C. EN RAISON DE LA BAISSE MASSIVE DU PRODUIT DE CERTAINES DE SES TAXES AFFECTÉES, LE SOUTIEN BUDGÉTAIRE DE L'ÉTAT EST NÉCESSAIRE POUR PERMETTRE À L'AFITF DE RESPECTER LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE PRÉVUE PAR LA LOM
Le financement par l'État des infrastructures de transports repose largement sur une agence , l'AFITF , celui des services de transports étant pour sa part porté par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Adopter une programmation financière pluriannuelle des infrastructures de transports crédible consiste donc avant tout à déterminer le montant du budget de l'AFITF pour les années à venir et à identifier les recettes qui lui permettront de le financer.
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L'Agence de financement des infrastructures de
transport de France
L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 2004 1 ( * ) dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) . Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Elle est présidée depuis avril 2018 par le maire d'Angers Christophe Béchu. Mais elle dépend entièrement pour son fonctionnement de la DGITM . Ainsi que le reconnaît elle-même l'AFITF, elle est « un opérateur transparent » 2 ( * ) , une simple caisse de financement dont les décisions engagent directement l'État . Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2019, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions , l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national , mais inclut les dépenses de modernisation , de gros entretien et de régénération des réseaux , et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ». Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État ( cf. infra ), à qui elle reverse ensuite les deux tiers de son budget sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Elle favorise ainsi le report modal , en contribuant avant tout au financement d'infrastructures ferroviaires et fluviales grâce à des ressources provenant du secteur routier . Source : commission des finances du Sénat |
1. La crise sanitaire et économique provoquée par la Covid-19 a touché de plein fouet l'AFITF en 2020
Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées , dont plusieurs ont été très sévèrement affectées par la crise sanitaire et économique provoquée par la pandémie de Covid-19 .
C'est la raison pour laquelle le Parlement avait prévu à l'article 60 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 que « le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1 er octobre 2020, un rapport présentant l'impact prévisionnel de la crise du covid-19 et de la période de confinement sur les ressources de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France et ses conséquences sur l'exécution de la stratégie de mise en oeuvre des orientations de la politique d'investissement de l'État en matière de transports et de mobilités définies à l'article 1 er de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités ».
L'article 60 précité précisait en outre que « ce rapport comprend des propositions visant , d'une part, à compenser ces pertes et, d'autre part, à garantir la pérennité des ressources de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France à l'horizon de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037 ».
Les rapporteurs spéciaux regrettent vivement que ce rapport n'ait toujours pas été remis au Parlement à l'heure où ils écrivent ces lignes, en dépit de multiples demandes tant auprès de l'AFITF que de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) . Ils déplorent que les décisions qui entourent l'AFITF soient prises dans l'opacité la plus totale et de manière irrespectueuse à l'égard du Parlement .
Faute de ce document, les rapporteurs spéciaux ont cherché à établir eux-mêmes la situation financière de l'Agence à partir des informations dont ils disposaient.
Comme c'est le cas depuis 2015, il était prévu en loi de finances initiale pour 2020 que le budget de l'AFITF serait avant tout financé en 2020 par le produit de la TICPE , pour un montant fixé à 1 587 millions d'euros en 2020 . Malgré la baisse du rendement de cette taxe pour le budget général de l'État, les responsables de l'agence, entendus par les rapporteurs spéciaux, ont confirmé que les montants prévus pour l'AFITF lui avaient bien été versés .
La redevance domaniale 3 ( * ) versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, dont le produit était attendu à 357 millions d'euros en 2020, devrait curieusement rapporter 365 millions d'euros, soit 8 millions d'euros de plus qu'attendu.
Les autres recettes de l'AFITF, en revanche, ont connu une baisse significative , voire un véritable effondrement , qui a conduit l'État à venir en aide à l'agence dans le cadre des projets de loi de finances rectificative pour 2020.
