Projet de loi de finances pour 2019 : Sécurités (sécurité et éducation routières)

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 28b

SÉCURITÉS

(PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ET ÉDUCATION ROUTIÈRES »)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Rapporteur spécial : M. Jean-Marc GABOUTY

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Après trois années de hausse consécutive de la mortalité routière, l'année 2017 marque un léger et fragile renversement de tendance.

Après avoir graduellement diminué jusqu'en 2014, la mortalité routière a, pour la première fois en 45 ans, enregistré trois années de hausse consécutive (2014, 2015 et 2016). En 2017, 3 600 tués ont été dénombrés sur les routes de France métropolitaine et des départements d'outre-mer (DOM), soit 55 décès de moins qu'en 2016.

Pour l'année 2018, le bilan provisoire de l'insécurité routière pour la France métropolitaine s'avère encourageant . Sur les dix premiers mois, il s'élève à 2 689  personnes tuées , soit une baisse de 6,8 % - soit 195 tués de moins - par rapport à la même période en 2017. Le troisième trimestre 2018 a par ailleurs été le troisième trimestre le moins meurtrier depuis 10 ans.

Cependant, cette « stabilité baissière » demeure fragile, alors que son lien avec l'abaissement de la vitesse maximale de 90 à 80 km/h sur les routes bidirectionnelles sans séparateur central, ne peut - pour le moment - être solidement établi.

En outre, l'objectif initié par l'Union européenne , que le précédent Gouvernement s'était engager à respecter, de réduire à moins de 2 000 le nombre de personnes tuées sur les routes en 2020 , semble désormais hors d'atteinte.

Enfin, le nombre d'accidents et de blessés hospitalisés, continue d'augmenter. 60 701 accidents ont été dénombrés en 2017 en France métropolitaine et dans les DOM, soit + 2,1 % par rapport à 2016. De même, le nombre de blessés hospitalisés , après avoir reflué jusqu'à 26 895 en 2013, a augmenté ces quatre dernières années pour atteindre, en métropole et dans les DOM, 28 993 en 2017 (soit une augmentation de 7,8 % par rapport à 2013).

Certes, il importe de relativiser cette dégradation de l'accidentalité et de la mortalité routières dans le temps et l'espace . D'une part, il faut souligner qu'elles ont considérablement régressé depuis les années 1970 et que plus elles se réduisent, plus il devient ardu de les réduire encore. En 1972, on déplorait en effet plus de 18 000 décès et plus de 386 000 blessés sur nos routes - soit respectivement 5 et 13 fois plus qu'en 2016. D'autre part, la remontée de l'accidentalité routière est un phénomène observé dans quasiment tous les pays européens depuis 2014 et n'est donc pas spécifique à la France ^{1 ( * )} .

Si l'on rapporte la mortalité routière au nombre de kilomètres parcourus par les véhicules dans chaque État membre, la France se situe cette fois-ci à la moyenne de l'Union européenne , qui s'élève à 5,9 tués par milliard de kilomètres parcourus sur la période 2015-2017 . Plusieurs des voisins de la France - l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Suisse - affichent des résultats inférieurs à cette moyenne, tandis que la Norvège et la Suède obtiennent les meilleures performances du continent avec respectivement 2,7 et 3,2 tués par milliard de kilomètres parcourus.

2. Le budget 2019 du programme 207 de la mission « Sécurités » et du compte d'affectation spéciale « Radars » s'inscrit dans la droite ligne du plan arrêté par le Gouvernement Valls en 2015 (poursuite de la stratégie de déploiement de nouveaux radars, augmentation de la part des équipements mobiles et déplaçables et multiplication des itinéraires sécurisés afin de renforcer l'imprévisibilité des contrôles).

Le 9 janvier 2018 , a été réuni par le Premier Ministre pour la première fois depuis trois ans, le comité interministériel de la sécurité routière (CISR), en présence de dix ministres et secrétaires d'État. 18 mesures ont été adoptées parmi lesquelles certaines figuraient parmi les recommandations figurant dans le rapport de contrôle de notre collègue Vincent Delahaye, ancien rapporteur spécial des crédits de la sécurité routière ( impliquer plus étroitement tous les acteurs de la sécurité routière, anticiper les nouvelles technologies de la sécurité routière, publier sur internet une carte des équipements de contrôle automatisé intégrant la carte de l'accidentalité, mieux aménager les passages piétons et améliorer l'équipement de protection des conducteurs de motos...).

