EXAMEN EN COMMISSION
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M. Marc-Philippe Daubresse , rapporteur . - Nous examinons aujourd'hui un projet de loi prorogeant diverses dispositions du code de la sécurité intérieure.
Ce projet de loi, qui comprend trois articles, a un objet simple. Il procède à une prorogation « sèche », c'est-à-dire sans modification de fond, de plusieurs dispositions expérimentales en matière de lutte contre le terrorisme. Ces dispositions arrivent à échéance le 31 décembre 2020 ; à défaut d'intervention du législateur avant cette date, elles seront amenées à disparaître. Proroger ou pérenniser, telle est la question !
Sont en premier lieu concernées quatre dispositions de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, plus communément appelée loi « SILT ». Il s'agit, je vous le rappelle, des dispositions introduites par le législateur pour prendre le relais de l'état d'urgence qui avait été déclaré le 14 novembre 2015 : les périmètres de protection, qui permettent au préfet de sécuriser un lieu ou un événement exposé à une menace terroriste ; les fermetures de lieux de culte ; les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (Micas), qui permettent notamment l'assignation d'une personne sur le territoire d'une commune ; enfin, les visites domiciliaires, qui se sont substituées aux perquisitions administratives de l'état d'urgence.
L'article 2 du projet de loi porte, quant à lui, sur une disposition de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, qui concerne la technique dite « de l'algorithme ». Cette technique de renseignement consiste à imposer la mise en oeuvre, sur les réseaux des opérateurs de communications électroniques, de programmes informatiques qui analysent les flux de données en vue de détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste. Elle a suscité de nombreuses craintes lors de son adoption, et n'a donc été autorisée par le législateur qu'à titre expérimental.
Le débat sur la pérennisation ou non de ces dispositions aurait normalement dû intervenir dans le courant de l'année 2020. Toutefois, en raison de la crise sanitaire, le Gouvernement a estimé qu'il existait un risque que le calendrier parlementaire soit bousculé et ne permette pas de tenir un débat serein au Parlement. C'est pourquoi il a préféré déposer un projet de loi de prorogation sèche, dans l'attente d'un prochain texte plus ambitieux.
Le Gouvernement avait initialement fixé la durée de cette prorogation à un an, soit jusqu'au 31 décembre 2021. Cette durée a été ramenée à sept mois par l'Assemblée nationale, ce qui supposera que le Parlement se prononce à nouveau avant le 31 juillet 2021.
Je souhaiterais, à titre liminaire, évoquer la méthode du Gouvernement. Alors que le Parlement, notamment le Sénat - nous avions déposé une proposition de loi sur ce sujet -, s'était préparé à ces échéances, l'argumentaire avancé pour justifier la prorogation me semble fragile. Depuis le mois de mai dernier, le Parlement a en effet repris une activité normale et aurait pu débattre, au fond, de ces questions.
Cela étant, je vous proposerai d'adopter une position médiane sur ce texte. Le débat se pose en effet dans des termes différents pour les dispositions de la loi SILT et celles de la loi relative au renseignement. Je vais d'emblée présenter le contenu de mes amendements, ce qui permettra d'aller plus vite lors de l'examen des articles.
En ce qui concerne les dispositions de la loi SILT, je vous proposerai de procéder à leur pérennisation plutôt qu'à une simple prorogation.
Un important travail d'évaluation de ces dispositions a en effet déjà été réalisé, tant par le Parlement que par le Gouvernement, que nous avons entendu à de multiples reprises. Ces travaux concluent tous à leur efficacité pour la lutte contre le terrorisme.
Dans un rapport présenté à la commission à la fin du mois de février, j'avais moi-même dressé un bilan positif des deux premières années d'application de la loi et recommandé de les pérenniser. Dès lors qu'un accord global se dessine sur le sujet, il ne me semble donc pas nécessaire de reporter le débat.
Je vous rappelle en outre que le Conseil constitutionnel a validé ces dispositifs, qui sont donc bien sécurisés sur le plan juridique.
Je vous proposerai également d'apporter trois ajustements à ces mesures, afin de renforcer leur efficacité. Ces ajustements reprennent les propositions adoptées par notre commission au mois de février et reprises dans une proposition de loi, que plusieurs d'entre vous ont cosignée.
