EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 février 2019, la commission a examiné le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 169 (2018-2019), adoptée par l'Assemblée nationale, pour la protection des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous en venons à l'examen de la proposition de loi pour la protection des activités agricoles et des cultures marines dans les zones littorales.
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - La proposition de loi de Jimmy Pahun, député du Morbihan, a été adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale. Je voudrais ici saluer la qualité du travail tant de l'auteur que de la commission. Ce texte évoque la protection des activités agricoles et des cultures marines dans les zones littorales, mais, ne nous y trompons pas : il ne concerne qu'un seul dispositif : le renforcement de l'efficacité du droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) dans les communes littorales. La proposition de loi porte donc assez mal son nom, car son champ est en réalité très restreint. Je vous proposerai un amendement sur ce point.
Le périmètre très circonscrit de ce texte ne manque pas d'étonner alors que, depuis près d'un an, est annoncée à grands renforts d'annonces médiatiques une loi sur le foncier agricole. Nous l'attendons avec une certaine impatience ! Ce sujet très spécifique aurait pu être débattu dans ce cadre. Ainsi, l'examen à marche forcée de cette proposition de loi traitant d'un seul sujet lié au foncier agricole, alors même que le calendrier législatif est particulièrement chargé, semble annoncer un report sine die de l'examen de cette loi foncière, ce que je regrette. Je n'estime pas qu'il faille appeler à un changement radical des protections accordées aujourd'hui aux exploitations agricoles. Certaines problématiques spécifiques mériteraient cependant d'être traitées rapidement. Je pense à la protection des activités agricoles françaises face aux investissements étrangers de plus en plus fréquents. La censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle a bloqué la réflexion sur le sujet.
Cette loi foncière devrait être un moment important pour se poser une question essentielle : qu'est-ce qu'est un agriculteur au XXI ème siècle ?
J'en viens au contenu de la proposition de loi. Les communes littorales sont soumises à une pression foncière qui se renforce chaque année. Elles sont en effet 2,4 fois plus peuplées que la moyenne métropolitaine. Le déséquilibre entre une offre rare et une demande forte provoque une explosion des prix : ils ont été multipliés par près de 2,5 entre 1997 et 2010 alors que la moyenne nationale a été multipliée par 1,5 sur la même période. Aujourd'hui, le prix de vente d'un bâtiment à usage agricole à un non professionnel peut y être jusqu'à dix fois supérieur au prix de vente à un professionnel. Pour un exploitant agricole ou un conchyliculteur arrivant à la retraite, une cession foncière à un non professionnel est parfois la seule solution. C'est une rétribution du travail de toute une vie à sa juste valeur. Les choix de ces agriculteurs, nous les comprenons. Toutefois, chaque cession est irréversible et contribue à faire disparaître une activité agricole de nos littoraux au profit de résidences, le plus souvent secondaires.
Or les activités agricoles et conchylicoles sont nécessaires à la survie de nos espaces littoraux. Elles font partie de la fierté de ces terroirs. Elles en constituent une partie de leur identité et de leur écosystème. Comment imaginer Arcachon sans ses huîtres vertes ou le bassin de Thau sans ses huîtres au léger goût de noisette ? Et je ne parle pas des huîtres de Marennes d'Oléron chères à Daniel Laurent !
Les activités agricoles de ces communes littorales permettent aussi le maintien d'une activité économique durable toute l'année, sans lien avec le cycle touristique. C'est un point essentiel pour nos communes littorales. Elles entretiennent également la faune et la flore si particulières de nos régions côtières, participent à la qualité des eaux et du biotope, le tout au profit de l'environnement.
L'objectif est donc d'arriver au plus juste équilibre entre la préservation des activités littorales, la nécessaire valorisation du travail des agriculteurs et le développement du tourisme.
La proposition de loi traite des contournements aux dispositions législatives déjà en vigueur. Depuis 2014, le droit de préemption des Safer s'applique lors des ventes de biens situés principalement dans des zones agricoles ou naturelles ayant fait l'objet de l'exercice d'une activité agricole dans les cinq années précédentes. Il s'agit principalement de préserver les activités agricoles. Or, compte tenu du prix du foncier dans les zones littorales, on peut facilement, notamment en Bretagne, attendre cinq ans sans utiliser le bâtiment, pour échapper ensuite au droit de préemption des Safer. Les articles 1 er et 2 visent à lutter contre ce contournement, en prenant en considération l'utilisation des bâtiments au cours des vingt années précédant la vente.