3. L'effort de sincérité budgétaire dont ont fait l'objet, l'an passé, les dépenses de communication, est soutenu. Supportées par les programmes 207 de la mission « Sécurités » et 751 du CAS « Radars » , les dépenses de communication accusent une légère baisse, de 16 millions d'euros en 2018, à 15,8 millions d'euros en 2019. Cette stabilisation doit s'accompagner d'une rigoureuse évaluation de leur efficacité.

Sur le programme 207 « Sécurité et éducation routières »

4. Les crédits inscrits sur le programme 207 « Sécurité et éducation routières » de la mission « Sécurités » sont, comme l'an passé, en légère hausse : ils augmentent de 3,9 % par rapport à 2018 pour s'établir à 41,37 millions d'euros .

5. Les effets de la réforme du permis de conduire, initiée en 2014, semblent désormais atteindre leurs limites : le délai d'attente moyen aux examens stagne à 63 jours - délai très supérieur à l'objectif de 45 jours du projet annuel de performances, de même que le coût unitaire du permis de conduire pour l'administration, n'enregistre pas de diminution sensible.

6. Le ralentissement de l'opération « permis à un euro par jour », observé l'an passé, se confirme . 83 065 nouveaux prêts ont été souscrits sur les douze derniers mois, un résultat nettement inférieur, une nouvelle fois, à l'estimation de 173 920 prêts sur laquelle était fondé le budget 2018. En dépit de la remontée attendue des taux d'intérêt, les crédits affectés à cette opération pourraient une fois encore s'avérer surestimés, alors que le nouveau prêt complémentaire de 300 euros ne semble pas rencontrer le succès escompté.

Sur le compte d'affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

7. Le produit total des amendes de la circulation et du stationnement est de nouveau évalué à un montant record - 1,867 milliard d'euros (+ 1,9 % par rapport à 2018) auquel contribue fortement le dynamisme des amendes forfaitaires radars. Cette estimation pourrait être qualifiée de prudente , dans la mesure où le montant de ce produit réalisé en 2017 (1,978 milliard d'euros) s'est avéré nettement supérieur à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2018 (1, 848 milliard d'euros). Cependant les nombreuses dégradations dont ont fait l'objet les radars automatiques depuis la mobilisation des « gilets jaunes » en novembre 2018, devraient avoir d'importantes répercussions sur le montant du produit des amendes forfaitaires  radars. En outre, l' obligation de désignation du conducteur fautif par son employeur, en application depuis le 1 ^er janvier 2017, semble avoir contribué à diminuer le nombre d'infractions routières par les conducteurs de véhicule de fonction.

8. Sur ce produit total de 1,867 milliard d'euros, 1,296 milliard , soit environ 69 %, est inscrit en dépenses pour 2019 sur le CAS « Radars » (- 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2018).

Trois facteurs sont avancés pour justifier cette tendance :

«- une augmentation des recettes d'amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé à hauteur de + 12 %. Cette évolution est liée à l'augmentation du parc radars ainsi qu'au déploiement de nouveaux dispositifs de contrôle plus performants ;

- une stabilisation (+ 2 %) des recettes d'amendes forfaitaires hors contrôle automatisé ;

- une diminution des amendes forfaitaires majorées (- 17 %), qui s'explique principalement par la forte diminution des avis de contravention issues du procès-verbal électronique en 2018 liée à la mise en oeuvre de la décentralisation du stationnement payant au 1 ^er janvier 2018. »