Il s'agit : premièrement, d'étendre le champ de la mesure de fermeture administrative aux lieux connexes aux lieux de culte, afin d'éviter le déport des discours radicaux vers d'autres lieux ; deuxièmement, de renforcer l'information des autorités judiciaires sur les Micas, de manière à assurer une parfaite articulation avec les mesures judiciaires ; enfin, troisièmement, d'élargir les possibilités de saisies informatiques dans le cadre d'une visite domiciliaire, dans les cas où l'occupant des lieux fait obstacle à l'accès aux données présentes sur un support ou un terminal informatique.
Ces modifications répondent à des besoins exprimés par les services du ministère de l'intérieur, et visent à garantir la pleine efficacité des dispositifs que nous avons votés en 2017. Elles préservent l'équilibre entre sécurité et liberté.
Mon amendement ne reprend pas, en revanche, une proposition que nous avions formulée et qui visait à créer des mesures de sûreté pour les terroristes sortant de détention. Comme vous le savez, cette proposition a été reprise dans une proposition de loi de la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale, adoptée à la fin du mois de juillet. Elle a toutefois été censurée par le Conseil constitutionnel, au mois d'août. Le Conseil n'a toutefois pas complètement fermé la porte : il a considéré qu'il était loisible au législateur de prévoir des mesures de sûreté, mais a exigé que les garanties soient renforcées.
Dans ces conditions, le dépôt d'un nouveau texte est envisageable, mais il nécessite que des consultations soient organisées et qu'une réflexion approfondie soit menée, afin d'éviter le risque d'une nouvelle censure. En tout état de cause, il nous aurait été difficile de l'intégrer au présent projet de loi, avec lequel il ne présente pas de lien au sens de l'article 45 de la Constitution. J'invite néanmoins la commission à engager une réflexion sur ce point.
S'agissant de la technique de l'algorithme, je n'ai pas souhaité déposer d'amendement et je vous proposerai d'adopter l'article 2 sans modification.
Deux raisons motivent cette position.
La première est liée au bilan de la technique. Un premier rapport d'évaluation a été remis au Parlement fin juin 2020. Celui-ci fait état de premiers résultats encourageants : les trois algorithmes déployés par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et par la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) auraient ainsi permis, au cours des derniers mois, d'identifier des individus jusqu'alors inconnus des services. Mais ce rapport ne cache pas que la technique n'a pas encore atteint sa pleine efficacité, notamment parce que son champ d'analyse serait trop restreint.
Dans ce contexte, la prorogation proposée par le Gouvernement offre au législateur l'opportunité d'avoir un recul plus important sur l'efficacité de l'algorithme, avant d'envisager une pérennisation.
La seconde raison pour laquelle je n'ai pas souhaité proposer de modification à l'article 2 tient aux perspectives législatives en matière de renseignement.
Le Gouvernement a en effet annoncé qu'une réforme plus globale de la loi relative au renseignement de 2015 était en préparation. Cette réforme devrait proposer une série d'évolutions, qui font encore l'objet de discussions préalables au niveau interministériel. Dans ce contexte, il me semble tout à fait légitime, voire préférable, que le débat sur l'algorithme se tienne dans le cadre d'une discussion plus large sur les activités de renseignement.
Ce report pourrait en outre se révéler nécessaire au regard des incertitudes que la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui a rendu un arrêt important hier, fait peser sur les techniques de recueil de données de connexion en temps différé. Je note, à cet égard, que la commission des affaires étrangères et de la défense s'est saisie de ce texte pour avis.
Voilà, en quelques mots, le contenu des amendements que je soumets à notre commission et que nous serons amenés à examiner dans la suite de la discussion.
M. Jean-Yves Leconte . - C'est initialement notre commission qui avait proposé que les mesures de la loi SILT puissent s'autodétruire, de manière à faire l'objet d'un suivi, d'une évaluation par le Parlement et, le cas échéant, d'une révision.
Les mesures dont vous proposez la pérennisation et que le Gouvernement et l'Assemblée nationale nous proposent simplement de proroger faisaient suite aux mesures totalement dérogatoires du droit commun de la phase d'état d'urgence. La fin de l'état d'urgence, en 2017, a conduit le Gouvernement à proposer ces mesures assez proches de ce qui existait auparavant. Il s'agit de mesures de police lourdes en termes d'atteinte aux libertés. Nous avons déjà exprimé plusieurs fois notre souhait que ces mesures soient limitées et contrôlées.
