N° 164
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( Seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 22
POLITIQUE DES TERRITOIRES
(IMPULSION ET COORDINATION
DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ; INTERVENTIONS
TERRITORIALES DE L'ÉTAT ;
POLITIQUE DE LA VILLE)
Rapporteurs spéciaux : MM. Bernard DELCROS et Daniel RAOUL
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602
Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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Les principales observations de votre rapporteur spécial Bernard Delcros 1° La mission « Politique des territoires » conserve en 2016 la dimension interministérielle qui la caractérise et son périmètre n'est pas modifié par rapport à 2015, année au cours de laquelle a été intégré en son sein le programme 147 « Politique de la ville », auparavant rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement ». Cette évolution fait suite à la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Cette fusion entre trois structures doit permettre de dégager des gains d'efficience et de renforcer les synergies entre les différents acteurs du développement des territoires. 2° En dépit d'un volume de crédits limité, soit 674 millions d'euros en AE et 718 millions d'euros en CP , la mission se trouve au coeur de la politique « transversale » d'aménagement du territoire, laquelle doit représenter au total, en 2016, 5,38 milliards d'euros. Cet effort, en contraction notable de 9,73 % par rapport à 2015 (5,96 milliards d'euros), sera porté par tout ou partie des actions de 30 programmes, relevant de 14 missions. 3° Cet éclatement entre 30 programmes pose le problème plus général de la lisibilité de la politique d'aménagement du territoire . La démarche de rationalisation engagée depuis 2014 laisse aujourd'hui un goût d'inachevé : alors que la création du CGET et le rattachement de la politique de la ville semblaient engager un processus pour rendre plus cohérente et lisible l'action de l'État et la maquette budgétaire, différents éléments, tels que le maintien d'une mission consacrée à l'égalité des territoires et au logement ou encore la partition entre un « comité interministériel aux ruralités » et un « comité interministériel égalité et citoyenneté », montrent que la démarche est loin d'être aboutie . Cette partition entre un comité interministériel dédié à la politique de la ville et un comité interministériel pour les campagnes représente une forme de paradoxe à l'heure où la politique d'aménagement du territoire devait connaître sa réunification. 4° Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est le programme « historique » de la mission. Il retrace les moyens mis à la disposition du CGET. Les crédits demandés à ce titre pour 2016 s'élèvent à 215 millions d'euros en AE et 254 millions d'euros en CP, soit une stabilité en AE mais une baisse de 4 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2015. Ils visent à financer des dispositifs aussi divers que les contrats de plan État-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité, les pôles d'excellence rurale... Par ailleurs, l'effort de désendettement du programme, qui concernait le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), continue de porter ses fruits puisque sa situation reste saine. Dans ce contexte, il conviendra de conserver pour les prochains exercices un équilibre dans la répartition entre les AE et les CP du programme en vue de garantir sa soutenabilité. 5° Les annonces du Gouvernement en matière de ruralité , à l'image des mesures annoncées et du milliard d'euros promis lors du comité interministériel aux ruralités du 14 septembre 2015, vont dans le bon sens et doivent être suivis d'effets. Toutefois, elles contrastent avec la suppression ou la réduction des moyens affectés à différents dispositifs , comme les pôles d'excellence rurale ou les maisons de santé. Votre rapporteur spécial souhaite que les mesures présentées lors de ce comité interministériel se traduisent sur un plan budgétaire et qu'une partie importante des crédits transitent par la mission « Politique des territoires » , en particulier par le PICPAT. Le programme de deuxième génération de revitalisation des centres-bourgs, auquel 300 millions d'euros devraient être affectés, pourrait avantageusement être rattaché à ce programme. Pour l'heure et malgré les ambitions affichées, la tendance est plutôt à la réduction des actions en faveur des territoires ruraux. 6° Vingt-deux dépenses fiscales sont rattachées au PICPAT en 2016 pour un montant total de 442 millions d'euros , nettement supérieur aux crédits du programme. Ces mesures doivent faire l'objet d'un meilleur ciblage afin de bénéficier aux zones les plus fragiles. En effet, certains de nos territoires, en souffrance accentuée, ont des besoins plus marqués. En cette période de rigueur budgétaire, il est donc plus que jamais nécessaire de mieux cibler les dispositifs et d'éviter le saupoudrage. À ce titre, il serait souhaitable que le calendrier de mise en oeuvre de la réforme des ZRR soit rapidement connu. 7° Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) regroupe quatre actions, correspondant à quatre plans interministériels de portée régionale. Elles concernent respectivement la qualité de l' eau en Bretagne , le plan d' investissements en Corse , l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone en Guadeloupe et en Martinique . Globalement, ces actions doivent bénéficier en 2016 de 22 millions d'euros en AE (- 25 % par rapport à 2015) et de 26 millions d'euros en CP (- 22 % par rapport à 2015) , la majorité de ces crédits se trouvant affectée à l'action relative à la Corse. Cette dernière action, en outre, sera une nouvelle fois abondée par des fonds de concours , à hauteur de 2 5 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros en CP , en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Une légère amélioration est notable s'agissant du dispositif de suivi de la performance du programme. * Les principales observations de votre rapporteur spécial Daniel Raoul 1° Figurant, pour la deuxième année, au sein de la mission « Politique des territoires », le programme 147 « Politique de la ville » bénéficie d'un budget conforté, alors que se met en place la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville , telle qu'issue de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, et compte tenu des mesures décidées dans le cadre du comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté du 6 mars 2015 . 2° Afin de mettre en oeuvre les mesures de cette réunion interministérielle décidée à la suite des événements du 7 janvier 2015, les crédits d'intervention de la politique de la ville sont renforcés , avec notamment 347 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) pour l'action 01 relative aux actions territorialisées et aux dispositifs spécifiques de la politique de la ville, correspondant à 15 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2015. L'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) bénéficiera également d'une dotation majorée de 3,9 millions d'euros, pour atteindre 26 millions d'euros en AE et CP. Le financement des mesures décidées dans le cadre du comité interministériel pour l'égalité et la citoyenneté correspondrait à une enveloppe globale de 55 millions d'euros en 2016 pour les crédits de la politique de la ville , dont 18,5 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances et le solde provenant du dégel de crédits en cours d'exercice. 3° Parallèlement, la réduction globale des crédits du programme de 2,63 % en autorisations d'engagement , avec 437 millions d'euros, et de 2,68 % en crédits de paiement , avec 438 millions d'euros, s'explique principalement par la mise en extinction progressive du dispositif d'exonération de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) au 31 décembre 2014. 4° Les dépenses fiscales rattachés au programme ont été profondément redéfinies et visent surtout à assurer, dans les quartiers concernés, une mixité à la fois sociale et fonctionnelle à laquelle votre rapporteur spécial est particulièrement attaché . 5° La mobilisation des crédits de droit commun se concrétise désormais, au niveau territorial, dans les contrats de ville actuellement en cours de signature. L'État doit poursuivre ses efforts en matière d'identification et de chiffrage de ces crédits consacrés à la politique de la ville. 6° Le financement de la rénovation urbaine semble désormais assuré avec la signature de la convention pluriannuelle entre l'État et Action logement le 2 décembre 2014 et les deux conventions qu'ils ont depuis conclues ensemble ainsi qu'avec l'Anru, d'une part, pour le programme national de rénovation urbaine (PNRU) le 14 avril 2015 et, d'autre part, pour le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) le 2 octobre 2015. Il repose quasi intégralement sur la participation d'Action logement (850 millions d'euros en 2016) qui, pour le NPNRU, prendra la forme à la fois de subventions (3,2 milliards d'euros) et de prêts bonifiés (2,2 milliards d'euros, pour un équivalent-subvention de 800 000 euros). Par ailleurs, le financement du NPNRU est également assuré par la participation de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), pour 400 000 euros, et la prévision d'un reliquat de 600 millions d'euros non employés au titre du PNRU. La soutenabilité financière de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru ) reste fragile pour les années à venir et nécessitera un pilotage fin des deux programmes , d'autant que le niveau de trésorerie devrait se réduire considérablement. Pour parer d'éventuelles difficultés en ce sens, un complément de trésorerie d'Action logement et surtout un prêt d'un milliard d'euros de la Caisse des dépôts et consignations sont d'ailleurs prévus dans la convention tripartite du 2 octobre 2015 relative au financement du NPNRU. 7° Votre rapporteur spécial avait proposé d'adopter les crédits consacrés à la politique de la ville, mais la commission des finances a décidé de proposer de ne pas adopter les crédits de la mission « Politique des territoires ». |
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En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2015 . À cette date, votre rapporteur spécial Bernard Delcros avait reçu l'ensemble des réponses pour le programme 162 (PITE, suivi par le ministère de l'intérieur) et près de 65 % pour le programme 112 (PICPAT, suivi par le ministère de l'égalité des territoires et du logement). À cette date, 34 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial Daniel Raoul concernant le programme 147 « Politique de la ville ». À la même date, les documents de politique transversale (DPT) « Aménagement du territoire » et « Ville » , annexés au présent projet de loi de finances, n'étaient toujours pas diffusés. Ils ont été rendus publics le 30 octobre 2015. |