SECONDE PARTIE - ANALYSE DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
I. LE PROGRAMME 219 « SPORT »
1. Des crédits stables
Les crédits demandés sur le programme « Sport » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 223,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 230,5 millions d'euros en crédits de paiement . Les tableaux suivants retracent la répartition de ces crédits par action.
Autorisations d'engagement
(en millions d'euros)
|
Exécution 2014 |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution 2015-2016 |
|
|
Action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » |
28,6 |
14,1 |
7,6 |
- 46,1 % |
|
Action 2 « Développement du sport de haut niveau » |
165,1 |
158,6 |
169,6 |
+ 6,9 % |
|
Action 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs » |
16,3 |
18,8 |
18,8 |
0 % |
|
Action 4 « Promotion des métiers du sport » |
26,4 |
27,6 |
27,9 |
+ 1,1 % |
|
Total |
236,3 |
219,1 |
223,9 |
+ 2,1 % |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Crédits de paiement
(en millions d'euros)
|
Exécution 2014 |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution 2015-2016 |
|
|
Action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » |
29,1 |
14,1 |
7,6 |
- 46,1 % |
|
Action 2 « Développement du sport de haut niveau » |
170,1 |
170,4 |
176,2 |
+ 3,4 % |
|
Action 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs » |
16,2 |
18,8 |
18,8 |
0 % |
|
Action 4 « Promotion des métiers du sport » |
26,2 |
27,6 |
27,9 |
+ 1,1 % |
|
Total |
241,6 |
230,9 |
230,5 |
- 0,2 % |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Il convient de souligner que l'analyse de l'évolution des crédits entre 2015 et 2016 doit faire l'objet de trois principales précautions .
Tout d'abord, le présent programme, en particulier son action 1, est destinataire d'une dotation complémentaire au titre de la réserve parlementaire relativement significative . Ainsi, les crédits votés en loi de finances pour 2015, qui intègrent cette dotation, ne peuvent pas être comparés à ceux proposés par le projet de loi de finances. Hors dotation pour réserve parlementaire, les crédits de l'action 1 sont en très légère diminution (7,6 millions d'euros en 2016, contre 7,8 millions d'euros en 2015).
Ensuite, le programme connaît une mesure de périmètre importante, avec le transfert aux régions de la gestion des Creps à compter du 1 er janvier 2016 . Ce transfert se traduit par la diminution forte du montant de la subvention pour charges de service public de l'action 2, qui passe de 75,3 millions d'euros en 2015 à 20,3 millions d'euros en 2016, le seul opérateur de l'action étant désormais l'Insep ; la différence reste toutefois inscrite au sein du présent programme, dans le cadre des dépenses d'intervention.
Enfin, la dotation pour 2016 intègre une dépense exceptionnelle, non récurrente, correspondant aux primes qui seront versées aux médaillés des jeux olympiques et paralympiques de Rio en 2016 , soit 5 millions d'euros.
2. Des subventions aux fédérations stables dans la perspective du rendez-vous olympique et paralympique
77 fédérations unisports, dont 31 olympiques, et 25 fédérations multisports, dont 2 paralympiques, bénéficient de subventions de la part de l'État. Le montant total des dotations prévues à cet objet dans le présent projet de loi de finances est de 59,21 millions d'euros, auquel il convient d'ajouter 19,5 millions d'euros versés par voie de fonds de concours du CNDS s'agissant des actions en faveur du sport pour tous. Au total, le soutien prévisionnel de l'État en 2016 s'établit donc à 78,71 millions d'euros .
Ces subventions sont fléchées, à titre principal, sur le sport de haut niveau. Il convient de souligner qu'outre les aides aux fédérations (subventions et affectations de conseillers techniques sportifs auprès de ces dernières), l'intervention de l'État en matière de sport de haut niveau est complétée par le financement des parcours d'excellence sportive, mis en place notamment au sein des établissements nationaux financés par l'État, qu'il s'agisse de l'Insep, des Ecoles nationales du sport 1 ( * ) ou des Creps 2 ( * ) .