C'est la raison pour laquelle il semble raisonnable, conformément au choix effectué par la commission jusqu'à présent, de considérer que leur prolongation est nécessaire dans le contexte actuel, mais qu'elle nécessite un pilotage serré du Parlement, avec des clauses de rendez-vous pour, le cas échéant, les proroger de nouveau ou les adapter.
En revanche, notre groupe n'est pas favorable à la pérennisation que vous nous proposez aujourd'hui.
J'ajoute que, sur un certain nombre de mesures, le contrôle du juge est assez léger, puisqu'il s'agit d'une simple information au parquet. Or celui-ci a pour le moment une indépendance limitée en France. La Cour européenne des droits de l'homme a déjà rappelé la France à l'ordre sur ce sujet. Sans une réforme du parquet, il me semble totalement inadéquat d'imaginer une pérennisation des mesures de la loi SILT.
Concernant les algorithmes, nous avons choisi, en 2015, de donner une autorisation générale de recueillir des informations, pour les traiter ensuite. C'est ce qui avait justifié cette clause de rendez-vous. Un rapport a été remis au Parlement. Nous pouvons envisager de poursuivre cette expérimentation. Toutefois, il nous semblerait utile d'aborder dès maintenant un certain nombre de sujets évoqués par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) dans ses rapports d'activité, de manière à améliorer les capacités de contrôle de celle-ci et à simplifier son fonctionnement. Nous avons déposé trois amendements en ce sens.
Mme Éliane Assassi . - Monsieur le président, je veux vous adresser nos félicitations pour votre élection.
Nous ne voterons pas en faveur de ce texte, pour un certain nombre de raisons qui, en 2017, ont déjà justifié notre opposition à la loi SILT.
Le Gouvernement a proposé une prorogation jusqu'au 31 décembre 2021, l'Assemblée nationale la réduisant de cinq mois. Quant à vous, monsieur le rapporteur, vous nous demandez de pérenniser ces mesures. Nous ne pouvons pas accepter votre proposition.
L'article 2 du texte prévoit de proroger la technique de recueil de renseignements algorithmique, qui, à ce jour, n'a aucunement fait la preuve de son efficacité ni, surtout, de sa pertinence. Je rappelle que la CJUE juge que cette technique, même utilisée à titre expérimental, constituait en soi une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux.
Le texte ne contient aucune évaluation des dispositifs prorogés et ni la nécessité, ni la proportionnalité, ni l'efficacité de telles mesures n'ont été démontrées. Sur le fond, nous les considérons comme attentatoires aux libertés, parce qu'elles pérennisent des dispositifs de renforcement du pouvoir exécutif, en étendant les pouvoirs de police administrative. Nous voterons donc contre.
Mes chers collègues, je vous invite à prendre connaissance de la motion du Conseil national des barreaux datée du 3 juillet dernier. Celui-ci constate que « le Gouvernement prend prétexte de la crise sanitaire pour considérer que le Parlement ne disposerait pas du temps nécessaire pour débattre des conditions dans lesquelles ces dispositifs doivent être abandonnés, pérennisés ou aménagés et ainsi proposer leur prolongation pour une année sans débat approfondi et en procédure accélérée ». Il considère que « les parlementaires ne peuvent proroger ces mesures dans l'urgence et sans une évaluation indépendante ».
M. François Bonhomme . - Pourriez-vous nous préciser le nombre de personnes qui seront libérées dans les prochaines années après avoir été condamnées pour fait de terrorisme ? En juillet dernier, il était question de 42 personnes libérées en 2020, de 62 en 2021 et de 50 en 2022. Ces chiffres sont-ils les bons ?
Mme Esther Benbassa . - Monsieur le président, je veux, au nom de mon nouveau groupe, vous féliciter pour votre élection. Je suis sûre que la commission est entre de bonnes mains et continuera à travailler dans la sérénité.