Les recettes de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) 4 ( * ) acquittée par les concessionnaires d'autoroute, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers, ont été sévèrement amputées lors du premier confinement du printemps. Alors que son produit affecté à l'AFITF était censé atteindre 557 millions d'euros en 2020, il devrait finalement s'élever à 467 millions d'euros environ, soit une diminution de 90 millions d'euros .
La quatrième recette majeure de l'AFITF, à savoir une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national, a également été très sévèrement affectée par les effets du confinement du printemps.
Alors que le Gouvernement avait prévu que l'AFITF percevrait à ce titre 226 millions d'euros en 2020, la baisse des recettes collectées aurait, compte tenu du mécanisme de répartition qui fait habituellement de l'AFITF le dernier bénéficiaire du produit des amendes radar, conduit l'agence à ne bénéficier que de 26 millions d'euros, soit une perte de recettes de 200 millions d'euros .
Le Gouvernement a toutefois proposé dans le cadre du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 une évolution ponctuelle du mécanisme de répartition du produit des amendes radar qui permettra à l'AFITF de récupérer 155 millions d'euros , soit un total perçu de 181 millions d'euros au titre des amendes radar en 2020.
La dernière ressource majeure de l'AFITF est l' « écocontribution » sur le transport aérien adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2020. Conçue comme une majoration de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS) , elle devait rapporter 230 millions d'euros à l'agence en 2020.
L'effondrement du trafic aérien provoqué par la pandémie de Covid-19 a totalement annihilé le rendement de cette « écocontribution » , qui ne rapportera rien à l'AFITF en 2020 .
Pour compenser cette perte de recettes, le Parlement a voté une subvention en faveur de l'AFITF d'un montant de 250 millions d'euros dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020.
Enfin, à la suite du protocole d'accord conclu le 9 avril 2015, l'AFITF perçoit également depuis 2015 une contribution volontaire exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour un montant total de 1,2 milliard d'euros courants sur la durée des concessions autoroutières répartis en fonction du trafic de chaque concession. Ainsi, 100 millions d'euros ont été versées chaque année à l'AFITF de 2015 à 2017. Le reliquat est désormais versé progressivement jusqu'en 2030 . La somme prévue en 2020 était de 60 millions d'euros , mais l'AFITF n'a finalement perçu que 57,5 millions d'euros .
Des recettes de l'AFITF en 2020 bouleversées par la crise
(en millions d'euros)
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2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
LFI 2020 |
Quatrième PLFR 2020 |
Variation |
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|
Taxe d'aménagement du territoire |
512 |
516 |
472 |
523 |
557 |
467 |
- 90 |
|
Redevance domaniale |
331 |
351 |
347 |
357 |
357 |
365 |
+ 8 |
|
Amendes radars |
352 |
409 |
248 |
228 |
226 |
181 |
- 45 |
|
TICPE |
763 |
1 124 |
1 028 |
1 206 |
1 587 |
1 587 |
- |
|
Ecocontribution billets d'avion |
- |
- |
- |
- |
230 |
- |
- 230 |
|
Plan de relance autoroutier |
100 |
0 |
100 |
60 |
60 |
57,5 |
- 2,5 |
|
Produits exceptionnels |
- |
- |
35 |
89 |
- |
- |
- |
|
Subvention de l'État |
- |
- |
- |
- |
- |
250 |
+ 250 |
|
Total |
2 058 |
2 400 |
2 231 |
2 462 |
2 982 |
2 907,5 |
- 74,5 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Au total, le montant des recettes affectées à l'AFITF en 2020 devrait atteindre 2 907,5 millions d'euros , soit 75,5 millions d'euros de moins que ce qui était prévu en loi de finances initiale pour 2020.
Alors que le rendement spontané de ses recettes aurait conduit, sous l'effet de la crise sanitaire, à une très forte diminution de celles-ci de 514,5 millions d'euros par rapport aux prévisions, les mesures votées dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 puis du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 ont permis de maintenir l'agence à flot et de faire en sorte qu'elle puisse réaliser la très grande majorité de ses investissements prévus en 2020 (voir infra ).
