EXAMEN DES ARTICLES
Article
1er
(art. L. 143-1 et article L. 142-5-1 [nouveau] du code rural et de la
pêche maritime)
Extension du droit de préemption des SAFER
pour les activités conchylicoles
Objet : permettre aux SAFER de préempter des biens ayant servi à l'exploitation de cultures marines dans les vingt années précédant l'aliénation
I. Le droit en vigueur
1) Les SAFER jouent un rôle significatif dans la gestion du foncier agricole, notamment grâce à leur droit de préemption
Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) sont un élément essentiel de la gestion du foncier agricole de nos territoires.
Créées par la loi n° 60-808 d'orientation agricole du 5 août 1960, les SAFER ont pour objectif la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers.
Aux termes de l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime, leurs interventions visent à favoriser l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles ou forestières afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable ainsi que l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations.
Par leurs interventions, elles concourent à la diversité des systèmes de production, des paysages, à la protection des ressources naturelles, au maintien de la diversité biologique, contribuent au développement durable et assurent la transparence du marché foncier rural.
Les SAFER ont le statut d'organismes privés, auxquels il a été reconnu une mission d'intérêt général s'apparentant à la gestion d'un service public.
Pour la réalisation de leurs missions, elles disposent de plusieurs moyens d'action. Elles acquièrent des terres ou des exploitations agricoles librement mises en vente par leurs propriétaires, ainsi que des terres incultes, destinées à être rétrocédées après aménagement éventuel. Elles peuvent devenir propriétaires d'actions ou de parts de sociétés agricoles et peuvent prêter leurs concours à des opérations immobilières ou locatives portant sur les biens d'autrui.
Depuis la loi n° 62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d'orientation agricole, il leur a été reconnu un droit de préemption pour l'exercice de leur mission.
Elles peuvent l'exercer, d'une part, selon un régime spécifique, pour le compte du département dans les zones agricoles et naturelles périurbaines ainsi que pour les agences de l'eau pour l'acquisition de terrains en zones humides.
Elles détiennent, d'autre part, un droit de préemption propre encadré par le chapitre III du titre IV du livre 1 er du code rural et de la pêche maritime (articles L. 143-1 et suivants).
Toutefois, ce droit de préemption est de second rang par rapport aux droits de préemption établis au profit de l'État, des collectivités publiques, des établissements publics ainsi que de certaines personnes privées.
Mais les SAFER ne recourent pas systématiquement au droit de préemption. Environ 10 % du nombre d'acquisitions seulement s'effectuent en recourant au droit de préemption, soit moins de 1 % des ventes notifiées aux SAFER. L'existence du droit de préemption a également un caractère dissuasif pour toutes les cessions réduisant l'emprise du foncier agricole.
2) Procédure du droit de préemption des SAFER
Dûment informées d'un projet d'aliénation à titre onéreux, sauf exceptions, les SAFER habilitées peuvent recourir à leur droit de préemption à la condition qu'elles poursuivent un des objectifs déterminés pour assurer la protection du foncier agricole et listé à l'article L. 143-2.
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Les neuf finalités du droit de préemption des SAFER limitativement énumérées à l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime 1° L'installation, la réinstallation ou le maintien des agriculteurs ; 2° La consolidation d'exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles et l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations existantes, dans les conditions prévues à l'article L. 331-2 ; 3° La préservation de l'équilibre des exploitations lorsqu'il est compromis par l'emprise de travaux d'intérêt public ; 4° La sauvegarde du caractère familial de l'exploitation ; 5° La lutte contre la spéculation foncière ; 6° La conservation d'exploitations viables existantes lorsqu'elle est compromise par la cession séparée des terres et de bâtiments d'habitation ou d'exploitation ; 7° La mise en valeur et la protection de la forêt ainsi que l'amélioration des structures sylvicoles dans le cadre des conventions passées avec l'État ; 8° La protection de l'environnement, principalement par la mise en oeuvre de pratiques agricoles adaptées, dans le cadre de stratégies définies par l'État, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics ou approuvées par ces personnes publiques en application du présent code ou du code de l'environnement ; 9° Dans les conditions prévues par la section 3 du chapitre III du titre I er du livre I er du code de l'urbanisme, la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. |
L'exercice du droit de préemption par les SAFER est subordonné à l'accord des commissaires du Gouvernement.
