PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION (RAPPORTEUR SPÉCIAL : BERNARD DELCROS)
1. La confirmation en 2016 du rattachement de la politique de la ville à la mission
Entre 2008 et 2014, la mission « Politique des territoires » comprenait deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :
- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), et qui est piloté par le Premier ministre et le ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ;
- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.
En 2015, la loi de finances a intégré au sein de la mission le programme 147 « Politique de la ville », auparavant rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement », suite au débat d'orientation des finances publiques de juillet 2014. Cette évolution, confirmée en 2016 , fait suite à la création du CGET, qui, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe depuis 2014 la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Cette fusion entre trois structures poursuit l'objectif d'engendrer des gains d'efficience et de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement des territoires.
2. Une mission au coeur de la politique peu lisible d'aménagement du territoire
L'objet de la mission place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire . Cependant, les actions de l'État participant à cette politique 1 ( * ) , naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre . Il convient d'observer que le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général ( cf . infra , troisième partie). Il rassemble des actions de portée régionale 2 ( * ) correspondant à des plans interministériels , indépendantes les unes à l'égard des autres 3 ( * ) .
En 2016, près de 5,4 milliards d'euros seront dépensés pour l'aménagement du territoire soit huit fois les crédits de la mission . Cette dernière ne regroupe ainsi qu'environ 13 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire. Cette configuration pose le problème de la lisibilité de la politique d'aménagement du territoire.
Votre rapporteur spécial estime, en particulier, que notre pays manque d'une politique de cohésion territoriale et rurale reposant sur un dispositif de contractualisation . Seul un cadre de ce type, analogue à celui des contrats de ville, permettrait d'impulser une dynamique territoriale réelle dans les secteurs ruraux en difficulté. C'est pourquoi votre rapporteur spécial souhaite l'adoption de la proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural , que notre ancien collègue Pierre Jarlier a déposée le 28 mai 2015 avec plusieurs de ses collègues 4 ( * ) .
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Les crédits consacrés à l'aménagement du territoire en 2016 L'aménagement du territoire fait l'objet, depuis le projet de loi de finances pour 2008, d'un document de politique transversale (DPT), qui a remplacé l'annexe traditionnelle (« jaune » budgétaire). Ce document est pour la première fois élaboré par le CGET, après l'avoir été par la DATAR. Le DPT joint au présent projet de loi de finances évalue à 5,38 milliards d'euros les crédits qui bénéficieront, en 2016 en AE, à l'aménagement du territoire. Leur niveau est en contraction notable de 9,73 % par rapport à 2015 (5,96 milliards d'euros en AE). Cet effort, au total, est porté par tout ou partie des actions de 30 programmes , relevant de 14 missions . Les trois programmes de la mission « Politique des territoires » ne représentent en 2016 que 13 % de la totalité de ces crédits récapitulés dans le DPT. Du point de vue du volume des crédits demandés, sept programmes contribuent à la politique transversale de façon plus importante que le PICPAT (215 millions d'euros en AE) et le programme « Politique de la ville » (pour 437 millions d'euros en AE), qui représentent à eux deux 12 % de la politique transversale : - au sein de la mission « Outre-mer », les programmes 138, « Emploi outre-mer » (pour 1,12 milliard d'euros en AE) et 123, « Conditions de vie outre-mer » (pour 694 millions d'euros en AE) ; - dans la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », le programme 154, « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » (à hauteur de 975 millions d'euros en AE) ; - dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le programme 119, « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » (pour 746 millions d'euros en AE). Source : document de politique transversale « aménagement du territoire », annexé au présent projet de loi de finances |
3. Des crédits en légère contraction (674 millions d'euros en AE et 718 millions d'euros en CP soit - 2,75 % et - 3,75 %)
Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit des crédits à hauteur de 674 millions d'euros en AE et 718 millions d'euros en CP .
En termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2015 (694 millions d'euros en AE et 746 millions d'euros en CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 2,75 % pour les AE et de 3,75 % pour les CP .
Cette contraction résulte d' évolutions présentées dans les analyses par programme de chacun de vos rapporteurs spéciaux . Une telle réduction de moyens, continue depuis de longues années, est de nature à affaiblir les ambitions de la politique d'aménagement du territoire et à contrarier l'objectif d'égalité entre les territoires . Pour autant, la plupart des dispositifs mis en oeuvre à travers la présente mission sont maintenus et les engagements de l'État ne sont pas remis en cause : les trois programmes de la mission seront placés en 2016 sous le signe de la continuité à l'égard des actions menées antérieurement.
4. Une programmation pluriannuelle légèrement dépassée
Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 737 millions d'euros en 2015, 703 millions d'euros en 2016 et 656 millions d'euros en 2017 .
Pour 2016, les crédits demandés pour la mission sont de 718 millions d'euros , dont 9 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est légèrement dépassé : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits supérieur aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle (709 millions d'euros au lieu de 703 millions d'euros).
La programmation pluriannuelle de la mission « Politique des territoires »
(en millions d'euros)
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2015 |
2016 |
2017 |
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Plafonds hors CAS « Pensions » |
737 |
703 |
656 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
* 1 Le document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».
* 2 L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.
* 3 Le « droit commun » des programmes du budget général de l'État, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».
* 4 Proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural, n° 470 (2014-2015).