ANALYSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE »
1. Une forte baisse des autorisations d'engagement, en raison de la passation du marché de renouvellement de la flotte de Tracker en 2018 et une stagnation des crédits de paiement
En 2019, le budget du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités », qui finance la direction générale de la sécurité civile, sera doté de 459,79 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 539,13 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une baisse de 393,97 millions d'euros en AE et de 6,86 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2018.
À périmètre constant, les CP et les AE demandés sont respectivement en hausse de 1,29 % et en baisse de 46,15 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2018.
Évolution des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement
du programme « Sécurité
civile » à périmètre constant
(en millions d'euros)
|
Action |
2018 |
2019 |
Évolution |
|||
|
LFI |
PLF périmètre 2018 |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
11 - Prévention et gestion de crises |
32,26 |
35,98 |
53,87 |
35,67 |
66,99% |
-0,86% |
|
12 - Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
665,12 |
338,91 |
241,93 |
340,35 |
-63,63% |
0,42% |
|
13 - Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
144,94 |
146,74 |
151,51 |
150,24 |
4,53% |
2,39% |
|
14 - Fonctionnement, soutien et logistique |
11,44 |
10,64 |
12,48 |
12,88 |
9,09% |
21,05% |
|
Total |
853,76 |
532,27 |
459,79 |
539,13 |
-46,15% |
1,29% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Évolution des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement
du programme « Sécurité
civile » à périmètre constant
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'écart avec l'évolution des CP et des AE à périmètre courant n'est pas significatif. Il s'explique par la suppression des loyers budgétaires, qui engendre une moindre dépense de 355 592 euros en AE et en CP sur le titre 3 de l'action 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux ». Il s'agit de la seule évolution de périmètre prévue par le présent projet de loi de finances affectant le programme « Sécurité civile ».
Évolution des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement
du programme « Sécurité
civile » à périmètre courant
(en millions d'euros)
|
Action |
2018 |
2019 |
Évolution |
|||
|
LFI |
PLF |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
11 - Prévention et gestion de crises |
32,26 |
35,98 |
53,87 |
35,67 |
66,99% |
-0,86% |
|
12 - Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
665,12 |
338,91 |
241,57 |
339,99 |
-63,68% |
0,32% |
|
13 - Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
144,94 |
146,74 |
151,51 |
150,24 |
4,53% |
2,39% |
|
14 - Fonctionnement, soutien et logistique |
11,44 |
10,64 |
12,48 |
12,88 |
9,09% |
21,05% |
|
Total |
853,76 |
532,27 |
459,43 |
538,78 |
-46,19% |
1,22% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La principale évolution du budget de 2019 est liée au marché de remplacement de la flotte de Tracker par des avions multi-rôles, qui explique la forte augmentation des AE de l'action 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » (+ 157,43 %) en loi de finances pour 2018. Ce renouvellement représentait, en 2018, 404,1 millions d'euros en AE et 61,4 millions d'euros en CP.
2. En neutralisant l'impact de l'acquisition des Tracker, le budget augmente de 1,64 % en autorisations d'engagement et baisse de 4,51 % en crédits de paiement
Si on neutralise l'impact de l'acquisition des avions dans les budgets 2018 et 2019, le budget du programme « Sécurité civile » est stable en AE (+ 1,64 %) et en baisse en CP (- 4,51 %).
Évolution des autorisations d'engagement et des
crédits de paiement
du programme « Sécurité
civile » à périmètre courant, avec
neutralisation
des crédits affectés au renouvellement de la
flotte de Tracker
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les autres principales évolutions du budget de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) sont les suivantes :
- la poursuite du programme Antarès visant à moderniser les systèmes d'information des différents services concourant aux missions de sécurité civile : le programme est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire. Les crédits d'investissement consacrés au projet Antarès s'élèvent en 2018 à 2,4 millions d'euros en AE et 4,9 millions d'euros en CP. L'effort porte désormais essentiellement sur le déploiement outre-mer ;
- la poursuite du déploiement du système d'alerte et d'information des populations (SAIP) sur le territoire national, dans le cadre du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui fait de la modernisation de l'alerte aux populations une priorité de l'action gouvernementale. À ce titre, le budget 2019 sera doté de 23 millions d'euros en AE et 4,4 millions d'euros en CP, auxquels s'ajoutent les coûts de maintien en conditions opérationnelle pour la partie déjà déployée ;
- 40,6 millions d'euros en AE et 65,3 millions d'euros en CP seront consacrés au maintien en condition opérationnelle des aéronefs de la sécurité civile (flotte d'avions et flotte d'hélicoptères), contre 41,5 millions d'euros d'AE et 68,3 millions d'euros de CP inscrits en loi de finances initiale pour 2017, tenant ainsi compte de l'augmentation de l'activité opérationnelle constatée en 2016 et 2017 ;
- la modernisation et l'équipement des aéronefs constituent un enjeu particulier. 1,7 million d'euros d'AE et 7,9 millions d'euros de CP seront essentiellement consacrés à la rénovation de l'avionique des hélicoptères EC 145 et à l'équipement des Beechcraft en moyens de vidéo-surveillance (optronique) ;
- un effort particulier est consenti pour les matériels terrestres des moyens nationaux de sécurité civile à hauteur de 8,6 millions d'euros en AE et de 11,4 millions d'euros en CP ; l'effort engagé en 2018 au bénéfice des matériels opérationnels du déminage se poursuit, et un effort supplémentaire est réalisé pour les véhicules des formations militaires de sécurité civile (FORMISC).