La SAFER peut acquérir le bien sans réserve ou préempter le bien sous condition d'une révision des modalités lorsqu'elle estime que « les prix et les conditions de vente » sont exagérés. C'est le mécanisme de la « révision de prix » prévu à l'article L. 143-10 du code rural et de la pêche maritime. Elle établit alors une offre d'achat à ses conditions après accord des commissaires du Gouvernement.
Si le vendeur n'accepte pas l'offre, il peut décider de retirer le bien de la vente ou demander au tribunal compétent la révision du prix proposé par la SAFER.
Une fois le prix fixé par le juge, la SAFER comme le vendeur ont la capacité de renoncer à l'opération. Toutefois, le vendeur peut demander la réalisation de la vente dans un délai de trois ans à compter du jugement définitif.
L'article R. 142-2 du code rural et de la pêche maritime dispose enfin que « pendant un délai de dix ans au moins, l'attributaire ou ses ayants cause doit recueillir l'accord de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural approuvé par les commissaires du Gouvernement, pour toute cession conduisant au morcellement d'une exploitation attribuée en application du présent article ou pour tout changement de sa destination agricole ou forestière ».
3) Champ du droit de préemption des SAFER
L'exercice du droit de préemption de la SAFER est permis dans les zones définies par décret dans lesquelles elle est autorisée à exercer ce droit, et, le cas échéant, si le terrain atteint une superficie suffisante.
Sont soumis au droit de préemption des SAFER tous les biens ayant un usage agricole au moment de l'aliénation à titre onéreux, c'est-à-dire :
- les biens immobiliers à usage agricole comme les bâtiments d'exploitation ;
- les terrains qui sont le support d'une activité agricole ;
- et les biens mobiliers attachés aux biens immobiliers à usage agricole (cheptels morts ou vifs, stocks nécessaires à l'exploitation, investissements réalisés au bénéfice de la production).
Y sont également soumis les biens qui, au moment de l'aliénation, n'ont pas un usage agricole. C'est le cas :
(i) des terrains nus à vocation agricole
Deux conditions sont à remplir :
- ces terrains ne doivent supporter que des friches, des ruines ou des installations temporaires, occupations ou équipements qui ne sont pas de nature à compromettre définitivement leur vocation agricole ;
- ils doivent être situés dans une zone déterminée à l'alinéa 1 er de l'article L. 143-1 :
o soit dans une zone agricole protégée 9 ( * ) définie par arrêté préfectoral ;
o soit à l'intérieur d'un périmètre des espaces agricoles et naturels périurbains 10 ( * ) ;
o soit dans une zone agricole ou une zone naturelle et forestière délimitée par un document d'urbanisme ;
o soit, en l'absence d'un document d'urbanisme, dans les secteurs ou parties non encore urbanisés des communes, à l'exclusion des bois et forêts.
(ii) des bâtiments d'habitation faisant partie d'une exploitation agricole
(iii) des bâtiments ayant été utilisés pour l'exercice d'une activité agricole dans les cinq années ayant précédé l'aliénation.
Les SAFER peuvent donc également exercer leur droit de préemption sur des bâtiments ayant été utilisés dans le passé pour l'exercice d'une activité agricole.
L'exercice de ce droit de préemption au caractère rétroactif a été mis en place par l'article 82 de la loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006 pour les communes de montagne 11 ( * ) , à l'initiative du Sénat, dans le but d'éviter que les bâtiments situés en zone de montagne et abandonnés depuis peu échappent au droit de préemption.
Le législateur a entendu, dans la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, étendre cette possibilité à l'ensemble du territoire.
L'objectif était, notamment, de permettre d'élargir le domaine de d'intervention de la SAFER sur des biens abandonnés ou reconvertis pour d'autres usages.
Trois conditions sont à respecter aujourd'hui :
- un critère géographique : le bâtiment doit se situer dans une commune de montagne ou dans des zones ou espaces à vocation agricole. Comme précisé précédemment, ce sont les terrains situés dans les zones agricoles protégées, dans le périmètre des espaces agricoles et naturels périurbains, dans une zone agricole ou une zone naturelle et forestière dans le PLU, ou en l'absence de document d'urbanisme, dans les secteurs non urbanisés hors bois et forêts ;
- un critère historique : le bâtiment doit avoir été utilisé pour l'exercice d'une activité agricole au cours des cinq dernières années qui ont précédé l'aliénation ;
- une finalité : le droit de préemption doit avoir pour objet de rendre au bâtiment un usage agricole.