Ce montant est stable par rapport à 2015 . Toutefois, pour l'année 2015 comme pour l'année 2016 à venir, ce montant fait l'objet d'une réserve de précaution qui, conformément à la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, s'établira à 8 % des sommes prévues, soit environ 6,3 millions d'euros. S'agissant de subventions aisément pilotables, cette réserve ne devrait en pratique pas être levée et devrait faire l'objet d'une annulation en fin de gestion, car elle est intégrée dès le début de la programmation des subventions annuelles par la direction des sports.
En conséquence, notre collègue député Régis Juanico, rapporteur spécial de la présente mission au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a déposé un amendement visant à abonder de 4,8 millions d'euros les crédits du programme 163, à destination des conventions d'objectifs des fédérations sportives, en provenance du programme 219 (service civique) . Cet amendement a précisément pour objet de compenser l'application de la réserve de précaution , dans un contexte où les subventions aux fédérations constituent, après transfert des Creps aux régions, la dernière dépense pilotable ou « variable d'ajustement » importante du programme. En outre, il soulignait que les fédérations seront doublement sollicitées en 2016 : à travers la mise en oeuvre du plan « Citoyens du sport », et à travers les JOP de Rio - qui engendreront des frais de préparation des équipes et de déplacement. Cet amendement a été retiré en séance publique, sur la demande du Gouvernement.
Votre rapporteur spécial souscrit à l'analyse de notre collègue député Régis Juanico. Il ajoute qu'au regard du contrôle budgétaire qu'il a mené en 2015 sur le sujet des aides de l'État aux fédérations, le maintien de la subvention annoncée en début de période de conventionnement pour un socle d'actions données est une demande quasi-unanime des fédérations . Or, les nouvelles actions ne peuvent pas être financées avec un montant de subvention stable, et même inférieur par rapport à 2014, sans remettre en cause les actions programmées au début de la période de conventionnement (2014).
En conséquence, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement identique à celui déposé par notre collègue député Régis Juanico et visant à transférer 4,8 millions d'euros (soit l'équivalent du montant estimatif de la réserve de précaution des subventions) depuis le programme 163, en provenance du service civique, vers le programme 219, à destination des fédérations sportives . Dans ce cadre, il insiste sur le fait qu'il ne faut pas opposer service civique et fédérations sportives. Les fédérations sont en effet pleinement mobilisées pour l'accueil de jeunes en mission ; leur donner davantage de moyens, c'est leur donner les moyens de mettre en place des missions de qualité, utiles aux jeunes et au développement du sport. En outre, les fédérations sportives disposent, à travers le réseau de clubs qu'elles fédèrent, d'une implantation territoriale, y compris dans les quartiers prioritaires de la ville ou les territoires hyper-ruraux, qui est moins développée de la part d'autres acteurs, associatifs ou publics.
3. Le financement des Creps préservé dans le contexte de leur décentralisation
Les centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (Creps) sont des établissement publics qui sont chargés, sur le terrain, de la formation des animateurs sportifs et de l'accompagnement des sportifs de haut niveau.
Dans le cadre de la réorganisation des Creps qui a été opérée à partir de 2009, le nombre de volume des formations dispensées a diminué, mais le nombre de sportifs accueillis est relativement stable, passant de 2 599 en 2010 à 2 567 en 2014. Ainsi, les Creps demeurent les points d'appui indispensables pour l'accueil des sportifs de haut niveau et l'accompagnement et l'encadrement du sport de haut niveau sur le territoire .
La loi du 7 août 2015 précitée a prévu une décentralisation partielle des Creps, à compter du 1 er janvier 2016, concernant le patrimoine immobilier ainsi que les fonctions support (l'accueil, la restauration, l'hébergement et l'entretien général et technique des infrastructures). Les compétences « de fond », relatives notamment à la formation, restent des compétences de l'État.