On nous demande, en procédure accélérée et sans que nous ayons pu disposer d'un bilan détaillé et exhaustif, de proroger des mesures préventives engagées sur la base de soupçons, restreignant les libertés et décidées par l'autorité administrative. Nous nous étions déjà opposés aux mesures prévues dans la loi SILT, susceptibles de faire l'objet de dérives et échappant au contrôle du juge judiciaire. Sans un quelconque rapport démontrant la légitimité et la proportionnalité de ces mesures, rien ne prouve leur efficacité. Il ne semble donc pas pertinent de les proroger d'un an. Nous voterons donc contre ce texte.
Mme Brigitte Lherbier . - Je souhaite avoir quelques précisions sur les personnes qui seront libérées : disposons-nous de détails sur leur origine géographique, de statistiques, d'évaluations ? Avant de se prononcer, les parlementaires devraient pouvoir connaître le degré de dangerosité de ces personnes.
M. Alain Richard . - Monsieur le président, je vous adresse les félicitations et les encouragements de notre groupe dans votre tâche.
La menace terroriste n'a pas baissé. La vigilance et la capacité de l'État d'assurer la protection de la République restent nécessaires. Nous souscrivons évidemment au maintien en vigueur des quatre mesures résultant de la loi SILT. Leur évaluation figure dans le rapport que vous avez présenté voilà à peine six mois. Il y a donc bien eu un travail d'analyse et de vérification de leur pertinence. Vous proposez de les pérenniser, alors que le Gouvernement préfère se donner un peu de temps - il semble qu'il veuille les ajuster sur des points de détail. Je suis convaincu que nous trouverons un point d'équilibre entre ces deux positions dans la navette.
En ce qui concerne le maintien en activité des systèmes d'algorithme, qui sont encore en développement, une prorogation temporaire me paraît juste, puisqu'il y aura de nouveaux développements dans un texte dont nous serons saisis.
Enfin, je rejoins tout à fait votre position : un travail approfondi doit être réalisé pour analyser exactement les limites qu'a tracées le Conseil constitutionnel en nous invitant à légiférer sur le sujet, à savoir la durée des mesures dans le temps, l'existence ou non de mesures de formation ou d'insertion pendant la détention, l'éventail des mesures de sûreté et leur compatibilité avec la liberté d'aller et venir et le droit à une vie familiale normale. Une éventuelle proposition de loi en ce sens devra être soumise au Conseil d'État pour éviter toute mauvaise surprise.
Dans ces conditions, nous soutiendrons la position de M. le rapporteur.
M. Marc-Philippe Daubresse , rapporteur . - Monsieur Leconte, dans le cadre de la mission de suivi et de contrôle de la loi SILT, nous avons organisé de nombreuses auditions. J'ai rédigé deux rapports. Vous y trouverez toutes les évaluations que vous recherchez. Mon rapport est critique : il ne s'agit pas d'un blanc-seing. J'y explique que certaines choses sont allées dans le bon sens, mais que d'autres doivent être améliorées, pour assurer le respect des libertés. En 2017, sous l'autorité du président Philippe Bas, nous avions clairement envisagé de pérenniser les mesures de la loi SILT après évaluation. Ma position s'inscrit donc dans la logique des précédents travaux de la commission.
Je rappelle qu'il s'agit de mesures de police administrative restrictives, et non privatives, de libertés. Il n'y a pas de raison que le parquet intervienne directement dans leur mise en oeuvre. L'autorité judiciaire intervient uniquement pour autoriser les visites domiciliaires, car il y a là une atteinte au droit de propriété. Je rappelle qu'en tout état de cause, les mesures administratives peuvent, toujours, faire l'objet d'un recours devant le juge administratif. Enfin, gardons à l'esprit que toutes ces mesures ont été validées par le Conseil constitutionnel, qui est très sourcilleux sur l'équilibre entre sécurité et liberté. Au reste, je souscris à peu près à tout ce que vous avez dit sur le renseignement.
Mesdames Assassi et Benbassa, je rappelle que la loi avait un caractère expérimental et qu'elle a fait l'objet d'une évaluation très précise. J'ai moi-même conduit deux missions sur le terrain, à Lille et dans les Alpes-Maritimes, et je me suis rendu à Bruxelles, où nous avons étudié les connexions avec la commune de Molenbeek.
Pour autant, je suis d'accord, nous n'avons pas aujourd'hui suffisamment approfondi la question du renseignement pour pouvoir nous prononcer. J'ai répondu à la motion du barreau. Le Gouvernement annonce un projet de loi relatif au renseignement : comme l'a dit Alain Richard, il vaut mieux attendre ce texte et prendre le temps de la réflexion.