Lors de l'application de ce droit de préemption spécifique, le mécanisme de révision de prix prévu à l'article L. 143-10 du code rural et de la pêche maritime ne s'applique pas « lorsque les bâtiments concernés ont fait l'objet d'un changement de destination ».
II. La proposition de loi initiale
L'article 1 er de la proposition de loi prévoit une extension du droit de préemption des SAFER spécifiquement pour protéger les activités conchylicoles.
Deux dérogations au droit de préemption de droit commun étaient prévues.
D'une part, dès lors que les activités conchylicoles nécessitent une proximité immédiate de la mer, les auteurs de la proposition de loi entendaient permettre aux SAFER d'exercer un droit de préemption sur les biens et bâtiments « même s'ils n'ont pas été utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des cinq dernières années qui ont précédé l'aliénation ». Ainsi, contrairement au droit commun, toute aliénation d'un bien ou d'un bâtiment ayant eu dans le passé une activité conchylicole était susceptible d'être préemptée par une SAFER. Même si la date de leur changement de destination était antérieure de cinq ans à l'aliénation, les bâtiments étaient concernés.
D'autre part, le lieu d'implantation des bâtiments allait théoriquement au-delà des zones définies au premier alinéa de l'article L. 143-1 encadrant le droit de préemption de droit commun des SAFER et pouvait, dès lors, concerner par exemple des zones urbaines ou à urbaniser.
Enfin, l'article 1 er de la proposition de loi initiale prévoyait qu'une fois le droit de préemption exercé par la SAFER sur ce bâtiment, le changement d'affectation était interdit.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
En commission et en séance, les députés, à l'initiative du rapporteur, ont réduit les très larges dérogations que la proposition initiale prévoyait pour les activités conchylicoles, sans toutefois altérer l'esprit du dispositif.
(i) Un champ aligné sur le zonage prévu par le droit commun et étendu, plus généralement, aux cultures marines
Les amendements CE24 et CE13 du rapporteur et des membres du groupe La République en marche ont tout d'abord modifié le champ du droit de préemption spécifique prévu par la proposition de loi.
D'une part, ils l'ont étendu aux « cultures marines » pour ne pas le limiter aux seules activités conchylicoles. Si les cultures marines recoupent essentiellement la conchyliculture, elles concernent aussi la pisciculture, l'algoculture ainsi que la production de vers marins, de phytoplanctons et de zooplanctons.
D'autre part, le droit de préemption ne s'appliquera qu'aux seuls bâtiments situés dans les zones agricoles protégées, au sein des périmètres des espaces agricoles et naturels périurbains, dans une zone agricole ou une zone naturelle et forestière dans le PLU, ou en l'absence de document d'urbanisme, dans les secteurs non urbanisés hors bois et forêts.
L'amendement CE17 du rapporteur a remplacé la mention de proximité immédiate de la « mer » par la proximité immédiate de « l'eau » pour mieux rendre compte de la réalité territoriale de l'activité conchylicole.
Il est à noter que le droit de préemption ne peut plus s'exercer que sur des bâtiments, les amendements CE18 , CE9 et CE14 ayant préféré cette rédaction à l'utilisation du terme « biens ».
Enfin, en séance, les députés, en adoptant l'amendement n° 27 du rapporteur, ont précisé que l'application de ce droit de préemption spécifique était limitée aux bâtiments situés dans une commune littorale au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement , c'est-à-dire :
- Les communes riveraines des mers et océans, des étangs salés et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ;
- Les communes, dont la liste est définie par décret, riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux.
(ii) Une durée limitée à vingt ans avant l'aliénation pour apprécier le caractère conchylicole du bâtiment visé par la préemption
En commission, les amendements CE18 du rapporteur, CE9 de Mme Lasserre-David et de quelques membres du groupe Mouvement Démocrate et apparentés et CE14 des membres du groupe La République en marche ont limité dans le temps le droit de préemption des SAFER aux bâtiments ayant été utilisés pour l'exploitation de cultures marines « au cours des vingt années qui ont précédé l'aliénation ».