S'agissant des personnels concernés par les compétences transférées, au nombre de 422 au 31 décembre 2014, ils bénéficient en 2016 d'un régime transitoire de mise à disposition à titre gratuit au bénéfice du conseil régional . À compter du 1 er janvier 2017, les agents contractuels seront transférés aux régions, ainsi que les agents titulaires qui auront opté pour une intégration ou un détachement dans la fonction publique territoriale. Le droit d'option est ouvert aux agents titulaires pendant une durée de deux ans. Passé ce délai, les agents titulaires qui n'auront pas exercé leur droit d'option seront détachés d'office dans la fonction publique territoriale.
Les Creps ont connu une diminution de 96 équivalents temps plein entre 2010 et 2014 . En 2015 et 2016, le Gouvernement a toutefois décidé de stabiliser le plafond d'emploi, à hauteur de 1 068 ETPT , « afin de ne pas fragiliser ces établissements en prévision de leur décentralisation partielle aux régions ». Si le plafond n'est pas complètement utilisé, en revanche les Creps bénéficient d'emplois hors plafond significatifs, à hauteur d'environ 80 ETPT en 2014, en particulier du fait des emplois aidés dont ils disposent.
Dans le même esprit, les crédits destinés aux Creps augmentent sensiblement en 2016 par rapport à 2015 , les dépenses de personnel s'établissant à 52,1 millions d'euros (contre 47,9 millions d'euros en 2015) 3 ( * ) et les dépenses de fonctionnement à 5,1 millions d'euros (contre 4,85 millions d'euros en 2015). Cette augmentation est notamment due à l'anticipation du taux de réserve de précaution qui sera appliquée à ces dotations, soit 8 %, alors que la réserve de précaution applicable jusqu'alors était plus faible, en raison du statut d'opérateurs (avec dépenses de personnel prépondérantes) dont les Creps disposaient.
4. Le CNDS en voie de redressement financier
Le CNDS connaît en 2016, d'un point de vue budgétaire, deux mouvements en sens contraires .
D'un côté, le CNDS est marqué, dans le cadre de son plan de redressement financier mis en oeuvre depuis 2012 et dans le cadre de la réduction des dépenses publiques, par une diminution de ses interventions traditionnelles . À cet égard, la concentration de la réduction des interventions du CNDS sur les aides à l'équipement sportif local porté par les collectivités territoriales est un sujet de vigilance : dans un contexte de finances locales tendues, l'aide du CNDS est en effet nécessaire au-delà des seuls territoires prioritaires de la politique de la ville et au-delà des seuls projets d'équipements structurants sur lesquels le CNDS a réorienté ses interventions .
De l'autre, certaines interventions du CNDS sont sanctuarisées, voire augmentées . Ainsi, les dépenses supportées par le CNDS pour la construction et la rénovation des stades destinés à accueillir l'Euro 2016 , pour un coût total de 152 millions d'euros, sont maintenues. Elles seront compensées par l'affectation d'une recette équivalente (taxation de 0,3 % sur les mises de jeux de la Française des jeux), qui a été prolongée en 2016 et 2017, pour une recette attendue, sous plafond, de 16,5 millions d'euros en 2016 et de 15,5 millions d'euros en 2017.
Par ailleurs, le CNDS financera également, à hauteur de 10 millions d'euros, la part de l'État dans les dépenses liées à la préparation de la candidature de la ville de Paris aux JOP 2024 . Cette dépense est compensée par le relèvement à 26,5 millions d'euros du plafond 2016 de la taxe de 0,3 % mentionnée précédemment.
Enfin, le CNDS bénéficie d'un abondement, à hauteur de 8 millions d'euros, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « Citoyens du sport » , lancé à la suite du comité interministériel à la citoyenneté et à l'égalité du 6 mars 2015, qui permettra notamment le recrutement de 400 emplois supplémentaires d'éducateurs sportifs dans les quartiers de la politique de la ville (QPV).