Une garantie importante est cependant apportée aux propriétaires quant au prix. En temps normal, la Safer peut demander une révision du prix si elle considère qu'il est excessif. Dans ce texte, si le changement de destination a été réalisé lors des vingt dernières années en toute légalité, la Safer pourra préempter le bâtiment mais devra payer le prix exigé par le vendeur. En revanche, si le changement de destination n'a pas été réalisé légalement, la Safer pourra demander une révision du prix. Si le vendeur refuse cette offre révisée, il pourra retirer son bien de la vente ou demander au juge de trancher sur « le juste prix ». Cette sécurité me semble nécessaire et renforce la constitutionnalité du dispositif au regard du respect de droit de propriété. L'article 1 er précise en outre que si la Safer préempte un bien dont le dernier usage a été conchylicole, elle le cède en priorité à un candidat s'engageant à poursuivre cette activité.
Cette proposition de loi a été utilement modifiée en commission et en séance publique à l'Assemblée nationale. Nous devons préserver ces modifications. Aujourd'hui, les Safer peuvent vérifier si, cinq ans avant la vente, le bâtiment avait une vocation agricole. Le texte dont nous sommes saisis porte ce délai à vingt ans alors que dans la proposition de loi initiale, il était illimité. En outre, les Safer pouvaient baisser le prix dans toutes les transactions, y compris lorsque les changements de destination étaient parfaitement légaux. La rédaction actuelle apparaît bien plus équilibrée et respectueuse du droit de propriété.
L'article 3 étendait également ce droit de préemption spécifique des Safer aux communes de montagne. Cet article a été supprimé en commission à l'Assemblée nationale. Certes, la pression foncière s'exerce aussi dans les communes de montagne, mais les problématiques sont différentes. La loi « Montagne » ne peut être comparée à la loi « Littoral » : l'économie locale, la législation, les équilibres en présence sont différents. Modifier l'une ne doit pas entraîner la modification de l'autre.
Je propose donc de conserver la rédaction de l'Assemblée nationale pour plusieurs raisons. Tout d'abord, le délai commun de cinq ans avant l'aliénation continuera de s'appliquer dans ces communes de montagne. De plus, selon les représentants des élus de la montagne, aucune remontée de l'Association nationale des élus de montagne (Anem) ni de la Fédération nationale des Safer (FNSAFER) n'a démontré l'insuffisance du délai de cinq années. Lors de l'examen de l'acte II de la loi « Montagne », en 2016, le droit de préemption des Safer spécifique aux communes de montagne a été modifié. Or, lorsque nous avons examiné cet article qui nous avait été délégué au fond, nous n'y avons pas apporté de modification. Conservons par conséquent cette rédaction et voyons les conséquences du délai de vingt ans dans les communes littorales.
Enfin, la proposition de loi contenait au départ un article 4 permettant l'implantation d'annexes nécessaires aux activités conchylicoles en discontinuité de l'urbanisation. La loi ELAN l'ayant permis il y a quelques mois, cet article a été supprimé.
Ce texte m'apparaît donc équilibré et il répond à un véritable enjeu foncier dans les communes littorales. Les atteintes au droit de propriété, que le Conseil constitutionnel regardera avec attention, me paraissent limitées. D'une part, les Safer sont très encadrées dans leur action : elles sont agréées par l'État, n'exercent leur droit de préemption qu'avec l'accord de leur conseil d'administration et après avis des deux commissaires du Gouvernement - issus du ministère des finances et du ministère de l'agriculture - qui contrôlent que cette utilisation réponde aux objectifs strictement définis dans la loi.
D'autre part, le délai de vingt ans apparaît suffisamment dissuasif sans l'être trop. Les manoeuvres pour échapper au droit de préemption des Safer dans les communes littorales ne sont pas acceptables. Pour un propriétaire, attendre vingt ans, cela n'est pas la même chose que d'attendre cinq ans. Enfin, le mécanisme de révision de prix réservé aux changements de destination illégaux non sanctionnés apparaît juste et approprié.