(iii) Une garantie : l'application de la révision de prix en fonction de la légalité du changement de destination
L'amendement CE31 du rapporteur en commission, complété par les amendements n° 29 et 34 du même rapporteur en séance, apporte une sécurisation juridique importante du dispositif en prévoyant une application proportionnée du mécanisme de révision de prix prévu à l'article L. 143-10 du code rural et de la pêche maritime en cas d'exercice du droit de préemption par la SAFER sur des bâtiments ayant été affectés aux cultures marines.
Si le bâtiment répond aux critères nécessaires à l'exercice du droit de préemption, la SAFER ne pourra pas appliquer son pouvoir de révision de prix dans tous les cas.
Si le bâtiment concerné a fait l'objet d'un changement de destination dans les vingt années précédant l'aliénation sans respecter les « règles d'urbanisme applicables », la SAFER pourra proposer une révision du prix si elle estime que le prix et les conditions d'aliénation sont exagérés.
En revanche, si le changement de destination a été effectué en respectant les règles d'urbanisme applicables, la SAFER ne pourra pas utiliser sa faculté de réviser les prix.
Concrètement, si un bâtiment ostréicole a été transformé, en toute légalité, en habitation lors des vingt années précédant l'aliénation, lors de sa vente, la SAFER pourra le préempter pour lui rendre un usage, par exemple, ostréicole mais devra alors accepter de payer le prix exigé par le vendeur. En pratique, ce prix étant très élevé, le droit de préemption ne devrait être que très rare.
(iv) Une priorité au maintien d'activités conchylicoles en cas de préemption d'un bâtiment précédemment dédié à celles-ci
Enfin, plusieurs amendements du rapporteur ( CE19 , CE20 et CE26 ) et de M. Lurton ( CE4 ) ont prévu un mécanisme d'affectation spécifique des bâtiments préemptés par les SAFER à des conchyliculteurs.
Les SAFER pourront faire usage de leur droit de préemption uniquement dans le but « d'affecter ces bâtiments à l'exploitation de cultures marines ».
Le mécanisme a été renforcé d'une obligation spécifique, placée au sein d'un nouvel article L. 142-5-1 du code rural et de la pêche maritime.
Lorsque le droit de préemption concerne un bâtiment ayant eu un usage conchylicole, la SAFER doit le céder en priorité à un candidat s'engageant à poursuivre une telle activité pour une durée minimale de dix ans.
Cette nouvelle rédaction permet de supprimer la référence à l'interdiction de tout « changement d'affectation ».
Enfin, les amendements CE16 , n° 25 , n° 29 et n° 34 sont rédactionnels ou assurent une coordination juridique.
IV. La position de votre commission
Votre commission salue le travail réalisé tant en commission qu'en séance à l'Assemblée nationale.
Il en résulte un mécanisme justifié et de nature à être réellement dissuasif à l'égard des contournements rencontrés dans les communes littorales tout en présentant des garanties au regard du droit de propriété.
L'encadrement général de l'action des SAFER est déjà de nature à rassurer : agréées par l'État, elles n'exercent leur droit de préemption que sous des conditions strictes. Le conseil d'administration et les commissaires du Gouvernement sont les garants de l'utilisation pertinente de l'outil du droit de préemption qui, compte tenu de sa « violence » pour les vendeurs, doit n'être exercé que lorsque cela est nécessaire.
L'extension du délai ouvrant droit à l'exercice du droit de préemption des SAFER s'accompagne, en outre, d'un encadrement qui apparaît approprié.
D'une part, l'impossibilité d'appliquer le mécanisme de révision de prix si le changement de destination a été effectué en conformité avec les règles d'urbanisme est une garantie pour limiter les atteintes au droit de propriété.
D'autre part, le champ de ce droit de préemption dérogatoire est circonscrit à un nombre limité de communes où la spéculation foncière est très vive.
Enfin, le délai de vingt ans retenu par l'article apparaît mesuré.
Il se justifie par un motif d'intérêt général suffisant dans le but d'assurer le maintien d'activités agricoles sur l'ensemble du territoire, notamment dans des zones littorales qui ont besoin d'activités économiques exercées toute l'année, d'autant qu'elles participent, en outre, à l'entretien de traditions locales et à la renommée de terroirs qui entretiennent le tourisme.