Au total, les ressources du CNDS en 2016 devraient s'établir à 253,7 millions d'euros (net de frais d'assiette et de recouvrement, que le CNDS prend en charge depuis 2015) et les dépenses devraient s'établir à 249,7 millions d'euros.
5. Une prise en compte budgétaire des échéances olympiques : la budgétisation des primes aux médaillés et la participation de l'État au budget de la candidature de Paris 2024
Au sein de l'action 2 relative au sport de haut niveau, le projet de loi de finances prévoit le financement d'une « mesure nouvelle non reconductible » pour le financement des primes aux futurs médaillés des JOP de Rio en 2016 .
Il convient de souligner que ces primes, systématiquement versées aux médaillés olympiques, n'avaient pas été budgétées dans la perspective des jeux olympiques de 2012 , et avaient représenté un montant total de 4,8 millions d'euros (3,8 millions d'euros pour les sportifs et 1 million d'euros pour leurs entraîneurs).
Votre rapporteur spécial se félicite de cette budgétisation, qui va dans le sens d'une meilleure sincérité budgétaire . L'incertitude consubstantielle au sport ne permettant pas d'affiner le montant prévisionnel de primes qui seront versées, il ne peut qu'espérer que cette dotation se révèlera insuffisante, si les équipes de France sont en mesure de récolter un nombre de médailles encore plus important qu'à Londres , où la France s'était classée sixième au rang des nations (79 médailles, individuelles ou en équipes, dont 35 aux JO et 44 aux JP).
6. L'Insep : des travaux en voie d'achèvement, une dotation complétée par des frais de pension croissants
L'institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep) fait l'objet, depuis le début des années 2000, d'une vaste rénovation de ses équipements , qui touche à son terme, conformément à l'engagement pris de terminer ce chantier pour les JOP de 2016.
S'agissant de la partie Nord du site (qui comprend principalement les espaces non sportifs : hébergement, restauration, services médicaux et de recherche, administration), cette opération majeure a débuté en 2007 sous la forme d'un partenariat-public-privé entre l'État et le groupement Sport Partenariat. Ce PPP, d'une durée de trente ans à compter de 2007, présente un coût complet pour l'État de 384 millions d'euros. Pour 2016, le coût de l'opération pour l'État est de 13,2 millions d'euros. La rénovation de la partie Nord est aujourd'hui globalement achevée.
S'agissant de la partie Sud (équipements sportifs), la rénovation est effectuée sous la forme d'une maîtrise d'ouvrage public, dont les principales tranches ont été déléguées par l'État à l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC).
Les travaux les plus importants ont d'ores et déjà été effectués : renovation de la halle Maigrot comprenant la piste d'athlétisme ; rénovation du gymnase N. Paillou (pour 5,5 millions d'euros) ; rénovation du gymnase M.-T. Eyquem (5,1 millions d'euros) ; sur le secteur Sud-Ouest, création d'un nouveau complexe sportif multidisciplinaire Christian d'Oriola, d'un bassin de natation synchronisée, de courts de tennis, d'un bâtiment de tir à l'arc ; nouveau centre aquatique à la suite de l'incendie du centre Schoebel en 2008 (23 millions d'euros 4 ( * ) ).
Même si quelques travaux significatifs restent à effectuer (aménagements paysagers et l'aire de lancers du secteur Sud-Ouest, ainsi que la rénovation du gymnase Letessier pour 9,1 millions d'euros), la rénovation de l'Insep parvient donc aujourd'hui à sa phase finale . Elle permet à la France de disposer d'un ensemble sportif de grande qualité , qui répond aux exigences du sport de haut niveau à l'approche de l'échéance de Rio et, plus encore, à la perspective d'un accueil des JOP en France en 2024 .
En tout état de cause, l'Insep n'a jamais cessé d'accueillir et de préparer des sportifs pendant les travaux - 60 % des médaillés des jeux de Londres en 2012 étaient des sportifs accueillis à l'Insep.