2. Les recettes de l'AFITF pour 2021 demeurant beaucoup trop sujettes à caution, compte tenu de la poursuite de la crise sanitaire, une hausse du produit de TICPE qui lui est affecté est d'ores-et-déjà nécessaire
Les rapporteurs spéciaux n'ayant une nouvelle fois pas été en mesure de bénéficier d'informations précises sur le budget 2021 de l'AFITF (voir encadré infra ), ils n'ont pu reconstituer les recettes prévues pour l'agence l'an prochain qu'à partir de données très parcellaires présentes à l'article 24 du présent projet de loi de finances pour 2021 qui fixe le plafond des taxes affectées ou recueillies au cours de leurs auditions.
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Le contrôle que le Parlement est en mesure
d'effectuer sur le budget
Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État, à qui elle reverse ensuite les deux tiers de son budget sous forme de fonds de concours qui viennent compléter les crédits du programme n° 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Mais ces fonds de concours ne sont qu'évaluatifs, si bien que le Parlement a impérativement besoin de connaître le budget initial prévisionnel de l'AFITF au moment où il se prononce sur les crédits du programme n° 203. En effet, sans ce document, le circuit budgétaire du financement des infrastructures et la multiplicité des organismes concernés (SNCF Réseau, Voies navigables de France, grands ports, collectivités territoriales, etc.), rendent très difficile - voire impossible - de savoir quel est le montant effectivement consacré aux infrastructures de transport en France. Les années précédentes, Fabienne Keller puis Christine Lavarde, successivement rapporteur spécial du présent budget, avaient réclamé que le budget prévisionnel de l'AFITF soit systématiquement transmis au Parlement avant l'examen de la loi de finances, afin que députés et sénateurs puissent enfin opérer un contrôle complet des crédits destinés par l'État au financement des infrastructures de transport. De fait, même si ledit budget n'est adopté qu'en décembre par son conseil d'administration, il est déjà largement finalisé au moment où le Parlement examine le projet de loi de finances, puisqu'il est nécessairement établi parallèlement à celui du programme 203 dont il constitue le complément. Une fois de plus, ce budget n'a pas été transmis aux rapporteurs spéciaux et les quelques informations relatives à l'AFITF qu'ils ont obtenues l'ont été au moyen des questionnaires qu'ils ont envoyés et des auditions qu'ils ont menées. Ils ne peuvent donc que déplorer le fait que l'utilisation des crédits de l'AFITF demeure beaucoup trop soustraite à un contrôle effectif du Parlement. Source : commission des finances du Sénat |
Il ressort de ces différentes informations que l'AFITF restera avant tout financée en 2021 par le produit de la TICPE , pour un montant fixé à 1 285 millions d'euros , soit 302 millions d'euros de moins qu'en 2020 . Pour les raisons indiquées supra , ce montant n'est pas dépendant, contrairement à plusieurs autres recettes de l'AFITF, de la bonne santé de tel ou tel secteur des transports, et ce chiffre paraît donc fiable .
Le montant prévu au titre de la redevance domaniale est évalué à 362 millions d'euros , ce qui paraît crédible compte tenu de la bonne résistance de cette ressource en 2020 malgré la crise.
Le produit de taxe d'aménagement du territoire (TAT) affecté à l'AFITF est évalué à 567 millions d'euros , soit 10 millions d'euros de plus que le montant initialement prévu pour 2020.
Si la disparition du compte d'affectation spéciale « Service conventionnés de voyageurs » qui devait percevoir 17 millions d'euros de TAT en 2020, permettra à l'AFITF de devenir l'unique affectataire de cette taxe en 2021 , le rendement attendu par le Gouvernement paraît bien ambitieux , même avec la mise en place d'un nouveau confinement dont les effets sur le trafic autoroutier sont nettement moins négatifs que ceux du confinement du printemps 2020.