Les contournements à l'oeuvre pour échapper au droit de préemption des SAFER, dont les objectifs ont été définis au niveau législatif, ne sont pas tolérables. Ils entretiennent la chute des activités conchylicoles au bord de mer.
L'extension du délai permettant de prouver le caractère conchylicole, piscicole ou aquacole du bâtiment avant l'aliénation de 5 à 20 ans est incontestablement de nature à réduire ces contournements. C'est un délai de 20 ans suffisamment dissuasif sans être disproportionné. En outre, l'instrument a davantage vocation à dissuader les contournements qu'à permettre une recrudescence du recours au droit de préemption par les SAFER.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 2
(art. L. 143-1 du code
rural et de la pêche maritime)
Extension du droit de
préemption des SAFER dans les communes littorales
Objet : permettre aux SAFER de préempter des biens ayant servi à l'exercice d'une activité agricole dans les vingt années précédant l'aliénation dans les communes littorales
I. La proposition de loi initiale
Suivant la même logique que l'article 1 er , l'article 2 de la proposition de loi étend le champ du droit de préemption des SAFER dans les communes littorales aux bâtiments utilisés pour une activité agricole dans le passé, quel que soit le délai. L'exercice de ce droit de préemption a pour objectif de rendre à ces bâtiments un usage agricole.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
En commission comme en séance, les députés ont entendu assurer une coordination juridique entre l'article 1 er et le présent article de la proposition de loi.
Ainsi, le droit de préemption prévu à l'article 2 a été :
- Précisé en ce qu'il s'appliquera à toutes les communes ou parties de communes littorales, et non uniquement, comme pouvait le laisser entendre la rédaction initiale de la proposition de loi, aux seules communes riveraines des estuaires et des deltas désignées par décret (amendement CE23 du rapporteur) ;
- Réservé aux bâtiments situés dans les zones ou espaces mentionnés au premier alinéa de l'article L. 141-3 du code rural et de la pêche maritime et qui ont été utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des vingt années précédant l'aliénation (amendements CE21 , CE11 et CE12 ) ;
- Encadré en ce qui concerne le mécanisme de révision de prix . La révision des prix ne pourra s'appliquer qu'en cas de changement de destination effectué en violation des règles d'urbanisme applicables au cours des vingt années précédant l'aliénation (les amendements n° 30 et n° 35 du rapporteur adoptés en séance précisant l'amendement CE32 qu'il avait fait adopter au stade de la commission).
III. La position de votre commission
Comme pour l'article 1 er , votre commission souscrit au mécanisme proposé par la proposition de loi.
La problématique de la pression foncière entraînant une chute du nombre d'exploitations agricoles dans les communes littorales est la même pour les bâtiments conchylicoles que pour les autres cultures.
Dès lors, il apparaît tout à fait justifié de limiter les tentatives de contournement au droit de préemption des SAFER pour toutes les activités agricoles dans les communes littorales.
Certaines personnes auditionnées ont fait part, à votre rapporteur, de leurs craintes que cet article porte une atteinte au droit de propriété qui serait plus importante que l'article 1 er réservé aux seules activités conchylicoles dans la mesure où la nécessité de la proximité du littoral apparaît moins évidente.
C'est pour conjurer ce risque qu'il propose de conserver la rédaction de l'article 1 er et de l'article 2 alors que, les cultures marines étant des activités agricoles au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, l'alinéa 6 de l'article 1 er apparaît satisfait par l'article 2.
Toutefois, votre rapporteur ne partage pas cette appréciation du risque juridique. La pérennisation des activités économiques hors saison touristique dans ces communes, les externalités positives liées aux exploitations agricoles en matière de faune, de flore et de préservation de l'environnement sur les littoraux ou la sauvegarde de productions ayant un aspect « culturel » pour certains terroirs, servant donc à l'attractivité de ces derniers, sont des motifs d'intérêt général suffisants. Il rappelle que l'outil a une vocation avant tout dissuasive à l'égard des contournements.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 3 (suppression
maintenue)
(art. L. 122-11 du code de l'urbanisme)
Extension du droit
de préemption des SAFER dans les communes de montagne
Objet : permettre aux SAFER de préempter des biens ayant servi à l'exercice d'une activité agricole dans les vingt années précédant l'aliénation dans les communes de montagne
I. Le droit en vigueur
Les zones de montagne connaissent des handicaps spécifiques qui entravent l'exercice de certaines activités économiques.