9. L'architecture du CAS n'est pas simplifiée. Le programme 753 « Procès-verbal électronique » qui ne représente que 2 % du montant affecté au CAS, n'est pas supprimé. Le « double fléchage » de l'enveloppe de 170 millions d'euros , issus du contrôle sanction automatisé qui, jusqu'à 2017, bénéficiait exclusivement aux collectivités locales, est maintenu. Comme dans la loi de finances initiale pour 2018, ce montant est désormais réparti entre les collectivités - à hauteur de 75 millions d'euros transférés au programme 754 - Collectivités territoriales, et à l'État - pour 95 millions d'euros, qui sont versées au programme 755 - Désendettement de l'État. Enfin, et comme l'a souligné la Cour des comptes dans sa dernière note d'exécution budgétaire , le CAS ne répond toujours pas au principe de spécialité défini à l'article 21 de la LOLF

Afin d'améliorer la lisibilité du CAS, votre rapporteur propose de fusionner les deux sections du CAS , de supprimer l'enchevêtrement des flux croisés des deux catégories d'amendes (amendes forfaitaires radars, d'une part, et amendes forfaitaires hors radars et amendes majorées de toutes nature, d'autre part), et d'intégrer le programme 753 , qui représente, 2 % du montant du CAS) au programme 751.

10. Le circuit général des amendes de police de la circulation et du stationnement ne gagne pas non plus en lisibilité. Une nouvelle entité y est intégrée, le Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), qui bénéficiera du surplus estimé des amendes forfaitaires radars engendrées par l'abaissement de la vitesse maximale , entré en vigueur le 1 ^er juillet 2018 .

Le programme 751

11. Le programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » est le seul des quatre programmes du CAS dont les crédits sont augmentés pour 2019. Ce programme, qui représente plus du quart des dépenses du CAS et couvre les coûts relatifs au développement et au maintien en condition opérationnelle des radars et une partie de la subvention à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), enregistre une hausse de 10,5 %.

Les moyens dévolus à ses trois premières actions (304,37 millions d'euros) sont en hausse de 10,2 % en 2018 - soit 28,12 millions - afin de financer l'extension du parc de dispositifs de contrôle automatisé, laquelle s'inscrit dans le cadre du plan d'action décidé lors du comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015 destiné à remédier à la dégradation de la sécurité routière

Le nombre d'équipements doit être porté à 4 700 au 31 décembre 2019 , objectif qui devrait déjà être atteint le 31 décembre 2018, selon le projet annuel de performances pour 2018, et qui justifiait la précédente hausse de crédits (58 millions d'euros) de ce programme.

Or, il apparaît qu'au 1 ^er septembre 2018, le parc comptait 34 équipements de moins qu'au 31 décembre 2017 et 288 de moins que l'objectif fixé par la loi de finances initiale pour 2018 . La soutenabilité technique de l'objectif 2019 pose question, dans la mesure où la répartition par type d'équipement affichée dans le projet annuel de performances diffère assez sensiblement de l'existante.

12. Afin de couvrir ce besoin de financement, l'article 31 du projet de loi de finances augmente, pour la deuxième année consécutive, le plafond de recettes de la première section du compte d'affectation spéciale (CAS), ainsi que le plafond des recettes issues des amendes forfaitaires radars affectées au CAS.

13. L'agence nationale de traitement automatique des infractions (ANTAI) bénéficie d'un budget en augmentation par rapport à 2018.

L'action 02 « Centre national de traitement » du programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », qui porte principalement la subvention pour charges de service public accordée à l'ANTAI, est dotée en 2019 de 77 millions d'euros, contre 67 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 14,9 %. L'enveloppe globale allouée à l'ANTAI sera donc complétée par une dotation en fonds propres de 15 millions d'euros, dont la contribution au budget de l'établissement augmente nettement (12,7 % contre 13,8 % en 2018).

Le fonds de roulement de l'ANTAI continue d'augmenter (+ 9,8 % par rapport à 2016) et demeure à un niveau élevé - 41,3 millions d'euros au 31 décembre 2017, soit l'équivalent de 4,7 mois d'activité - supérieur à celui qui avait été recommandé à sa création. L'audition du directeur de l'établissement par votre rapporteur spécial a cependant permis d'éclairer la question de ce fonds de roulement, dus à de potentiels décalages de paiement des collectivités locales et aux spécificités du rythme d'activité de l'agence.