Le produit des amendes radars dont pourrait bénéficier l'AFITF en 2021 est évalué par le Gouvernement à 278 millions d'euros .
Or, dans la mesure où le mécanisme prévu dans le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 est exceptionnel et a vocation à le rester, l'AFIFT redeviendra en 2021 le troisième affectataire de cette ressource , situation qui l'aurait conduit, en l'absence d'adoption de la mesure correctrice décrite supra , à ne percevoir que 26 millions d'euros en 2020 au titre des amendes radar. Cette estimation de 278 millions d'euros semble donc pour le moins utopique .
Mais la principale incertitude relative aux recettes de l'AFITF en 2021 porte sur l' « écocontribution » sur le transport aérien , compte tenu des difficultés exceptionnelles qu'affronte ce secteur, de nouveau en proie à un ralentissement très sévère en fin d'année 2020 après avoir connu une quasi-mise à l'arrêt au printemps . Or, le Gouvernement prévoit malgré tout que l'AFITF devrait percevoir 230 millions d'euros à ce titre en 2021.
Compte tenu du fait que l'AFITF est le deuxième affectataire de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS) derrière le fonds de solidarité pour le développement (FSD, qui perçoit avant elle 210 millions d'euros au titre de cette taxe, il y a fort à parier que l'AFIFT recevra une somme bien inférieure à 230 millions d'euros en 2021, voire de nouveau une recette nulle .
Des recettes pour l'AFITF en 2021 peu vraisemblables
(en millions d'euros)
|
LFI 2021 |
LFI 2021 après amendement proposé |
|
|
Taxe d'aménagement du territoire |
567 |
567 |
|
Redevance domaniale |
362 |
362 |
|
Amendes radars |
278 |
108 |
|
TICPE |
1 285 |
1 685 |
|
Écocontribution billets d'avion |
230 |
- |
|
Plan de relance autoroutier |
60 |
60 |
|
Subvention de l'État |
- |
- |
|
Total |
2 782 |
2 782 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
Ce rapide état des lieux conduit les rapporteurs spéciaux à insister sur le fait que le budget de l'AFITF pour 2021, évalué par le Gouvernement à 2 782 millions d'euros , demeure pour l'heure incomplet .
C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux proposeront au Sénat d'adopter un amendement à l'article 24 du présent projet de loi de finances pour 2021 visant à relever de 1 285 millions d'euros à 1 685 millions d'euros , soit 400 millions d'euros supplémentaires , le plafond de TICPE affecté à l'AFITF en 2021.
La TICPE est en effet une recette fiable sur laquelle l'agence pourra compter à coup sûr .
Si la situation devait être plus favorable que ce que vos rapporteurs spéciaux craignent et que les recettes de l'AFITF qui paraissent aujourd'hui le plus sujettes à cautions devaient être perçues en tout ou partie , il sera toujours possible de réajuster à un niveau plus bas ce plafond de TICPE dans le collectif budgétaire de fin de gestion 2021.
3. Sous réserve qu'elle perçoive bien le montant des recettes prévues pour 2021, l'AFITF devrait être dotée en 2021 de près de 2,8 milliards d'euros comme prévu par la LOM
Ainsi qu'il a été rappelé supra , la programmation pluriannuelle des investissements dans les infrastructures de transport inscrite à l'article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) prévoit 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement pour l'AFITF pour la période 2018-2022, répartis de la façon suivante :
La trajectoire des dépenses de l'AFITF
prévue
par la loi d'orientation des mobilités
(LOM)
|
Année |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Dépenses
|
2 683 (prévu initialement)
|
2 982 (prévu initialement)
2 907,5
|
2 687 |
2 580 |
Source : article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM)
Ainsi que l'avait souligné notre collègue Christine Lavarde dans son rapport de l'an dernier, les promesses formulées par le Gouvernement avaient été écornées en 2019, puisque le budget de l'AFIFT n'avait pas été de 2 684 millions d'euros mais de 2 464,9 millions d'euros , soit 218 millions d'euros de moins en raison de recettes des amendes radar beaucoup moins importantes que prévu.