Pour les identifier, les articles 3 et 4 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne énumèrent les caractéristiques permettant le classement d'une commune dans une zone de montagne.
Pour le territoire métropolitain, les zones de montagne comprennent des communes ou parties de communes caractérisées par une limitation considérable des possibilités d'utilisation des terres et un accroissement important des coûts des travaux compte tenu :
- soit de l'altitude et de conditions climatiques très difficiles se traduisant par une période de végétation courte ;
- soit de la présence, dans la majeure partie du territoire, de fortes pentes qui empêche toute mécanisation ou qui en rend l'usage très onéreux.
Les deux facteurs peuvent être combinés lorsque l'importance du handicap, résultant de chacun des facteurs pris séparément, est moins accentuée.
Un arrêté délimite et rattache à un massif chaque zone de montagne.
Dans les départements d'outre-mer, les zones de montagne comprennent les communes situées à une altitude supérieure à :
- 500 mètres dans le département de la Réunion ;
- 350 mètres dans les départements de la Guadeloupe et de la Martinique ;
- 100 mètres si la majeure partie du territoire présente des pentes de 15 % au moins.
Chaque zone est délimitée par arrêté interministériel.
Les zones comprises dans ces espaces de montagne font l'objet de plusieurs protections.
Concernant plus précisément le volet agricole, forestier et pastoral, l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme dispose que les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées.
Ces zones devront être classées dans les PLU en zones agricole (A) ou naturelle (N) qui pourront être totalement inconstructibles ou n'accueillir que des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole définies à l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme, sauf exceptions particulières.
En outre, compte tenu de la pression foncière particulière exercée dans les zones de montagne, le droit de préemption des SAFER a très tôt été mobilisé pour apporter des garanties supplémentaires au maintien de l'activité agricole en altitude.
Lors des débats au Sénat sur la loi de modernisation agricole de 2006, un amendement de M. Jacques Blanc et de plusieurs de ses collègues a étendu le champ d'intervention des SAFER dans les zones de montagne « compte tenu du caractère particulièrement sensible du foncier dans les zones de montagne ».
L'amendement ainsi adopté, inséré à l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime, dispose que dans les communes de montagne, la SAFER peut exercer un droit de préemption sur les bâtiments utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des cinq dernières années précédant l'aliénation. L'exercice du droit de préemption ne s'applique qu'à la condition de rendre un usage agricole à ces bâtiments.
Lorsqu'il est exercé, la révision de prix n'est pas possible lorsque ces bâtiments ont fait l'objet d'un changement de destination.
Cet article est toujours en vigueur aujourd'hui et a été étendu, par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, à l'ensemble du territoire sous certaines conditions (voir article 1 er ).
II. La proposition de loi initiale
L'article 3 de la proposition de loi initiale étend aux communes de montagne le droit de préemption dérogatoire des SAFER applicable aux bâtiments ayant eu dans le passé une activité agricole afin de leur rendre un usage agricole à la double condition :
- Que ces bâtiments se situent dans des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières au sens de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme ;
- Qu'ils ont été utilisés dans le passé pour « l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière ».
Si l'article avait été adopté, trois droits de préemption pour les communes de montagne auraient cohabité :
- le premier applicable en cas d'aliénation d'un bâtiment agricole (alinéa 1 er de l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime) ;
- le second exerçable en cas d'aliénation d'un bâtiment agricole ayant été utilisé pour l'exercice d'une activité agricole dans les cinq années ayant précédé l'aliénation, quel que soit le zonage de la commune de montagne (alinéa 7 du même article) ;
- le troisième, que la proposition de loi propose d'instaurer, mobilisable pour tous les bâtiments ayant eu dans le passé un usage agricole s'ils sont situés sur des terres nécessaires au maintien de l'activité agricole, pastorale ou forestière.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté, au stade de la commission, l'amendement CE6 de Mme Battistel et de certains membres du groupe Socialistes et apparentés qui a supprimé l'article 3, avec un avis de sagesse du rapporteur.
IV. La position de votre commission
Sans méconnaître la pression foncière à laquelle font face les exploitations agricoles dans les communes de montagne, votre commission estime qu'il n'est pas nécessaire, faute de consensus suffisant, d'étendre ce droit de préemption dérogatoire aux communes de montagne.