La subvention pour charges de service public de l'État à l'Insep s'établit ainsi à 20,3 millions d'euros , principalement au titre de la prise en charge d'une partie de la masse salariale de l'établissement. La dotation pour le personnel est en légère augmentation par rapport à 2015 en raison de l'incidence du plan de titularisation des contractuels ; en revanche, la dotation de fonctionnement est quasiment supprimée (0,6 million d'euros, contre 2,8 millions d'euros en 2015), ce qui correspond en réalité à un prélèvement sur le fond de roulement de l'Insep.
La subvention de fonctionnement de l'Insep est complétée par des ressources propres , constituées essentiellement des tarifs de pension demandés aux sportifs accueillis - et pris en charge, en grande partie, par leurs fédérations respectives. Ces tarifs ont significativement augmenté depuis 2009, afin de refléter et financer l'amélioration des prestations liées à la vague de rénovation ; ainsi la pension complète d'un sportif accueilli de façon permanente est passée de 770 euros en 2009 à 1 104 euros en 2016.
7. Des défis majeurs à relever pour l'Agence française de lutte contre le dopage
Les crédits budgétaires alloués à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) sont stables, et s'élèvent à 7,8 millions d'euros . Le budget de l'agence s'établit en 2015 à 8,9 millions d'euros.
L'agence est notamment chargée, à travers son département des contrôles, d'organiser les contrôles antidopage sur les compétitions dont elle a la charge et auprès d'une liste de sportifs français de haut niveau. À cet égard, votre rapporteur spécial se félicite de la progression de la part des contrôles hors compétition dans le total des 10 414 contrôles effectués , qui sont passés de 34 % en 2013 à 43 % en 2014 et probablement environ 50 % en 2015. Ce type de contrôle, s'il nécessite une logistique plus importante, est en effet le plus à même de détecter la présence de produits dopants pendant les périodes d'entraînement des sportifs.
Par ailleurs, l'Agence est également chargée, à travers son département des analyses (laboratoire de Châtenay-Malabry), de procéder aux analyses antidopage des échantillons prélevés . À cet égard, votre rapporteur spécial s'inquiète de la difficulté qu'a eue l'Agence à recruter un directeur des analyses à la suite du départ à la retraite de l'ancienne directrice Françoise Lasne, le 31 décembre 2014 . Cette dernière, qui avait assuré au laboratoire sa réputation grâce à son rôle dans la découverte de procédés de détection de l'EPO, devait en effet être remplacée par un directeur de renommée internationale, pour garantir la place du laboratoire antidopage dans la compétition internationale.
La nomination de M. Antoine Coquerel, professeur de pharmacologie, par le collège de l'AFLD le 22 septembre dernier, est ainsi venu clore une période d'incertitude de près d'un an. Il reviendra en particulier à ce dernier de développer l'action du laboratoire en matière de recherche scientifique , alors que le laboratoire, avec six publications scientifiques en 2013, est à peine au-dessus des exigences de l'Agence mondiale antidopage (trois) et bien en-deçà de ses principaux concurrents européens, notamment Cologne (40).
La dynamisation de l'activité de recherche du laboratoire est une clé de son positionnement à la pointe des laboratoires antidopage mondiaux. Le scandale du dopage de la fédération russe d'athlétisme, qui a conduit au retrait de l'accréditation du laboratoire de Moscou, montre, en creux, l'importance de disposer d'un laboratoire reconnu pour obtenir la confiance du mouvement sportif et de l'opinion publique dans le cadre de la candidature de Paris aux JOP 2024 .
* 1 École nationale de voile et des sports nautiques ; École nationale des sports de montagne ; Institut français du cheval et de l'équitation.
* 2 Financés par les régions à compter du 1 er janvier 2016.
* 3 En raison du régime transitoire prévu, les dépenses de personnel restent prises en charge par l'État en 2016.
* 4 Il convient d'ajouter à ce montant le coût total de la location d'une piscine sur pilotis, démonté en 2014, soit 4,8 millions d'euros (0,8 million d'euros par an).