Toutefois, il y a un trou dans la raquette : la proposition de loi serait réservée aux seuls bâtiments agricoles et aux bâtiments affectés aux cultures marines dans les communes littorales. Elle ne concernerait donc pas les bâtiments salicoles qui sont soumis à la même pression foncière. Cela provient d'une anomalie dénoncée par tous les groupes politiques du Parlement : en droit, les activités salicoles ne sont pas reconnues comme agricoles dans notre pays. Nous proposons de réparer cela.
De manière indirecte, cette reconnaissance permettrait aux activités salicoles de bénéficier du régime des calamités agricoles et de l'exonération de la taxe sur le foncier bâti. Elle permettrait également aux saliculteurs concernés de pouvoir se constituer en organisations de producteurs reconnues. Le Gouvernement, par la voix du ministre chargé de l'agriculture, s'est engagé à l'Assemblée nationale en ce sens : « Je suis favorable à la reconnaissance de la production de sel issu des marais salants comme une activité agricole ». Si tout le monde est d'accord, pourquoi attendre ? Je vous proposerai donc un amendement en ce sens. En outre, l'engagement du Gouvernement en séance nous prémunit d'une irrecevabilité au titre de l'article 40.
Alors que le Parlement est accusé de ne pas travailler assez vite, cette proposition de loi ciblée nous donne l'occasion de démontrer que nous pouvons voter la loi rapidement. Si nous adoptons ce texte conforme, hormis l'amendement sur les marais salants, nous pourrions répondre à la demande des conchyliculteurs avant l'été. Cela suppose une concertation sur le sujet, quitte à ne pas aborder d'autres sujets, même s'ils sont importants. Si nous modifions le périmètre du texte, le risque serait d'allonger la durée de la navette parlementaire, ce qui reporterait, en pratique, sine die l'adoption de la proposition de loi. Les conchyliculteurs et les producteurs agricoles du littoral attendent ce texte : il ne faut pas les décevoir.
J'ai rencontré le rapporteur de l'Assemblée nationale, auteur de la proposition de loi : il est possible de faire aboutir ce texte s'il n'est pas trop modifié. En outre, il y a une certaine urgence. J'ai déjà été alerté par la Safer de Bretagne de l'augmentation anormale des mises en vente de bâtiments n'ayant plus d'activités agricoles depuis plus de cinq ans dans les communes littorales depuis l'adoption de la proposition de loi à l'Assemblée nationale. Ce phénomène tend à démontrer que les comportements non coopératifs ne sont pas si isolés. Je vous propose donc de conserver la rédaction de l'Assemblée nationale sur les quatre premiers articles, qui ont été adoptés à l'unanimité des groupes politiques. Si ces articles étaient adoptés conformes par le Sénat, ils ne seraient plus examinés par l'Assemblée. Je vous proposerai un amendement ouvrant le droit de préemption des Safer aux bâtiments salicoles. Ce serait la seule mesure de fond qui resterait en discussion à l'Assemblée. Enfin, je présenterai un amendement sur le titre de la proposition de loi, comme je l'ai dit.
Tant les conchyliculteurs, les agriculteurs littoraux que les saliculteurs salueront le fait que le Parlement fasse son travail, comme d'habitude, bien et rapidement. Les activités agricoles et conchylicoles sont nécessaires à la survie de nos espaces littoraux. Elles font l'identité et la fierté de ces terroirs. Il nous revient de les protéger.
Mme Sophie Primas , présidente . - Merci pour ce rapport : l'efficacité est au centre de vos préoccupations.
M. Henri Cabanel . - Nous devons aller vite pour répondre aux attentes de la profession. Merci d'avoir mentionné l'excellence des huîtres de l'étang de Thau, mais la situation est préoccupante : la moyenne d'âge des professionnels est relativement élevée et les repreneurs se font rares.
Je suis favorable à une augmentation des pouvoirs des Safer : encore faut-il que leurs moyens financiers suivent, surtout en cas d'absence de repreneur. Certes, elles peuvent conventionner avec les collectivités ou avec les établissements publics fonciers (EPF), mais la question reste posée.
En outre, nous assistons à une multiplication des cabanes en dehors des locaux d'exploitation. Pour détourner la loi, des donations fictives sont effectuées car elles ne passent pas par des déclarations d'intention d'aliéner (DIA). À l'occasion d'un héritage, d'une succession ou d'une donation, ne pourrions-nous pas imposer aux notaires une obligation d'informer les Safer pour qu'elles aient un droit de regard sur l'opération en cours ?