Lors de ses auditions, votre rapporteur a sollicité l'avis des élus de la montagne et des SAFER sur l'opportunité de cette mesure. Pour eux, aucune demande particulière spécifique relative à l'exercice du droit de préemption des SAFER dans les communes de montagne n'a été identifiée aujourd'hui. Le dispositif permettant aux SAFER de préempter des bâtiments ayant eu une activité agricole dans les cinq années précédant l'aliénation dans ces communes ne semble pas faire l'objet de contestation.
C'est ce que semblent confirmer les évolutions législatives récentes. Votre rapporteur rappelle en effet que lors de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 (Acte II de la loi montagne), le droit de préemption des SAFER spécifique aux communes de montagne a été modifié 12 ( * ) mais qu'aucune modification n'a été apportée sur le délai de cinq ans.
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Votre commission a maintenu la suppression de l'article. |
Article 3 bis (nouveau)
(art. L.
143-1-1 et L. 143-16 du code rural et de la pêche
maritime)
Coordination juridique
Objet : conséquences juridiques résultant de l'adoption des articles 1 er et 2
I. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté à l'initiative du rapporteur deux amendements de coordination juridique ( CE25 et n° 26 ) modifiant les articles L. 143-1-1 et L. 143-16 du code rural et de la pêche maritime pour prendre en compte la nouvelle numérotation des alinéas de l'article L. 143-1 du même code modifié par les articles 1 er et 2.
II. La position de votre commission
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 4 (suppression
maintenue)
(art. L. 121-17 du code de l'urbanisme)
Implantation
d'annexes nécessaires à la conchyliculture en
discontinuité d'urbanisation
Objet : faciliter l'implantation d'annexes nécessaires à la production conchylicole en discontinuité d'urbanisation dans les communes littorales
I. Le droit en vigueur
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « Loi Littoral », entend concilier la préservation des espaces et des milieux littoraux avec l'urbanisation des communes littorales.
Elle repose sur plusieurs principes :
- L'interdiction d'urbaniser sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (article L. 121-16 du code de l'urbanisme), sauf pour les installations nécessaires à des services publics ou des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (article L. 121-17 du même code) ;
- L'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage documentée dans le plan local d'urbanisme (article L. 121-13) ;
- La restriction des constructions aux seuls « aménagements légers » dans les espaces remarquables (article L. 121-24) ;
- L'extension de l'urbanisation en « continuité » avec l'urbanisation existante (article L. 121-8).
L'objectif de ce dernier principe d'urbanisation en continuité dans les communes littorales est d'éviter un mitage des zones non urbanisées du littoral, l'urbanisation nouvelle se réalisant autour des zones déjà urbanisées.
L'article 109 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, à l'initiative du Sénat comme le rappelle Mme Dominique Estrosi-Sassone dans son rapport fait au nom de la commission des affaires économiques sur la loi ELAN, a toutefois prévu une dérogation à ce principe au bénéfice de certaines constructions liées à des activités agricoles ou forestières, aujourd'hui codifiée à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme.
Des constructions peuvent être autorisées, sous réserve de l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, qui vérifie que ces constructions ne portent pas atteinte à l'environnement ou aux paysages.
Elles ne peuvent toutefois être autorisées dans les espaces proches du rivage.
Cet article a été modifié par l'article 43 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique afin, notamment, de l'adapter aux problématiques des cultures marines.
Il a ainsi :
- étendu le champ des dérogations au principe d'urbanisation en continuité prévu à l'article L. 121-8 aux constructions nécessitées par les cultures marines ;
- permis qu'elles soient réalisées dans les espaces proches du rivage, en dérogation de l'article L. 121-13.
Deux garde-fous ont été ajoutés. D'une part, l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État sera pris après un avis complémentaire de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. D'autre part, le changement de destination de ces constructions est interdit afin d'éviter, par exemple, qu'un atelier de conchyliculture récemment construit ne se transforme, très rapidement, en résidence secondaire au bord du rivage.
II. La proposition de loi initiale
L'article 4 de la proposition de loi initiale entend étendre les dérogations aux articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme pour les « installations d'annexes nécessaires aux activités conchylicoles nécessitant la proximité immédiate de l'eau ».
Ces dérogations ne peuvent être accordées :
- Qu'à la condition que ces installations ne portent pas atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables ;
- Qu'avec l'accord de l'autorité administrative de l'État et après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites.