Bien qu'en 2016, le pilotage et les capacités techniques de l'agence aient été nettement renforcés et qu'un nouveau contrat d'objectifs ait été signé entre l'ANTAI et l'État couvrant la période 2016-2019 , l'évolution de ce fonds de roulement, censé financer un décalage de trésorerie, appelle à la plus grande vigilance.

14. S'agissant de la gestion du permis à points , votre rapporteur déplore que l'effort de dématérialisation dont a fait l'objet, l'an passé , l'envoi des lettres de notification de retrait ou de restitution de points - dont le nombre est estimé à 24,14 millions en 2019 (+ 9,7 % par rapport à 2018) - n'ait pas été accru . Le pourcentage de crédits correspondant à l'envoi par voie dématérialisée est en effet identique à celui de 2018 (10 %). Or, en 2019, le montant des dépenses destinées à l'éditique (matérielle et numérique) et l'affranchissement de ces types de courriers bondit de 21 % par rapport à 2018 (de 21,17 millions à 24,14 millions d'euros), soit une augmentation deux fois plus importante que celle du nombre de lettres envoyées par voie papier ou électronique.

Le programme 753 « PVé »

15. Le procès-verbal électronique (PVé), qui remplace le carnet à souches pour la constatation des infractions de la circulation et du stationnement routiers, après avoir été complètement déployé dans les forces de l'ordre au sein de l'État, poursuit sa diffusion au sein des collectivités territoriales. Au 31 juillet 2018, 3 164 communes avaient intégré le PVé, soit une hausse de 19 % par rapport à fin 2016, parmi lesquelles l'ensemble des villes de plus de 50 000 habitants (incluant Paris) et 94 % des villes de 10 000 à 50 000 habitants.

Ce déploiement a été facilité par le fonds d'amorçage mis en place par l'État, et prorogé l'an passé, par la loi de finances pour 2018, pour inciter les collectivités territoriales à se doter d'une solution de verbalisation électronique et permettant le remboursement des équipements de verbalisation dans la limite de 50 % de leur coût et à hauteur de 50 euros par équipement.

Le PVé représente une dotation de 26,2 millions d'euros en 2019 , soit un montant inchangé par rapport aux crédits demandés dans la loi de finances initiale pour 2018.

Le programme 754 et le versement à l'AFITF

16. Pour la seconde année consécutive, l'information du Parlement sur l'utilisation des recettes versées à l'agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) et aux collectivités territoriales a été nettement améliorée. Conformément à l'article 160 de la loi de finances pour 2017, un « jaune » budgétaire sur l'« utilisation par l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et par les collectivités territoriales du produit des recettes qui leur est versé par le compte d'affectation spéciale », a été annexé au projet de loi de finances. En 2017, selon ce rapport, la quasi-totalité des « amendes radars » - incluant les amendes forfaitaires et les amendes majorées - (91,2 %, soit 924 millions d'euros) a bien été consacrée à la lutte contre l'insécurité routière, notamment à travers l'amélioration du réseau routier, contre 8,8 % (89,2 millions d'euros) affectés au désendettement de l'État .

17. Le montant affecté au programme 754 « Collectivités territoriales » enregistre de nouveau une baisse (- 7,5 % par rapport à 2018) qui tient compte de la réduction estimée des amendes encaissées au titre du stationnement payant, conséquence de la dépénalisation du stationnement payant . Cette réforme, prévue par l'article 63 de la loi « MAPTAM » entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2018, permet désormais aux communes et à leurs groupements de fixer le montant du nouveau forfait post-stationnement (FPS) et de recueillir son produit.

18. Contrairement à l'an passé où elle continuait à augmenter, la dotation du programme « Désendettement de l'État » , diminue également de 7 %. La réduction du produit des amendes forfaitaires hors contrôle automatisé - dont font partie les amendes de stationnement et qui l'alimentaient exclusivement jusqu'à 2017 - est partiellement compensée par une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie des systèmes de contrôle automatisé.

Au 10 octobre 2018, date limite fixée par la loi organique relative aux lois de finances, 100 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

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* ¹ Il convient d'ailleurs d'observer que selon les chiffres recueillis pour l'année 2017, 17 des 28 États membres, soit plus de la moitié, ont vu leur mortalité baisser.