Concernant les subventions, la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS est dotée en 2019 de 10 millions d'euros d'AE et 10 millions d'euros de CP. Ils seront, pour une large part (7 millions d'euros) consacrés au projet NEX-SIS (voir infra ).
16,8 millions d'euros en AE et en CP sont par ailleurs prévus pour l'aide au volontariat : 4,2 millions d'euros au titre de la prestation fidélisation et reconnaissance (PFR) et 12,6 millions d'euros au titre du Régime d'Indemnisation des Sapeurs-Pompiers volontaires (RISP).
3. Une très faible hausse des recrutements par rapport aux deux années précédentes
Le programme a connu une forte augmentation de ses effectifs, à compter de 2015, suite à la mise en place du pacte de sécurité. En conséquence, la masse salariale a connu une augmentation de 13 % entre l'exécution 2013 et la programmation pour 2018. Cette évolution s'est répercutée sur la masse salariale du programme.
Masse salariale du programme « Sécurité civile »
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Le schéma d'emploi pour 2019 est de + 10 ETP, ce qui correspond aux recrutements autorisés pour l'année 2019 dans le cadre du renouvellement de la flotte aérienne amorcé en 2018 (+ 6 personnels du bureau des moyens aériens) et dans le contexte sécuritaire actuel en raison du recours croissant aux effectifs de la sécurité civile pour tout type de mission (+ 4 démineurs).
Les dépenses de personnel atteindront, en 2019, 183,31 millions d'euros et représenteront, comme en 2017, 34 % de l'ensemble des dépenses du programme « Sécurité civile ».
Évolution du plafond d'emploi du programme « Sécurité civile »
(en ETPT)
|
Catégorie |
Exécution 2015 |
Exécution 2016 |
Exécution 2017 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
|
Personnels administratifs |
122 |
126 |
135 |
135 |
134 |
|
Personnels techniques |
412 |
421 |
447 |
436 |
444 |
|
Militaires |
1 416 |
1 410 |
1 401 |
1 429 |
1 429 |
|
Ouvriers d'État |
101 |
85 |
77 |
88 |
88 |
|
Corps de conception et de direction |
88 |
83 |
81 |
88 |
88 |
|
Corps d'encadrement et d'application |
243 |
254 |
270 |
307 |
315 |
|
TOTAL |
2 382 |
2 379 |
2 411 |
2 483 |
2 498 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Évolution du schéma d'emploi du programme « Sécurité civile »
(en ETP)
|
Catégorie |
Exécution 2015 |
Exécution 2016 |
Exécution 2017 |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
|
Personnels administratifs |
2 |
10 |
6 |
0 |
0 |
|
Personnels techniques |
7 |
6 |
14 |
4 |
6 |
|
Militaires |
-17 |
-10 |
0 |
0 |
0 |
|
Ouvriers d'Etat |
-6 |
-10 |
-8 |
0 |
0 |
|
Corps de conception et de direction |
-4 |
-5 |
-4 |
0 |
0 |
|
Corps d'encadrement et d'application |
-6 |
20 |
12 |
31 |
4 |
|
TOTAL |
- 24 |
11 |
20 |
35 |
10 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La diminution des effectifs en ETPT entre 2015 et 2017 provient notamment des schémas d'emplois négatifs (successivement - 20 en 2014 et -24 en 2015) mais également des transferts sortants réalisés (- 7 en 2014, -11 en 2015 et - 6 en 2016).
Le plafond a été revu à la hausse en 2017, 2018 et 2019. Les recrutements autorisés au titre du Pacte de sécurité, soit + 11 ETPT en 2016 et + 20 ETPT en 2017 ont entrainé une augmentation du plafond en 2017.
4. Des dépenses effectives inférieures à la programmation pluriannuelle en crédits de paiement
Le présent projet de loi de finances est marqué par une dépense inférieure à la programmation triennale de près de 10 millions d'euros en CP.
