuel versé à l'État en faveur du programme 103 au titre du financement du PIC, dont la régularité douteuse et les inconvénients de gestion qu'il suscite font l'objet de critiques réitérées par la Cour des comptes 99 ( * ) .
b) Une dotation à Pôle emploi nécessaire, mais dont le rattachement à l'action « Formation » voire à la mission « Plan de relance » est contestable
L'action « Formation » prévoit en outre d'allouer une dotation exceptionnelle de 250 millions d'euros à Pôle emploi , destinée à permettre à l'opérateur de faire face à l'afflux de demandeurs d'emploi et des besoins d'accompagnement afférents dans un contexte de forte montée du chômage, avec une augmentation de 9,5 % des demandeurs d'emploi en catégorie A sur un an au troisième semestre 2020 100 ( * ) .
Il est à noter que s'y ajoute une dotation de 69 millions d'euros en AE et en CP sur l'action « Jeunes » dédiée au financement de l'accompagnement intensif des jeunes par l'opérateur en 2021, portant le total des crédits alloués à Pôle emploi par la mission « Plan de relance » à 319 millions d'euros . Cette dotation doit permettre notamment de financer le relèvement du plafond d'emploi de l'opérateur de + 2 433 ETPT en 2021.
L'effort supplémentaire consacré à Pôle emploi en 2021 est toutefois moindre si l'on tient compte de l'évolution en sens contraire de la subvention pour charges de service public versée à l'opérateur sur le programme 102 de la mission « Travail et emploi », qui connaît une diminution de 86 millions d'euros en application de la trajectoire baissière prévue par une convention tripartie État-Pôle emploi-Unédic rendue largement caduque par la montée du chômage.
Si la nécessité d'un renforcement des moyens de Pôle emploi pour faire face à la crise ne fait guère de doute, l'imputation budgétaire de la mesure pose question.
En premier lieu, cette dépense, qui concerne l'accompagnement général des demandeurs d'emploi, couvre un champ d'actions dépassant largement celui de la « formation professionnelle », pourtant seul objet de l'action 04 du programme 364. Comme le montre d'ailleurs le tableau ci-dessous, le rapport relatif à la politique de la formation professionnelle annexé au projet de loi de finances pour 2021 n'intègre pas cette mesure parmi les 3,1 milliards d'euros en AE et 3,5 milliards d'euros en CP en faveur de la formation professionnelle recensés dans le plan de relance.
Les mesures de financement de la formation
professionnelle
contenues dans la mission « Plan de relance
»
(en milliers d'euros)
Source : Annexe « Formation professionnelle » au projet de loi de finances pour 2021
Surtout, la mesure vient financer des moyens de fonctionnement de l'opérateur, en nette contradiction avec les principes du plan de relance . Il aurait été préférable de revoir la convention tripartite précitée à l'aune de la crise et prévoir une montée en charge de la subvention pour charges de service public versée à l'opérateur financée directement sur le budget de la mission « Travail et emploi ».
* 96 IGAS/IGF, Conséquences financières de la réforme de l'apprentissage et de la formation professionnelle.
* 97 Article L. 6131-1 du code du travail.
* 98 Annexe « Formation professionnelle » au projet de loi de finances pour 2021.
* 99 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Travail et emploi » en 2019, avril 2020.
* 100 Dares, Demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi au 3 ème semestre 2020, octobre 2020, Dares indicateurs n° 034.