B. EN NOUVELLE LECTURE, L'ASSEMBLÉE NATIONALE A ADOPTÉ 14 ARTICLES CONFORMES ET CONSERVÉ QUELQUES APPORTS DU SÉNAT DANS DES ARTICLES AMENDÉS
1. 14 articles ont été adoptés ou supprimés conformes
Sur les 93 articles restant en discussion qui lui étaient transmis, l'Assemblée nationale n'a adopté ou supprimé conformes que 14 d'entre eux .
Ont ainsi été adoptés dans les mêmes termes :
- l' article 8 bis relatif à l' affectation des subventions publiques au compte de résultat des coopératives agricoles ;
- l' article 11 quinquies demandant la remise d'un rapport sur l'opportunité d'étendre à la restauration collective purement privée les obligations nouvelles posées par l'article 11, dont le Sénat a élargi l'objet à l'examen des difficultés juridiques, potentiellement constitutionnelles, que le sujet peut faire naître ;
- l' article 11 sexdecies permettant de suspendre la mise sur le marché du dioxyde de titane , dont la rédaction a été revue au Sénat afin d'éviter qu'il ne s'apparente à une injonction faite au Gouvernement ;
- l' article 11 duovicies prévoyant la remise d'un rapport sur les projets alimentaires territoriaux, que le Sénat a complété d'un volet « propositions », qui pourront en particulier comporter un renforcement de l'accompagnement financier de ces dispositifs pour en favoriser le déploiement sur l'ensemble du territoire ;
- l' article 12 portant sur la lutte contre la précarité alimentaire ;
- l' article 14 bis A , introduit au Sénat, qui précise dans le code rural et de la pêche maritime que les agents de la DGCCRF sont habilités à constater les manquements liés à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ;
- l' article 14 ter , qui maintient une évaluation simplifiée de la dangerosité de l'utilisation des substances naturelles à usage biostimulant issues de parties consommables de plantes ;
- l' article 14 quater relatif à l' encadrement de la publicité sur les produits phytopharmaceutiques, où le Sénat a notamment supprimé l'avis préalable de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité ;
- l' article 15 ter A , introduit au Sénat et qui précise, pour éviter toute interprétation extensive, que les agents de la DGCCRF sont bien habilités à effectuer des contrôles sur les denrées alimentaires importées contenant des ingrédients d'origine animale ;
- l' article 17 de coordination d'une disposition à Wallis-et-Futuna ;
- l' article 17 bis , introduit au Sénat pour permettre d'adapter les seuils fixés en matière d'approvisionnement de la restauration collective publique aux spécificités des territoires d'outre-mer .
Les députés ont aussi confirmé la suppression de trois dispositions pourtant introduites par eux en première lecture mais rejetées par le Sénat à raison de leur absence de caractère opérationnel :
• l' article 5 bis , en ce qu'il faisait naître une ambiguïté revenant à restreindre, dans le droit national, les apports de l'arrêt dit « Cartel des Endives » de la Cour de justice de l'Union européenne. En permettant uniquement aux organisations de producteurs commerciales de procéder à des échanges d'informations stratégiques entre producteurs d'une même organisation de producteurs ou d'une même association d'organisation de producteurs, l'article entrait en contradiction avec l'arrêt susmentionné, qui laisse cette possibilité aux organisations de productions non commerciales. Opposé par principe à toute surtransposition , a fortiori lorsque qu'elle se révèle plus restrictive pour les producteurs français, le Sénat avait préféré en rester au cadre actuel régi par la jurisprudence européenne ;
• l' article 10 septies , qui prévoyait la remise d'un rapport à l'objet très original car consistant à demander au Gouvernement de présenter l'ensemble des contournements à venir du projet de loi en cours d'examen, et qui en disait long sur la confiance de la majorité en l'efficacité de ce dernier ;
• enfin, l' article 16 A , qui prévoyait l'instauration d'un tarif préférentiel de rachat de l'électricité renouvelable produite par des agriculteurs dans le cadre de démarches collectives. Un tel dispositif comportait de nombreux défauts , à commencer par son caractère discriminatoire et son incompatibilité avec le droit communautaire qui en aurait empêché la mise en oeuvre. Votre rapporteure avait rappelé que d'autres mécanismes apparaissent plus pertinents pour promouvoir le développement de la production d'énergie renouvelable sur sites agricoles, à l'image de la réfaction tarifaire déjà mise en place pour réduire les coûts de raccordement et qui profite à plein aux agriculteurs, souvent plus éloignés du réseau, ou du droit à l'injection du biogaz dans les réseaux de gaz naturel, instauré par le présent texte et conforté par le Sénat.