Évolution des crédits du programme
« Sécurité civile »
par rapport à
la programmation pluriannuelle
1
(
*
)
(en millions d'euros)
|
Titre |
LPFP 2019 |
LPFP 2019 avec mesure de périmètre* |
PLF 2019 |
Écart brut |
Écart avec mesures de périmètre |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Titre 2 (hors-CAS) |
135,18 |
135,18 |
135,18 |
135,18 |
130,16 |
130,16 |
-4,53 |
-4,53 |
-4,53 |
-4,53 |
|
Titre 3 |
100,13 |
126,47 |
99,78 |
126,12 |
109,92 |
127,93 |
9,79 |
1,46 |
10,15 |
1,81 |
|
Titre 5 |
37,25 |
108,55 |
37,25 |
108,55 |
43,25 |
104,59 |
5,99 |
-3,97 |
5,99 |
-3,97 |
|
Titre 6 |
123,28 |
123,28 |
123,28 |
123,28 |
116,83 |
116,83 |
-6,45 |
-6,45 |
-6,45 |
-6,45 |
|
Titre 7 |
2,31 |
2,31 |
2,31 |
2,31 |
6,11 |
6,11 |
3,80 |
3,80 |
3,80 |
3,80 |
|
Total |
398,15 |
495,80 |
397,80 |
495,44 |
406,27 |
485,62 |
8,61 |
-9,69 |
8,97 |
-9,33 |
* Montant retraité prenant en compte les mesures de périmètres : - 0,36 M€ en AE et en CP en T3
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire budgétaire)
La prévision de masse salariale pour 2019 est de 4,53 millions d'euros en dessous de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Selon le Gouvernement, « cette sous-exécution tire son origine de la sous-exécution 2017. En effet, la loi de programmation, datant de juillet 2017, a été construite sur la prévision 2017. L'écart entre cette prévision et l'exécution en hors CAS « Pensions » est de -5,2 millions d'euros et en raison de dépenses inférieures aux montants prévus (GIPA, mesures bas salaires, allocation de retour à l'emploi, glissement-vieillesse-technicité négatif important, décalage des mesures catégorielles liées à la refonte du projet de service du bureau des moyens aériens, remboursement par le ministère des armées au titre de reconstitutions de carrières, facture du protocole Héphaïstos 2 ( * ) plus faible que prévu etc.) » 3 ( * )
Cette dépense inférieure à la prévision pluriannuelle s'explique également par des économies constatées sur les crédits hors titre 2. Ainsi la dépense prévue en CP hors titre 2 est inférieure de 4,8 millions d'euros aux montants de la LFPP. Ces différences s'expliquent principalement par les économies constatées sur le marché de renouvellement des Tracker par des Dash 8 (- 9,18 millions d'euros en CP).
Cette économie est redéployée en partie en faveur des moyens nationaux terrestres (ForMiSC et démineurs) (+ 4,81 millions d'euros en AE et en CP en titre 5), le reste étant, ainsi qu'il a été précisé par la DGSCGC en audition, « rendu » et venant abonder les autres programmes de la mission.
5. Des crédits qui ne représentent qu'une part minoritaire des moyens consacrés à la sécurité civile
Au sein du budget de l'État, six autres programmes contribuent à la sécurité civile.
Surtout , le budget des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élève à 4,46 milliards d'euros pour l'année 2017 , soit dix fois les crédits du programme 161 « Sécurité civile ».
Les contributions des départements représentent 58 % de ce montant, contre 42 % pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Contributions des communes et des départements aux budgets des SDIS
(en millions d'euros)
|
Année |
Département (CD) |
Communes et EPCI (CL) |
Total |
Part CD (en %) |
Part CL
|
Évolution |
||
|
CD |
CL |
total |
||||||
|
2005 |
1 678 082 952 |
1 615 806 053 |
3 293 889 005 |
51% |
49% |
12,00% |
2,00% |
7,00% |
|
2006 |
1 866 808 132 |
1 647 032 758 |
3 513 840 890 |
53% |
47% |
10,00% |
2,00% |
7,00% |
|
2007 |
1 997 230 806 |
1 675 503 101 |
3 672 733 906 |
54% |
46% |
7,00% |
2,00% |
4,50% |
|
2008 |
2 119 064 150 |
1 705 530 687 |
3 824 594 837 |
55% |
45% |
6,00% |
2,00% |
4,10% |
|
2009 |
2 216 562 357 |
1 751 566 849 |
3 968 129 206 |
56% |
44% |
4,60% |
2,70% |
3,80% |
|
2010 |
2 288 216 333 |
1 766 246 661 |
4 054 462 994 |
56% |
44% |
3,20% |
1,00% |
2,20% |
|
2011 |
2 353 449 000 |
1 787 368 000 |
4 140 817 000 |
57% |
43% |
2,80% |
1,20% |
2,10% |
|
2012 |
2 417 729 670 |
1 828 868 543 |
4 246 598 213 |
57% |
43% |
2,73% |
2,32% |
2,55% |
|
2013 |
2 452 878 878 |
1 860 453 757 |
4 313 332 635 |
57% |
43% |
1,45% |
1,73% |
1,57% |
|
2014 |
2 489 707 789 |
1 868 453 112 |
4 358 130 901 |
57% |
43% |
1,50% |
0,43% |
1,04% |
|
2015 |
2 553 446 456 |
1 853 631 877 |
4 407 078 333 |
58% |
42% |
2,40% |
-0,62% |
1,11% |
|
2016 |
2 573 285 527 |
1 864 922 290 |
4 438 207 816 |
58% |
42% |
0,40% |
0,20% |
0,32% |
|
2017 |
2 588 262 052 |
1 874 331 887 |
4 462 593 939 |
58% |
42% |
0,58% |
0,50% |
0,55% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses aux questionnaires budgétaires)
* 1 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 2 Mise à disposition des autorités civiles de moyens militaires pour faire face à l'aggravation du risque feux de forêts dans cette région en période estivale.
* 3 Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.