Comme les rapporteurs spéciaux l'ont indiqué supra , le budget de l'AFITF devrait atteindre en 2020, en dépit de l'impact massif de la crise sanitaire sur ses recettes , quelque 2 907,5 millions d'euros , soit 74,5 millions d'euros de moins que ce qui était prévu en loi de finances initiale pour 2020 et par la trajectoire LOM, mais 442,6 millions d'euros de plus que le montant exécuté en 2019.
Selon les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux, cette réduction limitée du budget de l'AFITF ( -74,5 millions d'euros ) par rapport à la prévision initiale correspond aux retards d'opérations dont les travaux ont été freinés par le premier confinement .
En 2021, toujours selon les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux, le budget de l'AFITF est censé atteindre 2 782 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , ce qui correspondrait aux 2 687 millions d'euros prévus par la trajectoire LOM auxquels viendraient s'ajouter 95 millions d'euros pour couvrir les besoins spécifiques du Canal Seine-Nord-Europe , hors trajectoire LOM.
Si ce chiffre bien incertain, compte tenu des risques très élevés qui pèsent sur les recettes actuellement prévues pour l'AFITF, devait se vérifier, il permettrait de confirmer la montée en puissance sans précédent du budget de l'AFITF par rapport à la période antérieure et le relatif respect de la trajectoire LOM malgré la crise.
Évolution du budget de l'AFITF entre 2016 et 2023
(en millions d'euros courants)
Source : AFITF
Il convient en outre de signaler que l'AFITF devrait jouer un rôle important pour répartir les crédits destinés aux infrastructures de transport prévus par le plan de relance et présentés plus en détail et de façon exhaustive infra .
Sont notamment prévus en 2021 :
- 173 millions d'euros en CP pour le secteur ferroviaire (régénération des petites lignes ferroviaires, trains de nuit, infrastructures multimodales de fret ferroviaire) ;
- 91 millions d'euros en CP pour les mobilités du quotidien alternatives à la voiture (vélo, transports en commun) ;
- 205 millions d'euros en CP pour divers projets d'infrastructures de transport (dont des projets de Voies navigables de France (VNF), le projet Lyon-Turin, etc.).
4. Le montant des restes à payer de l'AFITF devrait diminuer en 2020 et sa dette vis-à-vis de SNCF Réseau être définitivement soldée
Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité . Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.
D'après les documents transmis à aux rapporteurs spéciaux, l'AFITF devrait avoir engagé au 31 décembre 2020 45,9 milliards d'euros depuis sa création et les mandatements s'élèveraient à 33,4 milliards d'euros .
L'AFITF doit donc faire face à ses engagements passés pour des montants très substantiels .
Fin 2020, une somme d'environ 12,5 milliards d'euros restait ainsi à mandater , soit un montant légèrement inférieur à quatre exercices au regard du budget 2020 de l'AFITF. Ce montant est en baisse par rapport à la fin d'année 2019, puisque les restes à payer s'élevaient alors à 12,9 milliards d'euros .
Si l'AFITF était depuis longtemps endettée vis-à-vis de SNCF Réseau, sa dette s'était rapidement réduite pour atteindre 143 millions d'euros à la fin de l'année 2019. Cette somme, due au gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique, devrait être intégralement remboursée d'ici la fin de l'année 2020.
* 1 Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.
* 2 AFITF, Rapport d'activité 2015, octobre 2016.
* 3 La redevance domaniale est la redevance pour occupation du domaine publique prévue à l'article R. 122-48 du code de la voierie routière que les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) versent annuellement à l'État, pour une période comprise entre le 1 er juillet et le 30 juin.
* 4 Cette taxe est prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts.