Projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement

Rapports législatifs

Rapport n° 322 (2014-2015), tome I, déposé le

TITRE III

ACCOMPAGNEMENT
DE LA PERTE D'AUTONOMIE

Article 29
(art. L. 232-3, L. 232-3-1 [nouveau], L. 232-4, L. 232-6, L. 232-7, L. 232-12,
L. 232-14, L. 232-15 et L. 232-18 du code de l'action sociale et des familles,
art. L. 3142-26 du code du travail)
Réforme de l'allocation personnalisée d'autonomie

Objet : Cet article a pour objet d'introduire une évaluation multidimensionnelle des besoins des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de revoir ses modalités d'attribution et de versement.

I - Le dispositif proposé


• Les limites actuelles de l'allocation personnalisée d'autonomie

Créée par la loi du 20 juillet 2001 46 ( * ) , l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) est délivrée à « toute personne âgée résidant en France qui se trouve dans l'incapacité d'assumer les conséquences du manque ou de la perte d'autonomie liés à son état physique ou mental » . Elle a succédé à la prestation spécifique dépendance (PSD), née en 1997 d'une initiative sénatoriale et qui avait été conçue comme un premier pas vers la mise en place d'un dispositif d'aide universel en direction des personnes en situation de perte d'autonomie.

Comme la PSD, l'APA est une prestation en nature délivrée aux personnes âgées de soixante ans et plus qui nécessitent une surveillance ou une aide régulière pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie.

Le niveau de perte de dépendance est apprécié à l'aide de la grille Aggir (Autonomie gérontologie groupe iso-ressources) qui en définit six, le niveau 1 correspondant à la perte de dépendance la plus élevée. Ne peuvent prétendre au bénéfice de l'APA que les personnes relevant des GIR 1 à 4 47 ( * ) . Celles classées dans les GIR 5 et 6 peuvent bénéficier des dispositifs d'action sociale mis en place par leurs caisses de retraite. A chaque GIR correspond un plafond d'aide dont le niveau est le même sur l'ensemble du territoire. Les départements définissent ensuite librement, dans la limite de ce plafond et en fonction de l'évaluation des besoins conduite par l'équipe médico-sociale, le niveau de l'aide qui sera attribuée. Au 31 décembre 2011, 80 % des bénéficiaires de l'APA à domicile relevaient des GIR 3 ou 4.

Niveau des plafonds d'aide APA

GIR

Montant mensuel maximal du plan d'aide au 1 er avril 2014

GIR 1

1 312,67 euros

GIR 2

1 125,14 euros

GIR 3

843,86 euros

GIR 4

562,57 euros

La part de l'aide dont bénéficie l'allocataire de l'APA correspond au niveau du plan d'aide effectivement consommé et diminué d'une participation financière, qui est fonction de ses ressources. L'APA est donc une allocation universelle mais dont le niveau varie, à la fois en fonction des besoins de la personne et de ses ressources. En 2013, la participation est nulle pour un revenu inférieur à 734,66 euros par mois puis augmente linéairement jusqu'à atteindre son niveau maximum - 90 % du montant du plan d'aide - à partir de 2 927,66 euros de revenus mensuels.

L'APA a connu une montée en charge soutenue dans les années qui ont suivi sa création. Environ 140 000 personnes percevaient la PSD à la fin de l'année 2001. Elles étaient 722 000 à bénéficier de l'APA à domicile en 2011, soit environ 60 % du nombre total de bénéficiaires de l'APA. En 2013, les dépenses brutes d'APA des départements s'élevaient à 5,3 milliards d'euros, en diminution de 0,8 % par rapport à l'année précédente 48 ( * ) . Cette légère baisse traduit avant tout les difficultés croissantes auxquelles sont confrontés les départements pour assurer le financement de cette prestation, dans un contexte où le taux de couverture par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) est passé de 40 % en 2002 à près de 30 % au cours des dernières années.

Dans ces conditions, la couverture des besoins des personnes accompagnées est rendue plus difficile, notamment pour celles qui sont confrontées aux niveaux de dépendance les plus élevés. Selon la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), 20 % des plans d'aide étaient saturés en 2011 : un bénéficiaire de l'APA sur cinq perçoit donc un niveau d'aide qui ne permet pas de couvrir l'ensemble de ses besoins. Pour les GIR 1, c'est-à-dire pour les personnes les plus dépendantes, la part des plans d'aide saturés atteint 42 %. A cet élément s'ajoute l'insuffisante diversification des plans d'aide. Ceux-ci sont en effet composés d'aide humaine à hauteur de 90 %, ce qui limite les possibilités de financement d'aides techniques, d'aides à l'aménagement du logement ou de solutions d'accueil temporaire.

La réforme de l'APA proposée par le projet de loi a pour objet, d'une part, d'améliorer les conditions d'évaluation des besoins et d'attribution de l'APA, d'autre part, d'assurer une meilleure couverture des besoins grâce à une augmentation du niveau des plans d'aide, une diminution du reste à charge et la mise en place de dispositifs de répit pour les aidants. La définition des proches aidants et celle des dispositifs de soutien dont ils pourront bénéficier sont proposées aux articles 35 et 36 du projet de loi. Le volet financier de la réforme est quant à lui prévu à l'article 38 du texte.


• La mise en place d'une évaluation multidimensionnelle de la situation et des besoins du bénéficiaire de l'APA ainsi que de ses proches aidants et la simplification de la procédure d'attribution

Le 1° du présent article fixe, à l'article L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles, le principe d'une évaluation multidimensionnelle des besoins de la personne demandant à bénéficier de l'APA à domicile par l'équipe médico-sociale du département.

Le contenu de cette évaluation est détaillé au 4° qui modifie l'article L. 232-6. A l'évaluation du degré de dépendance au moyen de la grille Aggir s'ajoutera celle de « la situation et les besoins du demandeur et de ses proches aidants » . Il s'agit de prendre en compte l'ensemble de l'environnement du demandeur de l'APA afin de mieux apprécier ses besoins et ceux des personnes qui l'accompagnent au quotidien. Des référentiels, dont la définition a été confiée à la CNSA, permettront de guider les équipes médico-sociales dans leur tâche.

Les limites de la grille Aggir ont été soulevées de façon récurrente au cours des auditions menées par vos rapporteurs. L'outil, s'il est relativement adapté pour apprécier la perte d'autonomie physique, ne permet pas de disposer d'une analyse fine des atteintes cognitives de la personne. La forte concentration des bénéficiaires de l'APA dans les GIR 3 et 4 invite par ailleurs à penser qu'une appréciation plus fine de la perte d'autonomie devrait être envisagée. A défaut d'une révision de l'outil, la démarche consistant à le compléter par une évaluation multidimensionnelle des besoins apparaît adaptée pour améliorer la qualité des réponses apportées aux bénéficiaires de l'APA à domicile.

Jusqu'à présent, l'article L. 232-6 dispose que l'équipe médico-sociale recommande, « dans le plan d'aide [...], les modalités d'intervention qui lui paraissent les plus appropriées compte tenu du besoin d'aide et de l'état de perte d'autonomie du bénéficiaire » . Il est désormais précisé qu'elle proposera le plan d'aide et recommandera les modalités d'intervention lui paraissant les plus appropriées, non seulement au regard des besoins d'aide du bénéficiaire et de son degré de perte d'autonomie, mais également en fonction des besoins de ses proches aidants. L'équipe médico-sociale devra également formuler des recommandations concernant les modalités de prise en charge du bénéficiaire en cas d'hospitalisation de ses proches aidants. Dernière mission confiée à l'équipe médico-sociale, elle devra identifier les autres aides susceptibles de contribuer au maintien à domicile du bénéficiaire ou au soutien de ses proches aidants mais qui ne sont pas prises en charge au titre de l'APA. Il pourra s'agir d'aides déjà existantes. L'article précise également que ces aides pourront notamment avoir un objectif de prévention. Ces changements ont avant tout pour objectif d'enrichir et d'améliorer la qualité de l'information fournie au bénéficiaire de l'APA et à ses proches aidants.

Les 6° et 9° du présent article suppriment la commission de proposition et de conciliation, chargée de proposer le plan d'aide et régler les litiges relatifs à l'APA. Le plan d'aide sera donc directement déterminé par l'équipe médico-sociale, avant d'être avalisé par le président du conseil général. En cas de litige, c'est la commission départementale d'aide sociale qui sera directement saisie.


• La définition du niveau du plan d'aide et de la participation du bénéficiaire

Jusqu'à présent, le deuxième alinéa de l'article L. 232-3 dispose que le montant maximum du plan d'aide correspond à un tarif national, fonction du degré de perte d'autonomie - c'est-à-dire du GIR. Ce tarif est revalorisé chaque année en tenant compte, au minimum, du niveau de l'inflation.

Le 2° du présent article supprime cet alinéa pour créer un nouvel article L. 232-3-1 fixant lui aussi le principe d'un plafond annuel dont il est précisé qu'il sera défini par décret, toujours sur la base du GIR. La revalorisation ne s'effectuera plus sur la base de l'inflation mais sur celle de l'évolution de la majoration pour aide constante d'une tierce personne. Il s'agit en réalité d'une clarification par rapport aux pratiques existantes puisque la formule de calcul des plafonds des plans d'aide et du barème national de la participation financière des bénéficiaires prend déjà en compte la majoration pour aide constante d'une tierce personne. Celle-ci étant indexée sur les prix, ce changement ne devrait pas avoir de conséquences sur l'évolution des plafonds des plans d'aide. Un véritable changement aurait consisté à indexer les plafonds sur le Smic afin de tenir compte du fait que les plans d'aide sont en très grande partie consacrés à de l'aide humaine et, par conséquent, à la rémunération d'intervenants au domicile.

Le 3° du présent article reprend les dispositions de l'article L. 232-4 relatives au niveau du plan d'aide tout en indexant le barème national sur la base duquel est défini le reste à charge du bénéficiaire de l'APA sur l'évolution des plafonds d'aide et non plus sur celle du niveau des pensions. Il fixe par ailleurs le principe d'une actualisation de la participation au 1 er janvier de chaque année, ce qui apparaît cohérent avec l'évolution annuelle du barème. Cette charge nouvelle pour les départements devrait être facilitée par l'article 30 qui prévoit la transmission des informations nécessaires par les services fiscaux.


• Les modalités de versement de l'APA

Le 8° du présent article redéfinit, à l'article L. 232-15 du code de l'action sociale et des familles, les modalités de versement de l'APA. Le principe général est celui du versement mensuel, directement au bénéficiaire, pour les aides régulières. S'agissant des dépenses relatives aux aides techniques, à l'adaptation du logement, ou aux prestations d'accueil temporaire et de répit à domicile, elles pourront également faire l'objet de versements ponctuels au bénéficiaire dans des conditions définies par décret.

Des exceptions sont malgré tout prévues à ces principes généraux. Le département pourra en effet choisir de verser directement l'APA au service d'aide à domicile, à la structure d'accueil temporaire ou à l'organisme chargé de fournir une aide ponctuelle. Aucune précision n'étant fournie quant aux conditions pouvant justifier ces dérogations à la règle générale d'un versement direct au bénéficiaire, la portée de celle-ci s'en trouve réduite. La nécessité de recueillir l'accord du bénéficiaire avant de verser directement l'APA au service d'aide à domicile, actuellement prévue à l'article L. 232-15, est en outre supprimée, de même que la possibilité pour celui-ci de modifier à tout moment les conditions dans lesquelles il est procédé au versement direct au service ( b) du 8° ). Il est cependant précisé que le bénéficiaire de l'APA demeurera libre de choisir un autre service.

Le 8° du présent article a enfin pour objet d'encourager l'utilisation du chèque emploi service universel (Cesu) pour la rémunération des accueillants familiaux ou des services d'aide à domicile. Jusqu'à présent, le deuxième alinéa de l'article L. 232-7 ne prévoit l'utilisation du Cesu que pour les services agréés. Ces dispositions sont supprimées ( 5° ) au profit d'une formulation plus large incluant les services autorisés et les accueillants familiaux.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de M. Arnaud Richard et plusieurs de ses collègues ainsi que de Mme Bérangère Poletti et M. Denis Jacquat, sous-amendés par la rapporteure, visant à améliorer la qualité de l'information fournie aux bénéficiaires de l'APA. Alors que le texte initial prévoyait que l'équipe médico-sociale recommandait les modalités d'intervention lui paraissant les plus appropriées, elle a désormais pour mission d'informer le bénéficiaire sur celles-ci. Il est par ailleurs ajouté à l'article L. 232-6 que « l'information fournie sur les différentes modalités d'intervention est garante du libre choix du bénéficiaire et présente de manière exhaustive l'ensemble des dispositifs d'aide et de maintien à domicile dans le territoire concerné » .

L'Assemblée nationale a également adopté, en commission puis en séance, trois amendements de précision.

III - La position de la commission

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement portant sur l'information fournie par l'équipe médico-sociale lorsqu'elle propose le plan d'aide APA au bénéficiaire. Il permet revenir en partie à la rédaction initialement proposée par le Gouvernement tout en préservant les apports de l'Assemblée nationale quant à la nécessité de fournir une information exhaustive sur l'ensemble des dispositifs existants. L'équipe médico-sociale devra donc « informe[r] de l'ensemble des modalités d'intervention existantes et recommande[r] celles qui lui paraissent les plus appropriées ».

Toujours à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement visant à revenir sur la suppression de la commission de proposition et de conciliation. Compte tenu des enrichissements apportés à la procédure d'évaluation menée par l'équipe médico-sociale, il apparaît en effet nécessaire de maintenir l'intervention de cette commission pour analyser l'adéquation entre les besoins du demandeur et le plan d'aide envisagé, avant que n'intervienne la décision du président du conseil général. L'intervention de la commission en cas de litige relatif à l'APA a également été préservée.

Votre commission a ensuite adopté deux amendements présentés par ses rapporteurs visant à s'assurer de l'accord du bénéficiaire avant tout versement de l'APA au service d'aide à domicile ainsi qu'à l'organisme chargé d'apporter une aide ponctuelle (aide technique, aménagement du logement...).

Enfin, votre commission a, sur proposition de ses rapporteurs, adopté un amendement effectuant une coordination dans le code du travail avec les modifications introduites par le présent article à l'article L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 29 bis
(art. L. 1611-6 du code général des collectivités territoriales)
Délégation du paiement des chèques
d'accompagnement personnalisé

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de permettre aux collectivités territoriales ou à certains de leurs établissements publics de confier à des mandataires, publics ou privés, le paiement des chèques d'accompagnement personnalisé.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Aux termes de l'article L. 1611-6 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS/CIAS) et les caisses des écoles peuvent délivrer des chèques d'accompagnement personnalisé à des personnes confrontées à des difficultés sociales. L'attribution de ces chèques doit entrer dans le cadre des actions sociales menées concernant notamment l'alimentation, l'hygiène, l'habillement et les transports, les actions éducatives, culturelles et sportives. Elle permet aux personnes qui en bénéficient d'acquérir des biens ou services auprès d'un réseau de prestataires.

Le présent article, inséré en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. François Brottes, président de la commission des affaires économiques, de Mme Fanny Dombre-Coste, rapporteure pour avis, et des commissaires du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste (RRDP), vise à autoriser les collectivités territoriales et leurs établissements publics à confier à des mandataires publics ou privés le paiement de ces chèques. Pour ce faire, elles concluraient avec eux des conventions de mandat. Il est précisé que chaque convention devra être conclue au terme d'une consultation respectant le code des marchés publics.

II - La position de la commission

Sans remettre en question la légitimité du dispositif proposé, votre commission estime que cet article n'a pas de lien avec le texte en discussion, à moins de considérer que les personnes âgées sont nécessairement confrontées à des difficultés sociales. Sur proposition de ses rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à supprimer le présent article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 30
(art. L. 153 A [nouveau] du livre des procédures fiscales)
Transmission d'informations des administrations fiscales
vers les départements

Objet : Cet article vise à systématiser les transferts d'information des administrations fiscales vers les départements afin de leur permettre d'apprécier l'évolution des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie.

I - Le dispositif proposé

Le présent article crée un article L. 153 A (nouveau) au sein du livre des procédures fiscales prévoyant que les administrations fiscales transmettent chaque année aux départements les informations nécessaires à l'appréciation des ressources des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Cet article est inséré dans une section du livre des procédures fiscales relative aux dérogations à la règle du secret professionnel en matière fiscale, notamment au profit des organismes chargés de l'application de la législation sociale. Les transferts d'informations devront s'effectuer dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil). L'objet de cette mesure est de faciliter le réexamen annuel de la participation financière due par les bénéficiaires de l'APA, prévu à l'article 29.

Les articles L. 162 B du livre des procédures fiscales et L. 232-16 du code de l'action sociale et des familles permettent d'ores et déjà aux services chargés de l'évaluation des droits à l'APA et du contrôle de son utilisation de demander à l'administration fiscale toutes les informations qui leur sont nécessaires. Ces dispositions doivent leur permettre de vérifier les situations des intéressés et de s'assurer de l'effectivité de l'aide qu'ils reçoivent. De façon plus générale, les articles L. 158 du livre des procédures fiscales et L. 133-3 du code de l'action sociale et des familles autorisent les agents des administrations fiscales à communiquer aux commissions d'aide sociale les informations devant leur permettre d'instruire les demandes d'admission à l'aide sociale ou pour en radier les bénéficiaires.

La logique de l'article L. 153 A (nouveau) est différente puisque le transfert d'informations interviendrait, non plus sur demande des administrations concernées, mais de façon systématique. De tels transferts automatiques d'informations sont prévus à l'article L. 152, notamment pour les gestionnaires des régimes obligatoires et complémentaires de sécurité sociale, et à l'article L. 152 A au bénéfice des organismes débiteurs de prestations familiales.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission prend acte de cette disposition qui devrait faciliter le réexamen annuel de la situation des bénéficiaires de l'APA au regard du reste à charge. Elle demeure cependant attentive à ce que ne soient pas portées d'atteintes démesurées au secret professionnel des agents des services fiscaux et, ce faisant, à la confidentialité des informations dont ceux-ci disposent sur les ressources des bénéficiaires de l'APA. Elle s'interroge enfin sur la portée pratique d'une telle disposition s'agissant d'une catégorie de la population dont les revenus ont a priori peu de chances d'évoluer fortement d'une année sur l'autre.

Sous ces réserves, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 30 bis
Rapport sur l'impact des seuils pour l'attribution
de la prestation de compensation du handicap

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement un rapport sur l'impact des seuils d'âge sur le versement des prestations aux personnes handicapées.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Aux termes de l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles, peuvent demander à bénéficier de la prestation de compensation du handicap (PCH) les personnes qui ne dépassent pas une limite d'âge, dont le niveau a été fixé par décret à 60 ans. Deux dérogations sont malgré tout prévues pour :

- les personnes qui répondaient aux critères d'éligibilité à la prestation avant l'âge de 60 ans et qui font leur demande entre 60 ans et 75 ans ;

- les personnes âgées dont le handicap intervient après l'âge de 60 ans mais qui continuent d'exercer une activité professionnelle.

Sont par conséquent exclues du bénéfice de la PCH les personnes qui ne travaillent plus et dont le handicap apparaît après l'âge de 60 ans ainsi que celles qui font une demande de PCH après l'âge de 75 ans pour un handicap survenu avant l'âge de 60 ans. Dans ces deux cas, c'est l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) qui leur sera versée.

Le présent article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe de la gauche démocrate et républicaine, doit permettre d'évaluer l'impact des barrières d'âge de soixante et soixante-quinze ans. Il prévoit en effet que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur la question dans un délai de six mois suivant la promulgation de la loi.

II - La position de la commission

La présente demande de rapport intervient en écho d'interpellations fréquentes, notamment de la part du monde associatif, sur le caractère formel et injuste des barrières d'âge de 60 et 75 ans. Il est en effet difficilement acceptable qu'une personne dont le handicap intervient à 61 ans ne puisse bénéficier des mêmes droits que celle dont le handicap est survenu à l'âge de 59 ans.

Votre commission souhaite que ce rapport permette de disposer d'une estimation du nombre de personnes dont on peut considérer qu'elles sont victimes de l'application de ces barrières d'âge ainsi que du coût financier que représenterait une suppression de celles-ci. Restent à déterminer quelles sont les conclusions qui pourraient découler d'une telle étude. La PCH étant globalement plus généreuse que l'APA, il se peut que la suppression des barrières d'âge soit difficile à mettre en oeuvre dans la situation actuelle des finances publiques. En tout état de cause, envisager la suppression des barrières d'âge suppose de réfléchir à l'opportunité d'un rapprochement des deux prestations - PCH et APA - dont il convient de rappeler qu'elles répondent à deux logiques différentes. La PCH a en effet un objectif de compensation des conséquences du handicap au regard du projet de vie du bénéficiaire qui n'est pas celui de l'APA. C'est la question plus globale du rapprochement des politiques du handicap et de la perte d'autonomie des personnes âgées qui sera au final posée. Or une telle évolution pose des questions pratiques et de principe dont les tentatives d'unification en cours en matière de gouvernance montrent qu'elles sont parfois difficiles à surmonter.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31
(art. L. 313-11-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Contenu des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens
conclus par les services d'aide à domicile

Objet : Cet article a pour objet de définir le contenu des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens conclus par les services d'aide et d'accompagnement à domicile.

I - Le dispositif proposé


• Le processus de refondation du secteur de l'aide à domicile engagé depuis 2012

Les difficultés financières que rencontrent les services d'aide et d'accompagnement à domicile tendent à s'accentuer depuis plusieurs années. Leurs causes, qui ont notamment été analysées dans le rapport d'information de Jean-Marie Vanlerenberghe et Dominique Watrin publié en juin 2014 49 ( * ) , sont à la fois conjoncturelles et structurelles.

La forte montée en charge du nombre des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) dans les années ayant suivi sa création, ainsi que la dynamique engagée par le plan « Borloo », ont pu encourager la création d'un grand nombre de structures. Or le ralentissement de la hausse du nombre des bénéficiaires rend aujourd'hui le marché moins prometteur pour ces services. Cette tendance est accentuée par la crise économique et celle des finances publiques. Les conseils généraux, contraints de davantage encadrer leurs dépenses, limitent le niveau des plans d'aide qu'ils allouent. De leur côté, les caisses de retraite orientent davantage leurs actions d'aide sociale extralégale vers des mesures de prévention collective plutôt que vers les interventions au domicile. Parallèlement, les bénéficiaires de l'APA peuvent être dans l'impossibilité de consommer l'ensemble de leurs plans d'aide en raison de restes à charge trop élevés.

A ces éléments conjoncturels s'ajoutent les faiblesses structurelles du secteur de l'aide à domicile. Celui-ci demeure fréquemment organisé autour de structures de petite taille, qui ne sont pas toujours en mesure de développer une activité suffisante pour être économiquement viables. Leurs charges, composées pour 80 % à 90 % de dépenses de personnel, sont rigides à la baisse. Enfin, le mode de tarification horaire, outre qu'il conduit à des pratiques très variables entre départements, est unanimement considéré comme dépassé.

Pour ces raisons, la loi de finances pour 2012, en même temps qu'elle mettait en place un premier fonds de restructuration destiné à répondre aux besoins de financement les plus urgents des services d'aide à domicile 50 ( * ) , a prévu l'expérimentation de nouveaux modes de tarification. Ces expérimentations ont fait l'objet d'un cahier des charges défini par arrêté le 30 août 2012 51 ( * ) . Ce texte a été complété par un arrêté du 6 janvier 2014 visant à prolonger l'expérimentation ainsi qu'à préciser les modalités de celle-ci pour les services intervenant auprès des bénéficiaires de la PCH 52 ( * ) .

Deux types d'expérimentation ont été prévus :

- une tarification sous forme de dotation globale avec une participation forfaitaire globalisée du bénéficiaire ; il s'agit du modèle préconisé par l'Assemblée des départements de France (ADF) et par 14 fédérations de l'aide et de l'accompagnement à domicile ;

- le maintien d'une tarification horaire distinguant les aides liées à la personne et les aides à l'environnement ou la mise en place de dotations par paniers-types de prestations ; dans les deux cas, les financements alloués pourraient être complétés, le cas échéant, par celui de missions d'intérêt général (ce modèle a été recommandé par Bérengère Poletti dans un rapport publié en janvier 2012 53 ( * ) ).

Ces expérimentations sont ouvertes aussi bien aux services autorisés qu'aux services agréés.

Au début de l'année 2014, une quinzaine de départements s'étaient lancés dans l'expérimentation du modèle de tarification globale. Deux départements (l'Oise et le Rhône) se sont récemment engagés dans l'expérimentation de l'autre modèle de tarification.

Qu'elles portent sur la mise en place d'un forfait global ou se rapprochent d'une tarification à l'activité, les expérimentations reposent la conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) entre le service et le département. La possibilité de conclure des Cpom est actuellement prévue à l'article L. 131-11 du code de l'action sociale et des familles. Ces contrats sont considérés comme des outils pertinents pour améliorer la qualité du dialogue de gestion entre les établissements et services médico-sociaux et leurs autorités de tarification, renforcer l'efficience des structures et améliorer la prise en charge des publics accompagnés.

Les Cpom présentent en outre l'intérêt de sécuriser les relations entre les autorités de tarification et les établissements et services au regard du droit européen. En effet, la définition par le Cpom d'un certain nombre de missions d'intérêt général exercées en contrepartie des financements publics reçus par la structure vaut mandatement au sens du droit européen et permet, par conséquent, de soustraire l'activité à l'application de la directive « services » du 12 décembre 2006.

Article L. 313-11 du code de l'action sociale et des familles

« Sans préjudice des dispositions de l'article L. 313-12 [conventions tripartites dans les Ehpad], des contrats pluriannuels peuvent être conclus entre les personnes physiques et morales gestionnaires d'établissements et services et la ou les autorités chargées de l'autorisation et, le cas échéant, les organismes de protection sociale, afin notamment de permettre la réalisation des objectifs retenus par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont ils relèvent, la mise en oeuvre du projet d'établissement ou de service ou de la coopération des actions sociales et médico-sociales.

Ces contrats fixent les obligations respectives des parties signataires et prévoient les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis, sur une durée maximale de cinq ans notamment dans le cadre de la tarification. Dans ce cas, les tarifs annuels ne sont pas soumis à la procédure budgétaire annuelle prévue aux II et III de l'article L. 314-7.

Ces contrats peuvent concerner plusieurs établissements et services. »


• Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le présent article crée un article L. 313-11-1 (nouveau) dans le code de l'action sociale et des familles qui définit le contenu des Cpom conclus par les services d'aide à domicile. Celui-ci est calqué sur celui des conventions d'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, fixé à l'article L. 313-8-1. Devront être précisées :

- le nombre et les catégories de bénéficiaires pris en charge au titre d'une année ;

- le territoire desservi et les modalités horaires de prise en charge ;

- les objectifs poursuivis et les moyens mis en oeuvre ;

- les paramètres de calcul, de contrôle, de révision et de récupération des financements alloués par le département ;

- les modalités de participation aux actions de prévention de la perte d'autonomie prévues par les schémas départementaux ou régionaux ainsi qu'aux actions visant à optimiser le parcours de soins des personnes âgées ;

- les objectifs de qualification professionnelle des personnels au regard des publics accompagnés et de l'organisation des services ;

- la nature des liens de la coordination avec les autres organismes à caractère social, médico-social ou sanitaire ;

- la nature et la forme des documents administratifs, financiers et comptables ainsi que les renseignements statistiques devant être communiqués au département ;

- les critères d'évaluation des actions conduites.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de la rapporteure Mme Martine Pinville, la commission des affaires sociales a étendu le champ des Cpom à la définition des objectifs de promotion professionnelle des personnels des services ainsi qu'aux modalités de mise en oeuvre d'actions de prévention de la maltraitance et de promotion de la bientraitance.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que les Cpom sont conclus « en vue de favoriser la structuration territoriale de l'offre d'aide à domicile et la mise en oeuvre des missions des services d'aide et d'accompagnement à domicile au service du public » . Un autre amendement du Gouvernement est venu préciser que les Cpom concernaient aussi bien les services autorisés que les services agréés. Cet ajout, de nature à rassurer les intervenants du secteur, n'était cependant pas utile dans la mesure où l'article 31 fait référence à l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles qui mentionne bien les services agréés et autorisés. Toujours sur proposition du Gouvernement, le contenu des Cpom a été étendu aux modalités de solvabilisation des personnes utilisant les services, le cas échéant dans le cadre des expérimentations tarifaires. L'objectif est d'encadrer la définition du ticket modérateur que doivent acquitter les utilisateurs des services.

III - La position de la commission

Votre commission partage pleinement la logique d'organisation des relations entre les services d'aide à domicile et les départements par le biais des Cpom. Afin d'aller plus loin dans leur généralisation, elle a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement rendant systématique la conclusion des Cpom. Elle a ensuite adopté, toujours sur proposition de ses rapporteurs, deux amendements précisant le contenu des Cpom. Le premier prévoit que les Cpom préciseront « la nature et les modalités » de la coordination avec les autres organismes à caractère social, médico-social ou sanitaire. Le second vise à intégrer au sein des Cpom un calendrier d'évaluation des actions conduites.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32
Expérimentation tarifaire pour les services d'aide à domicile

Objet : Cet article vise à prévoir la poursuite et l'évaluation des expérimentations tarifaires menées par les services d'aide et d'accompagnement à domicile.

I - Le dispositif proposé

L'article 150 de la loi de finances pour 2012 a autorisé le lancement d'expérimentations devant permettre de dépasser les limites du système actuel de tarification des services d'aide à domicile par la conclusion de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (Cpom) et la mise en place de deux modèles au choix : dotation globale ou tarification à l'activité. Ces expérimentations doivent permettre de tracer la voie d'une réforme future du système de tarification des services d'aide à domicile.

Le présent article, dans la version proposée par le Gouvernement, ne tranche pas la question d'une généralisation de ces expérimentations. A l'inverse, son deuxième alinéa autorise leur poursuite pendant une durée d'un an suivant la publication de la loi.

Il permet par ailleurs, au premier alinéa, le lancement de nouvelles expérimentations, sur le modèle de celles qui sont déjà menées actuellement. La rédaction adoptée correspond en effet peu ou prou à celle de l'article 1 er de l'arrêté du 30 août 2012 qui fixe le cahier des charges des expérimentations prévues par la loi de finances pour 2012 54 ( * ) :

- pour les services autorisés, l'expérimentation doit permettre de définir un nouveau mode de tarification ;

- pour les services agréés, des modalités particulières de conventionnement peuvent être envisagées avec le président du conseil général et, le cas échéant, les organismes de protection sociale.

En dernier lieu, le troisième alinéa du présent article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement dressant l'évaluation des expérimentations menées, au plus tard le 30 octobre 2015. Il est précisé que ce rapport peut être réalisé notamment à partir des contributions des départements et des services expérimentateurs.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de la rapporteure Mme Martine Pinville, l'Assemblée nationale a supprimé la possibilité de lancer de nouvelles expérimentations tarifaires. Ne subsistent plus que les dispositions prévoyant la poursuite des expérimentations existantes ainsi que leur évaluation. Sur ce dernier point, le délai de remise du bilan des expérimentations a été raccourci de quatre mois pour être ramené au 30 juin 2015. L'objectif poursuivi est d'aboutir plus rapidement à des conclusions concernant les expérimentations tarifaires et, éventuellement à une généralisation de l'un des deux modèles envisagés.

III - La position de la commission

Votre commission partage l'esprit des expérimentations menées depuis 2012. Elle estime en effet la démarche indispensable au regard des limites actuelles du système de tarification des services d'aide à domicile.

Elle regrette cependant que ces expérimentations n'aient pas été accompagnées d'un dispositif de suivi plus poussé. Si un comité de pilotage a bien été installé en juillet 2013, il ne s'est réuni pour la première fois qu'en décembre 2014. Les seuls éléments d'évaluation disponibles pour le moment sont donc ceux établis par l'assemblée des départements de France (ADF). Ils permettent de conclure à l'impact positif des expérimentations sur la gestion et l'organisation de l'activité des services. Le caractère forfaitaire de la participation des bénéficiaires de l'APA serait relativement bien accepté. Ces éléments, qui se fondent sur un nombre limité d'expérimentations, doivent nécessairement être complétés par une étude plus poussée. Une mission menée par l'inspection générale des affaires sociales (Igas) est en cours. Votre commission formule le voeu qu'elle soit en mesure de tirer des conclusions sur le bilan des expérimentations avant la fin de la navette parlementaire, afin que puissent être envisagées des évolutions pérennes.

Elle insiste par ailleurs sur l'importance de l'étude nationale de coûts lancée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et la CNSA à la fin de l'année 2013. Ce travail constitue en effet une étape indispensable vers la définition d'un nouveau modèle de tarification, mieux adapté à la structure et au niveau des charges supportées par les services d'aide à domicile.

En conclusion, votre commission partage la position de l'Assemblée nationale selon laquelle, s'il est prématuré d'envisager la généralisation de l'un ou l'autre modèle de tarification au stade de la première lecture, le lancement de nouvelles expérimentations n'est pas opportun. L'heure est aujourd'hui à l'évaluation et à la mise au point des outils qui permettront d'envisager une réforme tarifaire pérenne. Sur proposition des rapporteurs, votre commission a adopté un amendement décalant au 1 er janvier 2016 la date de remise du rapport d'évaluation. Ce changement de date vise avant tout à tenir compte d'une probable adoption du projet de loi à la fin de l'année 2015. Votre commission espère cependant, comme cela a été indiqué plus haut, que des conclusions pourront avoir été tirées auparavant.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis [nouveau]
(art. L. 312-7, L. 313-1-2, L. 313-1-3, L. 313-22, L. 347-1, L. 347-2,
et L. 543-1 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 7232-1
et L. 7232-7 du code du travail, art. L. 141-1 du code de la consommation,
art. L. 2123-18-4, L. 4135-19-1, L. 7125-23 et L. 7227- 24
du code général des collectivités territoriales)
Création d'un régime unique d'autorisation
pour les services d'aide à domicile

Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative des rapporteurs, vise à créer, à un horizon de cinq ans suivant la promulgation de la loi, un unique régime d'autorisation des services d'aide et d'accompagnement à domicile.

Le présent article reprend l'une des recommandations du rapport de Jean-Marie Vanlerenberghe et Dominique Watrin publié en juin 2014 sur le secteur de l'aide à domicile 55 ( * ) .

Il vise à organiser, dans un délai de cinq ans suivant la promulgation de la loi, le passage sous le régime de l'autorisation de l'ensemble des services d'aide à domicile, lorsqu'ils interviennent auprès des personnes handicapées ou âgées en situation de perte d'autonomie. La délivrance de l'autorisation sera subordonnée au respect d'un cahier des charges national et chaque service aura l'obligation de conclure un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'autorité chargée de son autorisation, dans les conditions prévues à l'article L. 313-11-1 (nouveau) du code de l'action sociale et des familles.

Les dispositions du code du travail relatives à l'agrément ne seront plus applicables qu'aux activités de garde de jeunes enfants.

Le présent article additionnel effectue par ailleurs les coordinations nécessaires au sein du code du code de la consommation et du code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33
Passage à l'autorisation pour les services agréés

Objet : Cet article vise à encourager les services d'aide à domicile agréés à passer sous le régime de l'autorisation.

I - Le dispositif proposé


• Le droit d'option entre l'autorisation et l'agrément pour la création des services d'aide à domicile

Aux termes de l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles, la création de services d'aide et d'accompagnement à domicile est soumise, soit à la procédure d'autorisation applicable à l'ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux, soit à la délivrance d'un agrément. Si le code de l'action sociale et des familles dispose que l'autorisation vaut agrément, l'agrément ne vaut pas autorisation.

L'autorisation est délivrée par le président du conseil général pour une durée de quinze ans si l'existence de la structure est compatible avec les besoins identifiés dans la planification départementale des services sociaux et médico-sociaux et à l'issue d'un appel à projets.

L'agrément est quant à lui accordé par les unités territoriales des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) pour une durée de cinq ans, après avis du conseil général.

Le code du travail et celui de l'action sociale et des familles posent le principe d'une équivalence entre les exigences de qualité applicables aux structures agréées et aux services autorisés. Les services autorisés doivent respecter les règles de droit commun applicables dans le secteur médico-social, soit une évaluation interne tous les cinq ans et deux évaluations externes durant leur période d'autorisation. Les organismes agréés ont quant à eux l'obligation de répondre aux règles fixées par un cahier des charges défini par arrêté. La conformité aux critères fixés par le cahier des charges est vérifiée tous les cinq ans, dans le cadre d'une évaluation externe, par un organisme habilité par l'agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm). Lorsqu'ils ont choisi de procéder volontairement à une certification, les services agréés peuvent, sous certaines conditions, être dispensés de cette évaluation externe.

Si les exigences de qualité sont équivalentes, les logiques d'intervention et les modalités de financement divergent. L'action des services autorisés s'effectue dans le cadre de la structuration par chaque département de la politique sociale et médico-sociale qu'il entend mettre en oeuvre sur son territoire. La tarification administrée des services autorisés traduit l'existence d'un partenariat entre un service qui accepte d'assurer un certain nombre de missions d'intérêt général et un département qui s'engage à prendre en charge financièrement le coût de ces missions.

L'action des services agréés se déploie librement, sur la base de tarifs fixés au moment de la signature du contrat entre le service et la personne aidée. Ces tarifs évoluent ensuite dans la limite d'un taux fixé chaque année par arrêté. Une partie du coût de l'heure d'intervention est prise en charge par le département au titre de l'APA. Demeure cependant à la charge du bénéficiaire un ticket modérateur, ce qui n'est en théorie pas le cas s'agissant des services autorisés.


• Une incitation à passer progressivement du régime de l'agrément vers celui de l'autorisation

Le présent article autorise, dans un délai de trois ans suivant la publication de la loi, les services agréés à passer sous le régime de l'autorisation sans avoir à respecter la procédure d'appel à projets. L'autorisation ne pourra alors être accordée que si le projet du service se conforme aux 1°, 2°, 3° et 4° de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire :

- s'il est compatible avec les objectifs et répond aux besoins fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont relève le service ;

- s'il satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le code de l'action sociale et des familles et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'informations prévus par ce même code ;

- s'il répond à un cahier des charges établi par le président du conseil général ;

- s'il est compatible avec le programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac).

La délivrance de l'autorisation aura pour conséquence de fermer le droit d'option entre autorisation et agrément.

Rien ne contraint le service agréé passant sous le régime de l'autorisation à demander, dans le même temps, à être habilité à l'aide sociale. L'autorisation délivrée ne sera alors valable que si le service conclut un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) dans les conditions prévues à l'article L. 313-1-1 (nouveau) que propose de créer l'article 31 du projet de loi. Ce contrat devra prévoir l'obligation pour le service d'accueillir toute personne s'adressant à lui, dans la limite de sa spécialité et de sa capacité autorisée.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des affaires sociales a adopté un amendement prévoyant que toute décision de refus de l'autorisation devra faire l'objet d'une décision motivée de la part du conseil général. L'objectif est d'éviter les pratiques de certains départements qui consistent à vouloir éviter que les services agréés, souvent assimilés au secteur privé lucratif, puissent accéder à l'autorisation.

En séance publique, outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, un amendement du groupe écologiste a été adopté qui ramène à deux ans au lieu de trois le délai durant lequel pourra être effectué le passage de l'agrément vers l'autorisation.

III - La position de la commission

L'existence d'un droit d'option entre autorisation et agrément est largement considérée comme source d'une complexité, que ce soit pour les services ou pour leurs utilisateurs, qui ne facilite pas le bon fonctionnement de l'ensemble du secteur. Ses conséquences sur la tarification des services créent des divergences qui peuvent être autant de sources d'inégalités selon le territoire sur lequel se trouvent les services.

De surcroît, les deux régimes répondent à des logiques différentes, parfois difficilement conciliables : encouragement à la création d'emplois sur le marché des services à la personne pour l'agrément ; structuration par le département de sa politique d'action sociale sur la base d'un diagnostic des besoins des publics fragiles pour l'autorisation. Or la première logique a rapidement trouvé ses limites. En effet, le plan « Borloo » de 2005, qui a conduit à la création du régime d'agrément, se fondait sur l'hypothèse optimiste d'un développement dynamique du marché des services à la personne, susceptible d'aboutir à la création de 500 000 emplois sur trois ans. Cette hypothèse n'a pu se vérifier entièrement s'agissant des services auprès des publics fragiles dans la mesure où le développement de ceux-ci dépend très largement de la capacité de la puissance publique à solvabiliser la demande d'intervention.

Ces éléments ont conduit votre commission, par la voix de MM. Jean-Marie Vanlerenberghe et Dominique Watrin, à préconiser en juin 2014 le passage à un système unique d'autorisation, fondé sur une contractualisation entre le financeur et le service, sur la définition d'un certain nombre de missions de service public et sur la soumission à des critères de qualité communs ainsi qu'à des dispositifs d'évaluation uniformisés. Elle se félicite donc de la dynamique engagée par le présent article qui permet d'envisager le passage progressif des services agréés vers l'autorisation. Un tel mouvement est d'autant plus nécessaire qu'une procédure d'infraction a été ouverte par la Commission européenne au début de l'année 2015 sur le droit d'option entre autorisation et agrément.

En introduisant un article 32 bis qui crée, à un horizon de cinq ans, un régime unique d'autorisation, votre commission a souhaité aller plus loin. Cet article additionnel intervient en complément du présent article, qui définit désormais un régime transitoire qui permettra aux services agréés de passer sous le régime de l'autorisation dans des conditions facilitées. Par cohérence avec l'adoption de cet article additionnel, votre commission a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement tendant à aligner la durée de régime transitoire prévue par le présent article sur le délai d'entrée en vigueur du nouveau régime d'autorisation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34
Expérimentation pour les services polyvalents d'aide et de soins à domicile

Objet : Cet article prévoit l'expérimentation de modèles d'organisation, de fonctionnement et de financement intégrés des services polyvalents d'aide et de soins à domicile.

I - Le dispositif proposé


• Des services qui se sont jusqu'à présent peu développés

Un décret de juin 2004 autorise le regroupement de services d'aide à domicile et de services de soins infirmiers à domicile (Ssiad) sous la forme de services polyvalents d'aide et de soins à domicile (Spasad) 56 ( * ) .

Ce type de structures s'inscrit pleinement dans une logique de décloisonnement des prises en charge entre les secteurs sanitaire et médico-social. L'action combinée des services chargés de délivrer l'aide et le soin permet d'améliorer la qualité de la prise en charge, de mieux repérer les fragilités et, in fine , de retarder l'entrée en établissement. Elle est en outre synonyme d'une plus grande efficience de gestion.

Les services polyvalents d'aide et de soins à domicile

Article D. 312-7 du code de l'action sociale et des familles

« Les services qui assurent, conformément aux dispositions des 6° et 7° de l'article L. 312-1, les missions d'un service de soins à domicile tel que défini à l'article D. 312-1 et les missions d'un service d'aide et d'accompagnement défini à l'article D. 312-6 sont dénommés services polyvalents d'aide et de soins à domicile.

L'élaboration d'un projet individualisé d'aide, d'accompagnement et de soins, sur la base d'une évaluation globale des besoins de la personne, est conduite par une équipe pluridisciplinaire composée des personnels mentionnés aux articles D. 312-2 et D. 312-6 et coordonnée par un personnel salarié du service. »

Malgré les avantages inhérents à ce type de structures, seuls 83 Spasad avaient été autorisés au 31 décembre 2012. Ces services prenaient en charge 6 399 personnes. Le faible développement des Spasad s'explique en partie par le fait qu'il ne suffit pas d'autoriser deux structures à travailler ensemble pour qu'elles parviennent à se coordonner, et ce d'autant plus lorsqu'elles appliquent des règles de financement, de fonctionnement et d'organisations différentes. Le présent article a justement pour objet de dépasser ces limites en créant un cadre expérimental pour une plus grande intégration entre Ssiad et services d'aide à domicile.


• Vers l'expérimentation de modes d'organisation, de fonctionnement et de financement intégrés

Le présent article permet aux Spasad d'expérimenter, pour une durée de trois ans maximum, un modèle intégré d'organisation, de fonctionnement et de financement. L'expérimentation doit être autorisée conjointement par le directeur général de l'ARS et par le président du conseil général. Elle s'effectuera selon des modalités définies par un cahier des charges arrêté par les ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées, du budget et des collectivités territoriales.

Les Spasad ainsi créés auront l'obligation de signer un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) qui devra notamment prévoir :

- la coordination des soins, des aides et de l'accompagnement, sous la responsabilité d'un infirmier coordonnateur et dans un objectif d'intégration et de prévention de la perte d'autonomie ;

- les financements alloués par le conseil général pour les activités d'aide, tels qu'ils sont prévus dans le cadre des expérimentations tarifaires ;

- la dotation globale pour les activités de soins, fixée par le directeur général de l'ARS ;

- la définition des actions de prévention, qui doivent s'inscrire dans le cadre des schémas en vigueur, leurs modalités de mise en oeuvre, de suivi et la répartition de leur financement entre l'ARS et le département.

Un rapport d'évaluation des expérimentations menées doit être rendu au plus tard le 30 septembre 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels et de correction d'erreurs de référence présentés par la rapporteure Mme Martine Pinville, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements du Gouvernement tendant à :

- ramener de trois à deux ans la durée maximale des expérimentations ;

- prévoir la possibilité pour la conférence des financeurs de financer les actions de prévention menées par les Spasad ;

- préciser que les actions de prévention engagées par les Spasad s'inscriront notamment dans le cadre des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale et du projet régional de santé.

III - La position de la commission

Votre commission partage pleinement l'objectif de développement des Spasad à travers la mise en place de modes d'organisation, de financement et de fonctionnement intégrés. Elle souhaite que les expérimentations proposées par le présent article puissent rapidement conduire à la mise en place d'un dispositif pérenne, assurant un fonctionnement intégré des structures sans pour autant conduire à la disparition des services qui pourraient y être intégrés. De ce point de vue, la structuration des Spasad sous forme de groupements de coopérations sociale et médico-sociale (GCSMS), dont l'article 44 clarifie par ailleurs le régime, constitue une piste qui doit être étudiée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 35
(art. L. 113-1-3 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Définition de la notion de proche aidant

Objet : Cet article propose d'insérer dans le code de l'action sociale et des familles une définition du proche aidant d'une personne âgée.

I - Le dispositif proposé

Selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), en 2008, 4,3 millions de personnes aidaient de façon régulière au moins un de leurs proches âgé de soixante ans ou plus et confronté à un problème de santé ou à un handicap. S'agissant plus précisément des aidants des bénéficiaires de l'APA, leur nombre s'élevait en 2011 à 800 000. 62 % d'entre eux étaient des femmes. En proposant une définition du proche aidant, le présent article a pour objet de consacrer le rôle de ces personnes sans pour autant le confondre ni l'assimiler à celui des intervenants professionnels.

Pour ce faire, il crée au sein du titre I du livre I er du code de l'action sociale et des familles, qui fixe les principes généraux de l'aide sociale, un article L. 113-1-3 définissant la notion de proche aidant d'une personne âgée. Cet article est inséré au sein du chapitre III relatif aux personnes âgées.

La définition proposée permet d'englober l'ensemble des aidants, qu'ils soient familiaux ou non. Peut ainsi être considéré comme proche aidant :

- le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité (Pacs), le concubin, un parent ou un allié de la personne âgée ;

- une personne qui réside avec la personne âgée ou entretient avec elle des liens étroits et stables.

La deuxième partie de la définition permet de préciser la nature de l'aide apportée par le proche aidant. Elle doit être régulière et servir à l'accomplissement de tout ou partie des actes de la vie quotidienne. Le proche aidant doit, enfin, intervenir à titre non professionnel.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa rapporteure, la commission des affaires sociales a apporté deux précisions bienvenues à la définition du proche aidant. En premier lieu, l'aide apportée doit être, non seulement régulière, mais également fréquente. En second lieu, elle doit porter sur l'accomplissement des actes mais également des activités de la vie quotidienne. L'objectif est de ne pas limiter le rôle du proche aidant aux seuls actes essentiels que sont la toilette, le repas ou l'aide aux déplacements dans le logement.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement introduisant, au sein de la notion globale de proche aidant, celle d'aidant familial. Les aidants familiaux représentent en pratique 80 % de l'ensemble des aidants.

III - La position de la commission

Votre commission se félicite de l'introduction dans la loi de la notion de proche aidant ainsi que des droits qui leur sont ouverts à l'article suivant. Elle souligne cependant le risque de confusion créé par l'Assemblée nationale en raison de l'introduction de la notion d'aidant familial, qui concerne actuellement les aidants des bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap (PCH).

Sous ces réserves, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36
(art. L. 232-3-2 et L. 232-3-3 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles)
Aide au répit et en cas d'hospitalisation du proche aidant

Objet : Cet article a pour objet de créer un droit au répit pour les proches aidants ainsi que la possibilité d'une augmentation ponctuelle des plans d'aide en cas d'hospitalisation d'un proche aidant.

I - Le dispositif proposé

Le présent article crée deux dispositifs destinés à tenir compte des besoins des proches aidants. Insérés au sein des dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), ils n'ont vocation à bénéficier qu'aux proches aidants des bénéficiaires de cette allocation. Ces mesures découlent directement des évolutions apportées à l'article 29 aux missions de l'équipe pluridisciplinaire qui s'étendent désormais à l'évaluation de la situation et des besoins des proches aidants et non plus des seuls demandeurs de l'APA.


• La création d'un droit au répit pour les proches aidants

L' article L. 232-3-2 (nouveau) du code de l'action sociale et des familles ouvre un droit au répit pour le proche aidant. Celui-ci sera évalué par l'équipe médico-sociale au moment de la demande d'allocation ou dans le cadre d'une demande de révision du niveau de celle-ci. Il est enfin précisé que les dispositifs de répit proposés devront être adaptés aux besoins de la personne aidée.

L'aide apportée pourra éventuellement conduire à un dépassement des plafonds d'aide qui s'appliquent à chaque GIR. Cette disposition est particulièrement utile dans la mesure où les besoins de répit peuvent être d'autant plus importants pour les personnes qui accompagnent un bénéficiaire de l'APA très dépendant, dont le plan d'aide est saturé. L'enveloppe financière allouée ne pourra cependant dépasser un plafond fixé par décret. Elle sera versée selon des modalités elles aussi définies par décret.

Le rapport annexé fournit des indications quant au contenu de ces mesures d'application. Il indique en effet que le droit au répit prendra la forme d'une enveloppe d'aide annuelle, par personne aidée, dont le montant pourra s'élever jusqu'à 500 euros. L'aide sera ciblée sur les aidants des personnes les plus dépendantes, c'est-à-dire relevant des GIR 1 et 2. Le rapport annexé prévoit également qu'à terme, un outil simple d'évaluation pourrait être déployé sur le territoire afin d'aider les équipes médico-sociales à repérer les difficultés des aidants.


• La mise en place d'un dispositif d'urgence pour éviter le risque de rupture de prise en charge en cas d'hospitalisation d'un proche aidant

L' article L. 232-3-3 (nouveau) permet quant à lui d'augmenter ponctuellement le niveau du plan d'aide, au-delà des plafonds applicables, afin de faire face à l'hospitalisation d'un proche aidant. Le montant maximal de l'augmentation sera fixé par décret. Ce dispositif a pour objet de faire face à des situations imprévues susceptibles d'entraîner un risque de rupture de prise en charge. Les modalités de sa mise en oeuvre n'auront donc pas pu, par définition, être anticipées par l'équipe médico-sociale. L'article prévoit par conséquent qu'un décret vienne préciser les situations pouvant ouvrir droit à une augmentation du plan d'aide, les conditions dans lesquelles la demande devra être formulée et les dépenses qui seront prises en charge par le département.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels sur proposition de la rapporteure.

III - La position de la commission

Votre commission partage pleinement l'esprit des deux mesures proposées au présent article qui s'inscrivent en cohérence avec la réforme de l'APA proposée à l'article 29. Comme l'indique le rapport annexé au projet de loi, 20 % des aidants sont confrontés à une charge importante, susceptible d'avoir des conséquences sur leur état de santé physique et psychique. L'épuisement des aidants peut en outre influer sur la qualité de la prise en charge de la personne accompagnée et, parfois, conduire à des situations de maltraitance. Ce risque a été évoqué sans ambages par la présidente de l'association française des aidants lors de son audition par vos rapporteurs. Si les actions d'accompagnement mises en place sont nombreuses et ont fait la preuve de leur efficacité, il est indispensable qu'elles puissent être complétées par d'autres mesures. De ce point de vue, la consécration d'un droit au répit et la mise en place d'un dispositif devant permettre d'éviter toute rupture de prise en charge en cas d'hospitalisation de l'aidant sont indispensables.

Ces deux mesures doivent faire l'objet d'un financement dédié, issu de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa), et prévu à l'article 38 du projet de loi. Votre commission souligne cependant que l'article 38, s'il alloue une partie du produit de la Casa à la réforme de l'APA, n'identifie pas précisément les sommes qui pourront être consacrées à la mise en oeuvre du présent article.

L'article L. 232-3-2 (nouveau) dispose pour le moment que le droit au répit sera ouvert au « proche aidant qui assure une présence ou une aide indispensables au soutien à domicile » d'un bénéficiaire de l'APA. Votre commission s'interroge sur l'opportunité de restreindre, a priori , le droit au répit à un champ plus limité que celui de l'ensemble des aidants des bénéficiaires de l'APA. En tout état de cause, l'attribution d'une aide dépendra de l'évaluation réalisée par l'équipe médico-sociale sur la base de l'observation d'un ensemble de facteurs, dont le caractère indispensable ou non de la présence de l'aidant. Préciser que la mesure ne s'applique que lorsque la présence ou l'aide sont indispensables au soutien à domicile affaiblit la portée du droit accordé et risque d'être source de confusion. Votre commission note par ailleurs qu'une telle restriction n'est pas apportée à l'article prévoyant un dispositif d'urgence en cas d'hospitalisation du proche aidant. Sur proposition de ses rapporteurs, elle a donc adopté un amendement tendant à supprimer cette restriction.

De façon plus générale, votre commission souligne que si la consécration d'un droit au répit est indispensable, les besoins des aidants vont au-delà. Des mesures non législatives doivent être prises pour mieux les accompagner. En particulier question d'un meilleur accès à l'information.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 37
Expérimentation du baluchonnage

Objet : Cet article vise à expérimenter des dispositifs de suppléance du proche aidant par des salariés d'établissements et services sociaux ou médico-sociaux, sur le modèle du « baluchonnage » mis en place au Québec.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit l'expérimentation, pour une durée de cinq ans maximum, d'une solution de répit innovante pour les proches aidantes d'une personne en situation de perte d'autonomie. Il s'agit de transposer en France le dispositif dit de « baluchonnage » mis en place au Québec, qui permet d'assurer la prise en charge d'une personne à son domicile, sur une durée de plusieurs jours, par une seule et même personne, en remplacement du proche aidant.

Le I du présent article permet aux établissements et services mentionnés aux 2°, 6° et 7° de placer leurs salariés volontaires pour l'exercice de « prestation à domicile de suppléance du proche aidant d'une personne nécessitant une surveillance permanente pendant des périodes d'absence de celui-ci » . Ce type d'intervention est également ouvert aux personnes ayant la qualité d'employé de maison au sens de l'article L. 7221-1 du code du travail, qui sont directement salariés par la personne chez qui ils interviennent. Dans ce cas, l'intervention au titre du baluchonnage s'effectue sous la responsabilité de l'établissement ou du service médico-social. La mise en oeuvre de ces prestations et des dérogations prévues au code du travail est portée à la connaissance des autorités chargées de l'autorisation des établissements et services concernés ou de la délivrance de l'agrément pour les services d'aide à domicile agréés. Lorsque ce type de prestations n'est pas prévu dans le champ de l'autorisation ou de l'agrément préexistant, une autorisation ou un agrément spécifiques doivent être délivrés.

Les dérogations au droit du travail qu'entraine le placement pour plusieurs jours consécutifs d'un salarié d'une structure médico-sociale au domicile d'une personne sont prévues au II du présent article. Les salariés ne seront pas soumis aux dispositions prévoyant :

- un temps de pause de vingt minutes quand le temps de travail quotidien atteint six heures (article L. 3121-33);

- une durée quotidienne maximale de travail effectif de dix heures (article L. 3121-34) ;

- une durée de travail hebdomadaire de quarante-huit heures, hors dépassements exceptionnels plafonnés à soixante heures, et une durée hebdomadaire moyenne de travail de quarante-quatre heures maximum sur douze semaines ; un avis obligatoire des institutions représentatives du personnel pour toute dérogation à ces durée de travail (articles L. 3121-35 à L. 3121-37) ;

- une durée quotidienne de travail de huit heures maximum pour un travailleur de nuit et une durée hebdomadaire moyenne de quarante heures de travail de nuit maximum sur douze semaines (articles L. 3122-34 et L. 3122-35) ;

- une durée minimale de repos de onze heures par jour (article L. 3131-1).

Sur l'ensemble de ces questions, les règles prévues par leurs conventions collectives ne seront pas non plus applicables. Pour les salariés de particuliers employeurs, les dispositions relatives aux temps de pauses, aux durées maximales de travail, de jour et de nuit ainsi qu'au temps de repos minimal ne s'appliqueront pas.

Le III du présent article fixe quant à lui le cadre des interventions réalisées au domicile. Celles-ci ne pourront excéder six jours consécutifs ni un plafond annuel de quatre-vingt-quatorze jours par salarié. Un même salarié pourrait donc assurer au maximum quinze interventions de six jours chacune dans une année. La totalité des heures d'intervention ne pourra dépasser quarante-huit heures par semaine calculées sur une durée de quatre mois. Cette disposition conduit en pratique à limiter à cinq le nombre d'interventions de six jours par tranche de quatre mois.

A l'issue de chaque intervention, le salarié bénéficiera d'un repos compensateur. A ce repos compensateur doit s'ajouter un repos de onze heures consécutives par tranche de vingt-quatre heures d'intervention devant être pris au cours de la période d'intervention. Il s'agira en pratique des temps de sommeil. Ce repos pourra être supprimé ou réduit à un niveau de huit heures minimum. Dans ces cas, le salarié aura droit à un repos compensateur à l'issue de l'intervention correspondant au temps de repos qu'il n'aura pas pu prendre sur le moment.

Le IV du présent article prévoit une évaluation en deux temps des expérimentations. Les autorités chargées d'autoriser les structures procédant aux expérimentations, en lien avec celles-ci, devront remettre un rapport aux ministres chargés des personnes âgées et des personnes handicapées, au plus tard le 1 er janvier 2018. Le Gouvernement remettra ensuite au Parlement, au plus tard le 31 décembre 2018, un rapport d'évaluation élaboré à partir des contributions qu'ils auront reçues.

Enfin, le V du présent article prévoit la publication d'un décret pour en fixer les conditions d'application.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure Mme Martine Pinville.

III - La position de la commission

Votre commission est plus que réservée quant à la transposition en France d'un dispositif largement dérogatoire au droit du travail et dont le financement n'est pour le moment absolument pas défini. D'autres dispositifs de répit existent actuellement, notamment l'accueil temporaire en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), et demeurent sous-utilisés. Il paraît préférable à votre commission de concentrer les efforts sur les dispositifs de répit existants et de prendre le temps d'une réflexion plus approfondie sur la question du baluchonnage. Pour ces raisons, elle a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement supprimant le présent article. Elle a cependant introduit dans le rapport annexé des dispositions prévoyant le lancement d'une étude ainsi qu'une concertation avec les partenaires sociaux sur la question du baluchonnage.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 38
(art. L. 14-10-5 et L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles)
Conséquences financières de la réforme
de l'allocation personnalisée d'autonomie

Objet : Cet article tire les conséquences financières de la réforme de l'allocation personnalisée d'autonomie prévue à l'article 29.

I - Le dispositif proposé


• La création d'une enveloppe supplémentaire dédiée au financement des surcoûts engendrés par la réforme de l'APA

Le présent article tire les conséquences financières de la réforme de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en modifiant l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, qui structure le budget de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Le 1° modifie le II de l'article L. 14-10-5 qui correspond à la section II du budget de la CNSA, celle dédiée au financement de l'APA.

Jusqu'à présent, trois types de recettes viennent alimenter cette section : 20 % du produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) ; une contribution des régimes de base d'assurance vieillesse ; une fraction de 0,1 point de CSG.

Le a) du 1° ajoute à ces ressources une fraction du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa). 39 % du produit de la Casa doivent être versés à la section II en 2015, 69,5 % en 2016, 70,5 % en 2017 et les années suivantes. Le b) du 1° procède aux coordinations rendues nécessaires par cet ajout dans la suite de l'article L. 14-10-5.

Le 2° du présent article modifie l'article L. 14-10-6 afin de définir la façon dont seront réparties les sommes mentionnées précédemment entre les départements. Deux enveloppes seront distinguées : une première enveloppe correspondant aux trois recettes déjà affectées à la section II ; une deuxième enveloppe correspondant à la fraction de la Casa affectée à la section II.

S'agissant de la première enveloppe, les modalités de répartition en seront définies selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Les critères de calcul pour la répartition des dotations entre départements sont inchangés : le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans ; le montant des dépenses d'APA ; le potentiel fiscal ; le nombre de personnes ne percevant que le RSA socle.

Cette répartition s'effectuera une fois prélevée sur la première enveloppe une quote-part spécifique destinée à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Les modalités de calcul de cette quote-part sont précisées au deuxième alinéa du f) du 2° qui crée un II au sein de l'article L. 14-10-6 : le rapport entre le nombre de bénéficiaires de l'APA dans les collectivités d'outre-mer et le nombre total de bénéficiaires de l'APA sera multiplié par deux afin de surpondérer ces collectivités dans la répartition de l'enveloppe ; ce ratio sera appliqué au montant totale de la première enveloppe. La somme ainsi calculée sera répartie entre les trois collectivités en appliquant les critères relatifs au nombre de personnes âgées de soixante-quinze ans et plus, au montant des dépenses d'APA et au nombre de bénéficiaires du RSA socle.

L'article L. 14-10-6 définit des critères de péréquation entre les départements. Le rapport entre les dépenses d'APA restant à la charge du département, une fois déduite la participation de la CNSA, et son potentiel fiscal ne peut dépasser un taux fixé par décret. En cas de dépassement, les sommes en question sont financées par la CNSA, à partir d'un prélèvement effectué sur les autres départements.

Ces modalités de péréquation sont conservées aux b) et c) du 2°, avec les coordinations rendues nécessaires par la création des deux enveloppes. Les d) et e) du 2° procèdent eux aussi aux coordinations nécessaires.

Le premier alinéa du f) du 2° précise quant à lui que la seconde enveloppe servira à financer les charges nouvelles résultant pour les départements de la création de trois nouveaux articles au sein du code de l'action sociale et des familles ainsi que des changements apportés à l'un d'entre eux :

- l'article L. 232-3-1 (article 29 du projet de loi) relatif à la définition du plafond annuel des plans d'aide ;

- les articles L. 232-3-2 et L. 232-3-3 relatifs à la mise en place de dispositifs de répit pour les proches aidants et à l'augmentation ponctuelle des plafonds des plans d'aide en cas d'hospitalisation du proche aidant (article 36) ;

- l'article L. 232-4, relatif à la définition du ticket modérateur (article 29).

Les modalités de répartition de cette seconde enveloppe seront fixées par décret en Conseil d'Etat.


• L'impact potentiel de la réforme sur les bénéficiaires de l'APA

Les données généralement fournies sur l'impact de la réforme de l'APA, qui sont celles indiquées dans le rapport annexé sont les suivantes. La baisse du reste à charge pourrait aller jusqu'à 60 % pour la part du plan d'aide comprise entre 350 et 550 euros, et jusqu'à 80 % pour la part du plan d'aide supérieure à 550 euros. L'augmentation des plafonds d'aide serait de 400 euros pour les GIR 1, 250 euros pour les GIR 2, 150 euros pour les GIR 3 et 100 euros pour les GIR 4.

La revalorisation des plafonds est d'ordre réglementaire. Elle n'est donc pas inscrite en tant que telle dans le projet de loi. En outre, augmenter le plafond, par exemple de 400 euros pour les GIR 1, ne signifie pas que l'ensemble des GIR 1 auront effectivement une augmentation de leur plan d'aide de 400 euros : il faut en effet que leur situation soit réexaminée et que le conseil général estime qu'une augmentation du plan d'aide, jusqu'au niveau du plafond, est nécessaire.

Or les prévisions de la direction de la recherche, des études de l'évaluation et des statistiques (Drees), qui sont retracées dans l'étude d'impact, se fondent sur des hypothèses différentes. Selon elle, l'ensemble de la réforme (augmentation des plafonds et diminution du reste à charge) ferait 86 % de gagnants. 14 % des bénéficiaires de l'APA verraient donc leur situation inchangée. Le gain mensuel moyen par gagnant serait de 47 euros.