M. Laurent Duplomb . - En zone littorale, les Safer devront réaffecter en priorité les biens préemptés aux seules activités conchylicoles ou agricoles. Dans la Manche, en cas de Brexit « dur », 200 navires rencontreront d'immenses difficultés financières en raison de l'interdiction de pêcher dans les eaux anglaises. Une alternative serait de développer les fermes aquacoles or il n'y aurait plus suffisamment de place dans la Manche, d'où un développement des fermes plus important dans les terres qu'au bord de mer. Pourquoi dès lors ne pas autoriser les Safer à transformer les propriétés conchylicoles en fermes aquacoles ? J'ai déposé un amendement en ce sens, mais je le retirerai s'il met en péril l'adoption du texte. Néanmoins, si l'on inclut les marais salants, pourquoi ne pas mentionner les fermes aquacoles ?
M. Joël Labbé . - Les Safer sont des outils extraordinaires. La profession conchylicole a perdu 21 % de ses concessions depuis 2001. Les prix sont démesurés et l'on constate des changements d'affectation.
Une grande loi foncière est absolument nécessaire, même s'il faut prendre garde à un risque d'inconstitutionnalité. Nous attendons que le Gouvernement avance sur le sujet.
Je comprends la volonté du rapporteur de ne pas toucher à ce qui a été fait, tout en étendant le texte à la saliculture. Je me demande néanmoins si je ne vais pas déposer un amendement sur l'étiquetage des huîtres, puisqu'il s'agit de conchyliculture...
M. Jean-Claude Tissot . - Nous rencontrons le même problème en montagne ou en zone périurbaine : le foncier agricole est menacé par la spéculation immobilière. Il devient urgent de voter une loi foncière, sinon la réduction de la surface agricole s'aggravera. Il faudra aussi se pencher sur une réforme fiscale.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous appelons tous à une réforme foncière, d'autant plus que la disparition de terres agricoles s'accélère à nouveau, après une accalmie.
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - Le dossier du foncier n'est effectivement pas propre au littoral. Il concerne l'ensemble du territoire. Il y a bien deux axes. Celui du foncier, bien sûr. Mais autre axe à creuser : qu'est-ce qu'un agriculteur aujourd'hui ? Ce serait une belle question à poser au niveau européen car être agriculteur en Allemagne ou aux Pays-Bas n'a rien à voir avec le métier exercé en France - et pourtant il y a bien une politique agricole commune.
Le portage par les Safer n'est pas un problème propre au littoral. Les collectivités locales voient cependant leur action d'un meilleur oeil qu'auparavant. Souvent les surfaces préemptées le sont au profit des collectivités. Les relations se sont bien améliorées. Il y a donc lieu de se réjouir de disposer de ces deux outils formidables que sont les établissements publics fonciers (EPF) et la Safer.
Vous soulevez le problème des donations. La Safer ne peut pas préempter s'il y a une installation sur le terrain. De même, la donation est libre et cela ne concerne pas uniquement les donations directes aux enfants. Mais ce n'est pas parce que vous êtes héritier que vous n'avez pas l'obligation de respecter des contraintes liées à l'exploitation. C'est d'ailleurs parfois mal vécu...
L'alinéa 3 de l'article 1 er précise bien les choses : la Safer cède le bien « en priorité à un candidat s'engageant à poursuivre une activité conchylicole ». Puisqu'il ne s'agit que d'une priorité, elle peut donc aussi le céder à un candidat à l'exploitation d'une ferme aquacole. Il y a par exemple des changements de destination entre céréales et élevage laitier lorsqu'une Safer préempte une terre agricole aujourd'hui.
Pendant vingt ans, la Safer aura le droit de préempter une cabane qui aurait changé de destination. C'est violent, et j'espère que ce ne sera pas jugé incompatible avec le droit de propriété. Le dispositif a été atténué, puisque la première rédaction prévoyait un droit illimité dans le temps. Je ne suis donc pas inquiet. Les nouvelles activités maritimes pourront être exploitées. C'est le comité technique qui décide de la réattribution.