2. Certains apports du Sénat ont perduré dans des articles modifiés
Bien qu'ils n'aient pas été adoptés en des termes strictement identiques ou que seule une partie d'entre eux sur tel ou tel article aient été retenue, d'autres apports du Sénat ont perduré dans l'esprit au moins.
On citera, parmi les plus significatifs , la possibilité de saisir le juge pour statuer en la forme des référés en cas d'échec de la médiation (article 4), la défense des productions françaises contre la concurrence déloyale de produits étrangers qui ne respectent pas les mêmes normes (article 11 undecies A) ou l'extension du droit à l'injection du biogaz aux installations situées à proximité d'un réseau mais hors du périmètre d'une concession (article 16 C). Dans le détail :
• Sur le titre I er
Les articles 3, 7 et 10 24 ( * ) n'ont été modifiés en nouvelle lecture que sur le plan rédactionnel et sont donc consensuels entre les deux assemblées.
À l' article 4 relatif au médiateur des relations commerciales agricoles , les députés ont conservé la possibilité offerte à toute partie au litige de saisir, en cas d'échec de la médiation, le président du tribunal compétent pour qu'il statue sur le litige en la forme des référés, telle qu'introduite au Sénat sur proposition de votre rapporteur. Alors que les parties sont aujourd'hui souvent démunies après l'échec d'une médiation, cette procédure permettra de résoudre le litige au fond dans des délais très brefs, tout en préservant l'indépendance du médiateur.
Votre rapporteur se félicite du maintien de cet apport dans le texte mais regrette que les députés aient jugé nécessaire de préciser, en nouvelle lecture, que le juge devra statuer « sur la base des recommandations du médiateur ». Une telle précision est au mieux inutile si elle n'a pour but que de rappeler l'évidence, à savoir que le juge se prononce à la lumière des éléments du dossier, dont font nécessairement partie les recommandations du médiateur ; mais elle est au pire de nature à porter atteinte à l'indépendance du juge et pourrait être contestée comme telle devant le Conseil constitutionnel s'il s'agit par-là d'inviter le juge, sans le dire, à se conformer à la recommandation du médiateur.
L' article 5 , qui actualise les missions des interprofessions dans le code rural et de la pêche maritime n'a été modifié en nouvelle lecture par les députés que pour reprendre la terminologie du droit européen 25 ( * ) .
Par souci de clarification, le Sénat y avait précisé, en première lecture, qu'il était impossible, à l'heure actuelle, de procéder à l'extension d'accords interprofessionnels portant sur les indicateurs, en application de la réglementation européenne.
En nouvelle lecture, les députés ont supprimé cette précision. Cela n'enlève rien à l'applicabilité de l'interdiction prévue par le droit en vigueur. Au détriment, sans doute, de la lisibilité du droit national, le fait de ne pas mentionner explicitement ce point dans la loi permet simplement une souplesse supplémentaire en cas de changement du droit européen à l'avenir.
Si l' article 5 bis A , introduit par le Sénat pour mieux définir l'appréciation par l'administration du caractère abusif des délais de paiement dérogatoires accordés aux organisations vitivinicoles , a été supprimé en nouvelle lecture par les députés, le Gouvernement s'est engagé à traiter le fond du problème en « précisant les contours de l'examen, réalisé par les administrations, des demandes de dérogation des interprofessions [vitivinicoles sur les délais de paiement] en complétant l'instruction technique conjointe des ministères de l'économie et de l'agriculture, travail qui est d'ores et déjà engagé ». Votre rapporteur ne manquera pas de contrôler les avancées de ces travaux.
Enfin, les députés ont finalement maintenu, après l'avoir d'abord supprimée au stade de la commission, la demande de rapport sur l'opportunité de mettre en place une prestation pour services environnementaux afin de valoriser les externalités positives de notre agriculture, telle qu'introduite par le Sénat à l' article 8 bis AA . Une année supplémentaire a cependant été accordée au Gouvernement (du 1 er janvier 2019 au 1 er janvier 2020) pour rendre ce rapport au Parlement. Votre rapporteur s'en félicite tant ce rapport interviendra à un moment clé, en pleine réforme de la PAC.