Pour ce qui est des chiffres, le nombre de personnes devant sortir de prison s'élève à 42 personnes pour 2020, 62 pour 2021 et probablement 50 pour 2022. Actuellement, le dispositif des Micas n'est qu'administratif. Je souhaitais que nous puissions le compléter par un dispositif judiciaire.
Je souscris complètement à ce qu'a dit Alain Richard sur la menace terroriste, qui n'a pas disparu - bien au contraire -, sur les algorithmes et sur la nécessité d'un travail approfondi sur les mesures de sûreté, auxquelles le Conseil constitutionnel ne s'oppose pas, mais dont il demande que l'on restreigne le champ, l'application et l'éventail.
Je propose de considérer que le périmètre du texte, au sens de l'article 45 de la Constitution, inclut les dispositions relatives au régime ainsi qu'à la durée d'application des mesures de police administrative prévues aux chapitres IV à X du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure et les dispositions relatives aux conditions et à la procédure d'autorisation, de mise en oeuvre et de contrôle des techniques de renseignement.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er
L'amendement COM-4 est adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. Jean-Yves Leconte . - Nos trois amendements ont été inspirés par la CNCTR.
L'amendement COM-1 rectifié vise à permettre un contrôle permanent des fichiers de souveraineté par cette commission, de manière qu'elle puisse réaliser un contrôle plus solide sur l'usage de ces fichiers. Cela me semble indispensable pour donner confiance dans la manière dont les techniques de renseignement sont mises en oeuvre dans notre pays.
M. Marc-Philippe Daubresse , rapporteur . - Sur le fond, je partage votre préoccupation. Conforter le pouvoir de contrôle de la CNCTR en lui donnant accès aux fichiers de souveraineté répondrait à une demande forte. Le débat est évidemment légitime, mais il soulève aussi des interrogations : comment garantir la protection des sources des services de renseignement et celle de leurs agents ? Ces questions doivent être traitées avant de légiférer.
Mais puisque l'on nous annonce une refonte complète de la loi sur le renseignement, je pense que le travail parlementaire devra s'effectuer à ce moment, raison pour laquelle j'y donnerai un avis défavorable.
L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Leconte . - Les amendements COM-2 rectifié et COM-3 rectifié sont des amendements de simplification.
Il est quelque peu aberrant que les exigences de conservation des données soient différentes selon que ce sont des images ou des paroles qui ont été captées. Nous proposons, avec l'amendement COM-2 rectifié, de réaliser une moyenne des deux durées maximales de conservation existant à ce jour.
L'amendement COM-3 rectifié vise à éviter la réunion d'une formation collégiale de la CNCTR pour autoriser le démantèlement d'un dispositif de surveillance.
M. Marc-Philippe Daubresse , rapporteur . - Sur le fond, nous sommes d'accord, mais, sur la forme, nous considérons qu'il vaut mieux attendre le dépôt du projet de loi relatif au renseignement. Avis défavorable à ces deux amendements.
M. Jean-Yves Leconte . - Monsieur le rapporteur, autant je comprends que l'amendement COM-1 rectifié nécessite un débat approfondi, autant j'estime que, sur ces deux amendements, qui portent de petites simplifications, vous pourriez vous montrer aussi audacieux que vous l'avez été sur l'article 1 er ! Nous sommes là pour légiférer.
Les amendements COM-2 rectifié et COM-3 rectifié ne sont pas adoptés.
Article 3
L'amendement COM-5 est adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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M. DAUBRESSE,
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4 |
Pérennisation et ajustement des dispositions de la loi « SILT » |
Adopté |
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Articles additionnels après l'article
2
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M. LECONTE |
1 rect. |
Accès de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement aux fichiers de souveraineté |
Rejeté |
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M. LECONTE |
2 rect. |
Mise en cohérence de la durée de conservation des paroles et des images collectées dans le cadre d'une technique de renseignement |
Rejeté |
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M. LECONTE |
3 rect. |
Simplification de la procédure d'avis de la CNCTR pour le retrait d'un dispositif de surveillance dans un lieu d'habitation |
Rejeté |
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Article 3
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M. DAUBRESSE, rapporteur |
5 |
Coordination outre-mer |
Adopté |