La Drees se fonde sur le nombre de bénéficiaires de l'APA à domicile en 2011, soit 696 418 personnes. Dans ces conditions, le coût de la réforme peut être calculé en multipliant le nombre de bénéficiaires de l'APA à domicile par 86 % puis par 47 euros sur douze mois, soit 338 millions d'euros. L'étude d'impact indique par ailleurs que le coût de la réforme dans les départements d'outre-mer a été estimé globalement à 10 millions d'euros. Si l'on ajoute cette somme aux 338 millions d'euros, on s'approche bien des 350 millions d'euros annoncés par le Gouvernement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement redéfinissant les modalités de montée en charge de la réforme de l'APA afin de tenir compte, d'une part des délais d'adoption de la loi, d'autre part des sommes qui doivent être dépensées pour la mise en oeuvre du volet adaptation du projet de loi. En effet, la réforme de l'APA ne pourra produire ses effets que de façon progressive, à mesure que seront réexaminés les plans d'aide des bénéficiaires. La fraction de Casa qu'il est prévu de lui consacrer en année pleine ne sera donc pas entièrement utilisée au cours des premières années. Votre commission a tenu compte de cet élément afin de lui soustraire, pendant les deux années qui suivront l'adoption de la loi, les dépenses temporaires consacrées au volet adaptation. 20 millions d'euros ayant déjà été attribués à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) en 2015, ces dépenses seront moins importantes la deuxième année que la première.

Toujours à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement définissant de façon stable, en se fondant sur les données fournies par l'étude d'impact, la façon dont la fraction de Casa destinée à l'APA sera consacrée aux différents volets de la réforme : 34 % iront à la revalorisation des plafonds d'aide, 43 % à la diminution du reste à charge, 17 % au financement des mesures de répit et 6 % au secteur de l'aide à domicile.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 39
(art. L. 441-1 à L. 441-3, L. 442-1, L. 443-11
et L. 544-4 du code de l'action sociale et des familles,
art. L. 1271-1 à L. 1271-3 du code du travail,
art. L. 133-8 du code de la sécurité sociale)
Réforme de l'accueil familial à titre onéreux
de personnes âgées et handicapées

Objet : Cet article vise à réformer le statut des accueillants familiaux.

I - Le dispositif proposé

L'accueil familial de personnes âgées et handicapées a été créé par une loi du 10 juillet 1989 57 ( * ) . Solution intermédiaire entre le maintien à domicile et l'accueil en établissement, il participe de la diversification des dispositifs de prise en charge des personnes confrontées à une perte d'autonomie. Il existe actuellement 10 000 accueillants familiaux sur le territoire français. Ce nombre est très certainement insuffisants au regard des besoins potentiels de prise en charge. Il s'explique en partie par un cadre juridique peu favorable au développement de ce type d'activités.

Le présent article a pour objet de favoriser le développement de l'accueil familial en apportant plusieurs améliorations à son cadre juridique.


• Des exigences accrues en termes de formation des accueillants familiaux

Le a) du 1° du I du présent article a pour premier objet de renforcer les exigences de formation des accueillants familiaux prévues à l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles.

Parmi les éléments qui conditionnent la délivrance de l'agrément figure actuellement l'engagement des accueillants familiaux à suivre une formation initiale et continue, organisée par le président du conseil général. Ces dispositions sont maintenues au premier alinéa du a) et complétées par une initiation aux gestes de secourisme. Elle demeurera organisée par le président du conseil général. Ce même alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des critères d'agrément des critères d'agrément. Ce décret en Conseil d'Etat doit également approuver un référentiel.

Le deuxième alinéa du b) du 1° du I autorise de surcroit le président du conseil général à exiger des accueillants familiaux qu'ils suivent une formation particulière pour la prise en charge de certaines situations handicap ou de perte d'autonomie.

Enfin, le 4° du présent article crée un article L. 443-11 (nouveau) qui renvoie à un décret la fixation des objectifs, du contenu, de la durée et des modalités de mise en oeuvre de la formation initiale et continue des accueillants familiaux. Ce décret précisera également le temps de formation qui devra avoir été accompli avant le premier accueil ainsi que les dispenses de formation pouvant être accordées si l'accueillant familial justifie d'une formation antérieure équivalente à celle qui est exigée de lui. L'article L. 443-11 (nouveau) précise également que l'initiation aux gestes de secourisme devra avoir été suivie avant le premier accueil.

Complément important, l'article L. 443-11 (nouveau) dispose que c'est le département qui assurera la prise en charge des personnes accueillies durant les temps de formation obligatoire des accueillants familiaux.


• Un assouplissement des règles relatives au nombre de personnes pouvant être accueillies par un même accueillant familial

Un accueillant familial - cette dénomination peut aussi bien s'appliquer à une personne seule qu'à un couple - a jusqu'à présent le droit d'accueillir au maximum trois personnes. Le troisième alinéa du a) du 1° propose d'assouplir cette règle en distinguant différentes modalités d'accueil et en créant un dispositif dérogatoire d'extension de l'agrément.

La décision d'agrément devra ainsi préciser si l'accueil est prévu à temps complet ou partiel - accueil de jour ou de nuit notamment -, permanent, temporaire ou séquentiel. Un même accueillant familial aura la possibilité d'être agréé pour six contrats d'accueil au total. Cependant, au sein de ces six contrats, seuls trois d'entre eux pourront être conclus à titre permanent. En outre, l'accueillant familial n'aura en pratique le droit que d'accueillir trois personnes de manière simultanée. Ce plafond pourra malgré tout être relevé à titre dérogatoire par le président du conseil général pour répondre à des besoins d'accueil spécifiques. Il est par ailleurs précisé que la décision d'agrément pourra indiquer les caractéristiques, en termes de handicap et de perte d'autonomie, des personnes susceptibles d'être accueillies.


• Des garanties renforcées concernant les refus de renouvellement d'agrément

Le premier alinéa du b) du 1° du I reprend les dispositions actuellement applicables afin de prévoir que tout refus d'agrément de la part du président du conseil général doit être motivé. Il ajoute qu'un refus de renouvellement d'agrément nécessite la consultation préalable de la commission consultative dont l'article 441-3 prévoit qu'elle intervient dans les situations de retrait d'agrément.

Le c ) du 1° et le 2° du I procèdent, respectivement au sein de l'article L. 441-1 et de l'article L. 441-2, aux coordinations rendues nécessaires par les changements mentionnés précédemment.


• Un alignement sur les règles applicables aux établissements et services sociaux ou médico-sociaux

Le 3° apporte, à l'article L. 442-1 du code de l'action sociale et des familles, plusieurs compléments aux dispositions qui doivent être contenues dans le contrat d'accueil qui est signé à chaque fois qu'une personne est prise en charge au domicile d'un accueillant familial :

- en premier lieu, celui-ci devra désormais prévoir un projet d'accueil personnalisé, défini au regard des besoins de la personne accueillie ;

- en deuxième lieu, le contrat devra garantir à celle-ci l'exercice des droits et libertés individuels énoncés à l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles ; ces droits et libertés, consacrés par la loi du 2 janvier 2002, s'appliquent à toute personne prise en charge par un établissement ou un service médico-social ; la charte des droits et libertés de la personne accueillie, qui est déjà annexée au livret d'accueil remis à chaque personne prise en charge par un établissement ou un service social ou médico-social, sera désormais également annexée au contrat d'accueil ;

- enfin, le contrat devra prévoir la possibilité pour la personne accueillie de faire valoir ses droits dans les conditions prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-5-1 du code de l'action sociale et des familles.

Ces trois mesures constituent un alignement opportun sur le régime des établissements et services sociaux et médico-sociaux pour accueillants familiaux, qui n'entrent pas dans cette catégorie.


• La volonté de favoriser le recours au chèque emploi-service universel

Le b) du 3° du I prévoit la possibilité de déclarer et rémunérer l'accueillant familial au moyen du chèque emploi-service universel (Cesu). Les II et III procèdent, respectivement dans le code du travail et dans le code de la sécurité sociale, aux coordinations rendues nécessaires par cette nouvelle possibilité d'utilisation du Cesu.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Christophe Sirugue, la commission des affaires sociales a complété l'article L. 441-3 relatif à l'accueil familial des personnes handicapées qui devraient en principe être prises en charge en maison d'accueil spécialisé (MAS). Cet article dispose que l'accueil familial peut être permanent ou temporaire. Il est désormais précisé qu'il peut également être séquentiel, c'est-à-dire d'une durée temporaire mais répétée dans le temps. Par cohérence, les dispositions générales relatives à l'accueil familial ont été complétées en séance plénière à l'initiative de M. Chrisophe Sirugue et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, pour intégrer également l'accueil séquentiel.

En séance plénière, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement de Mmes Le Loch et Guittet visant à assurer la formation des accueillants familiaux en amont de la délivrance de l'agrément.

Elle a ensuite adopté un amendement de M. Christophe Sirugue et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen faisant passer de six à huit le nombre total de contrats d'accueil, « sans excéder le seuil de trois contrats d'accueil permanent » .

Toujours sur proposition de M. Christophe Sirugue et plusieurs de ses collègues, des dispositions ont été introduites améliorer la rémunération des accueillants familiaux.

III - La position de la commission

Votre commission partage l'objectif de développement de l'accueil familial et d'amélioration du cadre juridique de cette activité. Sur proposition de ses rapporteurs, elle a adopté un amendement clarifiant les exigences de formation des accueillants familiaux : la formation initiale et l'initiation aux premiers secours interviendront le premier accueil ; les accueillants familiaux devront par ailleurs s'engager à suivre une formation continue. Elle a, par cohérence, supprimé des dispositions devenues redondantes sur le nombre d'heures de formation devant intervenir avant le premier accueil et sur la nécessité d'effectuer l'initiation aux gestes de premier secours avant le premier accueil.

Toujours à l'initiative de ses rapporteurs, elle a adopté un amendement visant à simplifier les dispositions relatives au nombre de personnes pouvant être accueillies par un même accueillant familial : il s'élèvera à trois personnes de façon simultanée dans la limite de huit contrats d'accueil au total. Elle a dans le même temps supprimé la possibilité pour le président du conseil général d'accorder des dérogations pour répondre à des besoins d'accueil spécifiques.

Elle a enfin adopté un amendement rédactionnel et un amendement de coordination avec les dispositions applicables à Mayotte, sur proposition de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 40
(art. L. 342-2, L. 342-3 et L. 342-4 du code de l'action sociale et des familles)
Tarification des établissements d'hébergement
pour personnes âgées dépendantes

Objet : Cet article a pour objet de prévoir la fixation d'un tarif global pour certaines prestations d'hébergement dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article modifie le chapitre II du titre IV du livre III du code de l'action sociale et des familles qui concerne quatre catégories d'établissements d'hébergement pour personnes âgées :

- ceux qui ne sont ni habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, ni conventionnés au titre de l'aide personnalisée au logement (APL) ;

- ceux qui n'accueillent, pas à titre principal, des bénéficiaires de l'aide sociale, pour la fraction de leur capacité au titre de laquelle ils ne sont pas habilités à l'aide sociale ;

- ceux qui sont conventionnés au titre de l'APL mais non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ;

- ceux qui, habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, en accueillent en pratique moins de 50 % et qui concluent de ce fait une convention d'aide sociale dans les conditions prévues à l'article L. 342-3-1.

Dans ces structures, un contrat écrit est obligatoirement passé entre l'établissement et le résident ou son représentant légal. L'article L. 342-2 définit le contenu de ce contrat. Le 1° du présent article complète cet article afin de prévoir que, pour les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), le contrat doit désormais prévoir un ensemble de prestations minimales relatives à l'hébergement dit « socle de prestations ». La liste des prestations contenues dans ce « socle » doit être fixée par décret.