M. Laurent Duplomb . - Le titre de la loi...
Mme Sophie Primas , présidente . - ... que nous allons modifier....
M. Laurent Duplomb . - ...vise la « protection des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale ». Or le texte prévoit une réaffectation en priorité à la conchyliculture. Il aurait été préférable d'ajouter : « et aux cultures marines ».
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - Le problème concerne avant tout la conchyliculture. Il faut appeler un chat un chat. On ne parle pas d'écloseries !
M. Michel Raison . - C'est comme s'il y avait une coquille dans le texte !
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - Aucune des nombreuses personnes auditionnées n'a fait de remarque sur ce point. Cette proposition de loi renforce l'objet de la Safer en faisant passer son délai de préemption de cinq à vingt ans.
M. Joël Labbé . - Nous parlons de conchyliculture et d'ostréiculture car le problème vient de là : il y a des chantiers qui sont détournés. Mais cela n'empêche pas qu'il y ait de la demande pour la reprise des petits chantiers - en Bretagne en tout cas. La logique défendue par le rapporteur me convient.
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - Je confirme qu'en Bretagne, cette activité est dynamique. Ce n'est pas rien, car elle impose d'être sur place 365 jours par an. Les chiffres que nous a donnés la Safer sur les nouvelles installations sont intéressants, même si d'autres régions ne bénéficient pas de la même dynamique, comme le rappelle Monsieur Cabanel.
Monsieur Duplomb, si nous voulons répondre à l'attente des producteurs, il nous faut un vote conforme. Je vous propose de retirer votre amendement, quitte à le redéposer en séance, ce qui permettra au ministre chargé de l'agriculture de s'engager sur des recommandations aux commissaires agricoles membres des comités techniques des Safer afin de favoriser les fermes aquacoles. Je ne suis pas trop inquiet sur ce point.
Monsieur Labbé, je propose un amendement sur l'intitulé du texte, de manière à le recentrer sur les questions foncières. Il est certain que la spéculation existe ailleurs, mais ici, nous devons nous en tenir au littoral.
M. Pierre Louault . - Nous devons voter conforme. Mais cela ne doit pas nous empêcher d'introduire un débat général sur la protection des activités agricoles, car la question foncière n'est que l'un des aspects de ces activités.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er
L'amendement COM-4 rectifié bis est retiré.
L'article 1 er est adopté sans modification.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 3 (supprimé)
L'article 3 demeure supprimé.
Article 3 bis
L'article 3 bis est adopté sans modification.
Article 4 (supprimé)
L'article 4 demeure supprimé.
Article additionnel après l'article 4 (supprimé)
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - L'amendement COM-5 étend la proposition de loi à la saliculture, à la demande des saliculteurs des marais salants. Il s'agit de leur donner un statut, car cette activité est aujourd'hui à cheval entre le régime des carrières et celui de l'agriculture.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous faisons cela en créant un nouvel article, qui sera donc le seul en discussion à l'Assemblée nationale si le texte en restait là.
M. Laurent Duplomb . - Il aurait fallu ajouter les cultures marines !
L'amendement COM-5 est adopté et devient article additionnel.
Intitulé de la proposition de loi
M. Daniel Gremillet , rapporteur . - L'amendement COM-6 clarifie le titre du texte.
L'amendement COM-6 est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Sophie Primas , présidente . - Merci à nos deux rapporteurs. Le Sénat a montré ce matin qu'il était vif et toujours à l'écoute des préoccupations locales.
Les avis de la commission sur les amendements de commission sont repris dans le tableau ci-après :
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Article 1 er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. DUPLOMB |
4 rect. bis |
Prévoir qu'à défaut de conchyliculteurs, les bâtiments anciennement conchylicoles préemptés par une SAFER, reviennent, en priorité, à des exploitants de cultures marines |
Retiré |
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Article 2 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 3 (Supprimé) |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 3 bis (nouveau) |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article(s) additionnel(s) après Article 4 (Supprimé) |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. GREMILLET, rapporteur |
5 |
Extension du droit de préemption étendu des SAFER aux bâtiments salicoles (marais salants) par la reconnaissance de la saliculture comme activité agricole |
Adopté |
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Intitulé de la proposition de loi |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. GREMILLET, rapporteur |
6 |
Modification de l'intitulé |
Adopté |
La réunion est close à 10 h 50.