• Sur la restauration collective
Si le volet dédié à la restauration collective a surtout été l'occasion pour l'Assemblée nationale de rétablir en bloc le texte issu de ses travaux en première lecture, voire de considérablement durcir les obligations faites aux gestionnaires ( cf. infra ), quelques-unes des préoccupations exprimées au Sénat ont été reprises.
À l' article 11 portant sur l'amélioration de la qualité des repas servis dans la restauration collective publique , trois apports du Sénat dont votre rapporteure est à l'origine ont été conservés, bien qu'amendés :
- l'ajout, dans la liste des produits entrant dans le calcul des 50 % de produits de qualité, des produits bénéficiant du logo des régions ultrapériphériques (RUP), ce qui permettra de promouvoir nos productions ultramarines ; les députés ont toutefois réduit la portée de cet ajout en ne visant que les produits respectant des règles « destinées à favoriser la qualité des produits ou la préservation de l'environnement » - règles dont le contenu est inconnu et alors même que les produits labellisés RUP sont déjà soumis à de nombreuses prescriptions ;
- la création, sans frais ni structure nouvelle, d'une instance de concertation régionale pour accompagner la mise en oeuvre de ces dispositions sur le terrain et aider à la structuration des filières locales, en favorisant le dialogue entre toutes les parties prenantes ; à l'initiative du Gouvernement, les députés en ont élargi le périmètre - outre la concertation sur la mise en place de l'article 11, elle sera chargée de la mise en oeuvre du PNA au niveau régional et dénommée « comité régional pour l'alimentation » -, l'ont placée sous la présidence du préfet de région , plutôt que du président du conseil régional, et ont renvoyé sa composition et ses modalités de fonctionnement à un décret ; dans le même objectif d'accompagnement de la réforme, les députés ont aussi prévu que le Gouvernement mette à disposition des gestionnaires, d'ici un an, des « outils d'aide à la décision , à la structuration des filières [...], à la formulation des marchés publics [et] à la formation des personnels concernés » ;
- enfin, comme votre rapporteure l'avait souligné, une harmonisation du périmètre des gestionnaires auxquels s'appliqueront les différentes obligations nouvelles imposées par l'article 11 (objectifs d'approvisionnement de qualité, information des usagers sur l'atteinte de ces objectifs et plan de diversification des protéines) a dû être effectuée : seront bien concernés les restaurants collectifs dont les personnes morales de droit publics ont la charge, ainsi que les établissements mentionnés à l'article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime ont la charge (établissements scolaires, universitaires, d'accueil de la petite enfance, de santé, sociaux et médico-sociaux et pénitentiaires). On notera simplement que cette harmonisation n'est pas totale puisque l'obligation d'information et de consultation régulière des usagers prévue à l'article 11 quater ne vaudra, elle, que pour les gestionnaires publics et privés des restaurants scolaires, universitaires ou accueillant des enfants de moins de six ans.
À l'article 11 bis AA , les députés ont également retenu le rapport demandé par le Sénat sur proposition de votre rapporteure pour évaluer les conséquences financières de l'article 11 sur les gestionnaires et sur les usagers, en procédant simplement à une modification d'ordre sémantique et en reportant la première échéance de remise du rapport de janvier à septembre 2019 - avec une actualisation maintenue à janvier 2023 pour mesurer les effets de l'article.
• Sur les autres sujets alimentaires
À l'article 11 sexies protégeant l'usage de certaines dénominations associées aux produits d'origine animale , l'Assemblée nationale a conservé les apports adoptés par le Sénat, en particulier sa codification dans le code de la consommation et son extension à la publicité faite autour de ces produits, ajoutée sur proposition de votre rapporteur ; les sanctions applicables en cas de manquement - une contravention de cinquième classe - sont par ailleurs réintroduites dans la loi, plutôt que renvoyées au décret d'application.