Enfin, pour éviter tout contournement, tout changement « d'affectation » est interdit.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
À l'initiative du rapporteur (amendement CE22 ), les députés ont supprimé l'article constatant que l'intégralité des dérogations prévues par la proposition de loi figurait déjà au sein du code de l'urbanisme depuis l'adoption de la loi ELAN.
IV. La position de votre commission
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Votre commission a maintenu la suppression de l'article. |
Article 5
(art. L. 311-1 du code
rural et de la pêche maritime)
Extension du droit de
préemption des SAFER aux bâtiments utilisés pour une
activité salicole, désormais reconnue comme agricole
Objet : reconnaissance des bâtiments salicoles des marais salants comme éligibles aux dispositions de l'article 2 de la proposition de loi à travers la reconnaissance des activités salicoles comme agricoles
I. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, sont réputées agricoles :
- toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle et les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation ;
- les activités de cultures marines ;
- les activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle ;
- la production et, le cas échéant, la commercialisation, par un ou plusieurs exploitants agricoles, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles.
Faute d'entrer dans ces catégories, les activités salicoles consistant à produire du sel par l'exploitation de marais salants, ne sont pas reconnues comme des activités agricoles.
II. La position de votre commission
Dans la mesure où l'article 2 de la proposition de loi renforce le droit de préemption des SAFER pour les bâtiments « qui ont été utilisés pour l'exercice d'une activité agricole », les bâtiments salicoles des communes littorales sont exclus du dispositif de la proposition de loi.
Or, ils sont soumis à la même pression foncière que les autres bâtiments agricoles ou conchylicoles dans ces communes compte tenu de leur proximité du rivage. Les exclure constitue une injustice que votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a entendu réparer.
Pour que les bâtiments salicoles soient concernés par le dispositif, votre commission a donc décidé de reconnaître la saliculture comme activité agricole.
Votre rapporteur rappelle qu'une reconnaissance implicite a déjà eu lieu.
Les exploitants saliculteurs sont par exemple déjà affiliés à la Mutualité sociale agricole. En outre, ils sont soumis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices agricoles. Fiscalement et socialement, les saliculteurs sont donc déjà considérés dans les faits comme agriculteurs.
Mais juridiquement, ce statut ne leur est pas accordé, engendrant un flou juridique pour les exploitants qui ont des difficultés à savoir quel dispositif leur est réellement applicable.
La reconnaissance de la saliculture marine comme une activité agricole, qui nécessite une modification de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, emporte plusieurs conséquences, notamment :
- l'ouverture du droit des saliculteurs aux indemnisations au titre des « calamités agricoles »;
- l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments qui servent aux exploitations rurales (article 1382 du CGI) ;
- la possibilité d'avoir des organisations de producteurs reconnues.
Plusieurs propositions de loi, de tous les bords politiques, ont été déposées pour procéder à cette reconnaissance, dont celle de M. Bruno Retailleau en 2017 13 ( * ) .
La réflexion sur le sujet a mûri. Le Gouvernement s'est déclaré favorable à cette reconnaissance dans l'hémicycle à l'Assemblée nationale le 29 mai 2018 par la voix de son ministre chargé de l'agriculture : « Je me suis déjà exprimé sur ce sujet : je suis favorable à la reconnaissance de la production de sel issu des marais salants comme une activité agricole. » Des travaux ont été menés à l'Assemblée nationale et devraient aboutir au dépôt d'une proposition de loi.
Constatant que la nécessaire extension du droit de préemption renforcé des SAFER dans les communes littorales aux bâtiments salicoles constitue un lien direct avec le texte en discussion, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur ( AFFECO-1 ), a proposé cette reconnaissance.
* 9 Article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime.
* 10 Déterminé par le département, un établissement public de coopération intercommunale ou, sous conditions, un syndicat mixte ou un pôle d'équilibre territorial et rural.
* 11 Définies aux articles 3 et 4 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 12 L'article a autorisé les SAFER à utiliser le mécanisme de révision de prix lorsque les bâtiments n'ont pas fait l'objet de changement de destination.
* 13 Proposition de loi n° 508 présentée par M. Retailleau et ses collègues enregistrée à la Présidence du Sénat le 18 avril 2017 tendant à reconnaître la saliculture comme activité agricole.