À l' article 11 nonies E , les députés ont maintenu les avancées votées par le Sénat pour renforcer l'obligation d'information sur l'origine des vins mis à la vente dans la restauration : extension aux débits de boissons (et non aux seuls restaurateurs), à la consommation sur place ou à emporter et à tous les supports de vente (et pas seulement aux cartes), insertion dans le code de la consommation permettant un contrôle des agents de la DGCCRF. Seule l'extension de ces dispositions aux spiritueux a été supprimée, au motif que leur étiquetage n'est pas encadré par le droit européen et que la mention de leur origine n'est aujourd'hui pas obligatoire.
Le Sénat a également obtenu gain de cause à l' article 11 nonies F introduit par lui pour maintenir et consacrer au niveau législatif le caractère obligatoire de la déclaration de récolte des raisins , dans la mesure où elle permet d'assurer une meilleure traçabilité des vins. Malgré une nouvelle tentative du Gouvernement pour la supprimer à compter de 2022, les députés en ont préservé le principe dans une rédaction plus opérante sur le plan juridique.
À l'initiative de votre rapporteure, le Sénat avait réaffirmé avec force la nécessité de protéger les productions françaises contre la concurrence déloyale de certaines productions étrangères qui, bien que commercialisées en France, ne respectent pas les normes imposées à nos agriculteurs, à la fois en termes de traitements et de modes de production :
- l'article 11 undecies mentionne désormais explicitement, parmi les missions de la politique agricole, l'objectif de « veiller dans tout nouvel accord de libre-échange au respect du principe de réciprocité et à une exigence de conditions de production comparables pour ce qui concerne l'accès au marché » 26 ( * ) ;
- l'article 11 undecies A définit, dans la loi, un principe clair d'interdiction de commercialisation , en France, de denrées alimentaires ou produits agricoles qui ne répondraient au même degré d'exigence, c'est-à-dire aux mêmes normes, que les productions françaises. Il s'agit, par ce biais, d'interpeller le Gouvernement sur la nécessité de renforcer les contrôles en France, voire à l'étranger dans le cadre de clauses idoines prévues dans chaque accord de libre-échange, et de mettre en oeuvre le cas échéant des clauses de sauvegarde pour suspendre l'importation de tel ou tel produit.
Si les députés en ont conservé le principe, ils en ont toutefois restreint la portée en ne visant plus que la seule conformité à la réglementation européenne : cette rédaction prémunira certes la France d'un risque de contentieux européen mais omet l'existence d'une concurrence déloyale au sein même, parfois, de l'Union européenne.
Il faut désormais espérer que le Gouvernement saura tirer parti de ce point d'appui législatif, à la fois dans ses négociations commerciales avec les pays tiers et dans les moyens mobilisés pour en contrôler le respect, sur le terrain.
Enfin, on notera que les députés ont, dans le même temps, supprimé l' article 14 septies A qui demandait un rapport faisant le point sur les produits issus de l'agriculture biologique importés de pays non soumis aux mêmes exigences de normes mais bénéficiant, malgré tout, du label « agriculture biologique ».
Ces reculs réduisent la portée des rédactions adoptées au Sénat.
• Sur le volet sécurité sanitaire
Sur une proposition du Gouvernement répondant aux recommandations formulées dans le rapport d'information du Sénat sur les procédures de retrait et de rappel des produits alimentaires présentant un risque sanitaire 27 ( * ) , le Sénat avait adopté, à l' article 11 sexdecies AA , un dispositif contraignant les producteurs et les distributeurs à tenir un état chiffré des produits retirés et rappelés tout au long de la procédure, qu'ils devront tenir à disposition des agents habilités, sous peine d'encourir des sanctions administratives.
Les députés ont conservé cet apport de nature à renforcer l'efficacité des procédures de retrait et de rappel.
Ils ont en renforcé la portée de l'article en précisant que l'autorité administrative comme les professionnels ordonnant un retrait ou un rappel devront publier immédiatement et déclarer sur un site internet unique leur décision .
• Sur les autres volets des titres II, II bis et III
À l' article 12 bis A , l' obligation d'utilisation dans la vente à emporter de contenants réutilisables ou recyclables ajoutée au Sénat a été maintenue par les députés. Le principe de gratuité de la mise à disposition de doggy bag dans les restaurants , qui n'avait pas été modifié au Sénat, a par ailleurs été supprimé par les députés à l'initiative du Gouvernement ; le choix de faire payer ou non les clients sera donc laissé aux restaurateurs.
Des dispositions des articles 14 quinquies et 15 bis A modifiant le même article du code rural ont été fusionnées en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale pour modifier la composition de l' instance de suivi du plan d'action national sur les produits phytopharmaceutiques .
L' article 14 quater AB , introduit au Sénat, appelait à une autorisation de la commercialisation de mélanges de semences , notamment pour les semences de céréales, une telle commercialisation étant déjà effective pour les semences de plantes fourragères. Depuis l'adoption du texte au Sénat, le Gouvernement a pris un arrêté permettant la commercialisation de mélanges de semences céréalières, rendant superflu l'article que les députés ont donc supprimé en nouvelle lecture.
En première lecture, le Sénat avait largement renforcé le droit à l'injection instauré à l' article 16 C pour les installations de biogaz situées à proximité d'un réseau de gaz naturel : inscription des prévisions d'injection dans les plans décennaux de développement des réseaux, consécration du droit d'accès aux réseaux des producteurs de biogaz, mutualisation des coûts entre les producteurs appelés à se raccorder, réalisation des investissements en fonction de la pertinence technico-économique des investissements et, surtout, extension de ce droit à l'injection aux installations situées à proximité d'un réseau mais hors du périmètre d'une concession . Dans ce dernier cas, il était prévu que la propriété des canalisations ou parties de canalisations situées hors périmètre revienne au gestionnaire de réseau qui les aurait réalisées, avec possibilité de transfert de propriété à la commune traversée en cas de création ultérieure d'un réseau.
À l'exception d'une précision sémantique non retenue 28 ( * ) , l'Assemblée nationale a conservé l'ensemble de ces apports , dont l'extension aux installations implantées en dehors d'une zone de desserte mais en optant simplement pour une autre solution juridique qui préserve le principe de la propriété publique des réseaux : les canalisations hors concessions intègreront le réseau public auquel elles seront raccordées - et seront de ce fait la propriété de la collectivité concédante dudit réseau - sous réserve de l'accord des communes traversées.
Les députés ont également adopté quasi conforme, à une simple modification rédactionnelle près, l' article 16 D introduit par le Sénat pour organiser la sortie du statut de déchet de l'ensemble des matières fertilisantes et supports de culture fabriqués à partir de déchets, comme les digestats des méthaniseurs, à l'exception des boues d'épuration seules ou en mélange avec d'autres matières. Cette sortie du statut de déchet figurait parmi les recommandations des ateliers des États généraux de l'alimentation et du groupe de travail sur la méthanisation.
Enfin, si l'article 16 établissant les dates d'entrée en vigueur des différents dispositifs prévus par la loi a été modifié en nouvelle lecture pour l'adopter aux évolutions adoptées par les députés, il prévoit désormais une souplesse pour certaines filières pour la mise en oeuvre de l'article 1 er . Avant la mise en conformité du contrat type avec le nouveau cadre législatif en vigueur, tous les contrats établis sur la base de ce contrat type interprofessionnel pourront être renouvelés ou prolongés, dans la limite d'une année à compter de la publication de la loi. Cette souplesse avait été suggérée par le Sénat, certes de manière plus ambitieuse, à l'article 1 er , notamment pour la filière vitivinicole.
* 24 L'article 3 vise à permettre aux agents de FranceAgriMer de constater les manquements aux dispositions de l'article L. 631-24 sur la contractualisation agricole ; l'article 7 adapte l'application de l'article L. 631-24-2 à Saint-Pierre-et-Miquelon et l'application de l'article L. 441-8 dans les îles Wallis et Futuna ; l'article 10 habilite le Gouvernement à clarifier et à adapter, par ordonnance, les dispositions du code de commerce relatives aux relations commerciales.
* 25 Article 157 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil.
* 26 Un autre objectif très important a été ajouté au Sénat : celui de promouvoir l'autonomie de la France et de l'Union européenne en protéines.
* 27 Rapport d'information n° 403 (2017-2018) de Mme Sophie Primas et de M. Alain Milon, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la commission des affaires sociales du Sénat.
* 28 Le Sénat avait proposé de retenir le terme d'« adaptations » plutôt que celui de « renforcements » pour mieux rendre compte de la diversité des travaux possibles sur le réseau pour accueillir cette production de biogaz.