Le 2° remplace les deux premiers alinéas de l'article L. 342-3 par quatre alinéas.

Le premier d'entre eux établit un lien entre le « socle de prestations » et le tarif établi par l'établissement. Un prix global dit « tarif socle » devra être défini. Dans l'hypothèse où une clause du contrat fixerait un tarif distinct pour une prestation devant être inclue dans le « socle des prestations », celle-ci serait réputée non écrite. Plusieurs types de tarifs afférents à l'hébergement seront donc définis au moment de l'entrée d'une personne en Ehpad : le « tarif socle », correspondant à un ensemble de prestations devant être identiques dans chaque établissement ; les tarifs des autres prestations relatives à l'hébergement mais qui n'ont pas à être inclues dans le tarif socle.

Le deuxième alinéa prévoit les modalités de fixation et d'évolution des tarifs nouvellement définis. Comme cela s'applique actuellement pour le prix de chaque prestation hébergement, les tarifs seront fixés librement au moment de la signature du contrat. Ils pourront ensuite varier dans des conditions fixées par décret et dans la limite d'un pourcentage fixé au 1 er janvier de chaque année par arrêté. Ce dispositif est proche de celui qui s'applique actuellement, à l'exception de trois éléments :

- aujourd'hui, il n'est pas prévu qu'un décret définisse, en sus de l'arrêté annuel, les conditions d'évolution des prix de chaque prestation d'hébergement ;

- l'arrêté annuel est actuellement pris par le seul ministre chargé de l'économie et des finances ; il s'agira désormais d'un arrêté interministériel auquel sera également associé le ministre chargé des personnes âgées ;

- enfin, l'évolution des prix est fixée jusqu'à présent en tenant compte de celle des coûts de la construction, des produits alimentaires et des services ; sera désormais également pris en compte le taux d'évolution des retraites de base, tel qu'il est prévu à l'article L. 162-23-1 du code de la sécurité sociale, lui-même fixé en fonction de l'évolution des prix à la consommation.

Le troisième alinéa prévoit la consultation du conseil de la vie sociale sur les tarifs socles et sur les prix des autres prestations d'hébergement. Il aura notamment à se prononcer au moment de la création d'une nouvelle prestation.

Enfin, le quatrième alinéa prévoit des dispositions spécifiques pour établissements non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale mais conventionnés au titre de l'APL. Pour ces derniers, seules les prestations socles qui ne sont pas prises en compte dans le calcul de la part de redevance assimilable à un loyer évolueront dans les conditions fixées précédemment. Le prix des autres prestations progressera conformément aux dispositions de la convention conclue au titre de l'APL.

Le 3° du présent article procède à des changements d'autorité compétente. Ce n'est plus le préfet de département mais le président du conseil général qui aura le pouvoir, en application de l'article L. 342-4, de fixer un taux d'évolution du prix des prestations supérieur. Il le fera après avis du conseil de la vie sociale et non plus du conseil d'établissement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision en commission, sur proposition de Mme Bérangère Poletti.

III - La position de la commission

Votre commission partage pleinement l'objectif poursuivi par le présent article d'assurer un meilleur encadrement de l'évolution des tarifs hébergement dans les Ehpad non habilités à l'aide sociale. Elle demeure cependant réservée quant à l'applicabilité du dispositif proposé. Les auditions menées par ses rapporteurs ont en effet mis en lumière les difficultés qui pouvaient exister, d'une part, pour la définition du contenu du socle de prestation, d'autre part, pour celle du tarif socle hébergement. Votre commission formule par conséquent le voeu que les groupes de travail mis en place par le Gouvernement sur la tarification des Ehpad permette de parvenir rapidement à des solutions consensuelles pour l'ensemble du secteur.

Sur proposition de ses rapporteurs, elle a adopté un amendement renforçant le rôle du conseil de la vie sociale dans le suivi de l'évolution des tarifs socles ainsi qu' un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 41
(art. L. 312-9 du code de l'action sociale et des familles)
Transmission d'informations
à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Objet : Cet article vise à organiser la transmission d'information des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes vers la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie en vue de la mise en place par cette dernière d'un portail d'informations.

I - Le dispositif proposé

Le présent article découle de l'article précédent et s'inscrit dans le cadre du projet qui doit être mené par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) de mise en place d'un portail public devant fournir une information exhaustive sur les prestations et tarifs des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) situés sur le territoire français.

Il prévoit que les Ehpad devront transmettre périodiquement à la CNSA des informations relatives à leur capacité d'hébergement ou d'accompagnement et à leurs tarifs. Devront notamment être communiqués les tarifs hébergement pour la fraction de leur capacité au titre de laquelle ils sont habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ainsi que les tarifs socles dans les établissements non habilités à l'aide sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement précisant que les informations relatives à l'hébergement devront distinguer l'hébergement permanent et l'hébergement temporaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 42
(art. L. 315-16 et L. 314-12-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Saisine du juge aux affaires familiales en cas d'impayés

Objet : Cet article a pour objet d'étendre la compétence du juge aux affaires familiales aux situations d'impayés auxquelles sont confrontés les établissements sociaux et médico-sociaux de droit privé.

I - Le dispositif proposé

Le dernier alinéa de l'article L. 315-16 du code de l'action sociale et des familles, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de Paulette Guinchard en première lecture de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable 58 ( * ) , permet aux établissements publics sociaux et médico-sociaux d'exercer un recours devant le juge aux affaires familiales contre les résidents, contre leurs débiteurs, contre leurs conjoints et contre leurs obligés alimentaires.

Le présent article a pour objet d'étendre cette faculté à l'ensemble des établissements sociaux et médico-sociaux, qu'ils soient publics ou privés. Il supprime la mention du mot « public » et déplace le dernier alinéa de l'article L. 315-16 vers un nouvel article L. 314-12-1 au sein de la section III du chapitre IV du titre I qui comprend des dispositions diverses applicables à l'ensemble des établissements et services soumis à autorisation. Ce changement de place au sein du code de l'action sociale et des familles est rendu nécessaire par le fait que l'article L. 315-16 ne concerne que les établissements sociaux et médico-sociaux ayant un statut de droit public.

L'objectif recherché par le présent article est d'apporter une solution aux structures privées confrontées aux impayés de leurs résidents. Ce type de situation a trouvé une illustration récente dans l'expulsion d'une résidente de 94 ans d'une maison de retraite privée après que l'établissement eut échoué à plusieurs reprises à établir le contact avec les enfants de cette personne. Selon l'étude d'impact, 4 320 établissements de droit privé pourraient être concernés par la mesure.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission partage l'objectif de cet article qui doit permettre de donner aux structures de droit privé des moyens identiques à ceux dont disposent les structures de droit public pour résoudre des difficultés susceptibles de conduire à des situations de blocage. Sur proposition des rapporteurs, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43
(art. L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles)
Compétence du tribunal interrégional
de la tarification sanitaire et sociale

Objet : Cet article vise à étendre aux décisions prises par le représentant de l'Etat dans la région la compétence du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles fixe le champ d'intervention du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale. Celui-ci connaît, en premier ressort, des recours dirigés contre les décisions prises par le préfet de département, par le directeur général de l'ARS, par le président du conseil général, par celui du conseil régional et, le cas échéant, par le ministre compétent, concernant :

- les dotations globales, les dotations annuelles, les forfaits annuels ;

- les dotations de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (Migac) ;

- les remboursements forfaitaires ;

- les subventions obligatoires versées par les régions aux instituts publics de formation des professionnels paramédicaux en application de l'article L. 4383-5 du code de la santé publique ;

- les prix de journée et autres tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé et d'organismes concourant aux soins.

L'ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 a substitué, à l'article L. 314-1 du code de l'action sociale et des familles, la compétence du préfet de région à celle du préfet de département pour la tarification des prestations fournies par les établissements et services financés par le budget de l'Etat. Elle a cependant omis de procéder à la coordination nécessaire à l'article L. 351-1 du même code afin d'étendre aux décisions prises par le représentant de l'Etat dans la région la compétence du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale. Le présent article remédie à cet oubli.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission salue cette mesure de coordination nécessaire avec les changements issus de la loi « HPST » en matière de tarification des établissements et services sociaux financés par le budget de l'Etat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 44
(art. L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles)
Développement des groupements de coopération sociale ou médico-sociale

Objet : Cet article a pour objet de clarifier le régime juridique applicable aux groupements de coopération sociale ou médico-sociale.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles prévoit différentes modalités de coopération entre acteurs du secteur social et médico-social destinées à « favoriser leur coordination, leur complémentarité et garantir la continuité des prises en charge et de l'accompagnement » . Pour atteindre ces objectifs, la loi du 2 janvier 2002 a autorisé la création de groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) 59 ( * ) .

Ces derniers peuvent être constitués par des professionnels sociaux, médico-sociaux et sanitaires, par des établissements et services sociaux ou médico-sociaux ainsi que par des établissements de santé. Sous réserve de la conclusion d'une convention, des professionnels médicaux et paramédicaux du secteur libéral ou public, qui n'exercent pas dans l'une des structures membres, peuvent être associés au GCSMS.

Au-delà des missions pouvant être confiées à un groupement d'intérêt économique (GIE) ou à un groupement d'intérêt public (GIP), le GCSMS a la possibilité d'exercer un certain nombre de tâches spécifiques :

- permettre les interventions communes des professionnels concernés ;

- être autorisé ou agréé pour exercer directement, à la demande de ses membres, les missions et prestations des services sociaux et médico-sociaux et assurer directement, à la demande de l'un ou de plusieurs membres, l'exploitation de l'autorisation ou de l'agrément, après accord de l'autorité l'ayant délivré ;

- procéder à des regroupements ou à des fusions ;

- créer des réseaux sociaux ou médico-sociaux et adhérer à ceux-ci ou aux réseaux et groupements de coopération ou d'intérêt public prévus par le code de la santé publique ;

- assurer la gestion d'une pharmacie à usage interne pour le compte de ses membres.

Depuis l'ordonnance du 23 février 2010 60 ( * ) , l'article L. 312-7 dispose que l'ensemble des dispositions du code de la santé publique relatives au statut des groupements de coopération sanitaire (GCS) sont applicables aux GCSMS, sous réserve des dispositions du code de l'action sociale et des familles. Cet ajout s'est avéré source d'ambiguïté quant à la faculté, pour les GCSMS, d'avoir la qualité d'établissement social ou médico-social. En effet, aux termes de l'article L. 6133-7 du code de la santé publique issu de l'ordonnance du 23 février 2010, les GCS, lorsqu'ils sont titulaires d'une ou plusieurs autorisations d'activités de soins, ont la qualité d'établissement de santé. Pour mettre fin à cette ambiguïté, un amendement sénatorial à la loi du 10 août 2011 est venu préciser que les GCSMS n'ont pas la qualité d'établissement social ou médico-social 61 ( * ) . En découle cependant une nouvelle ambiguïté quant à la capacité pour un GCSMS d'être titulaire d'une autorisation.

Selon l'étude d'impact du présent projet de loi, ces évolutions successives ont rendu le régime juridique des GCSMS peu sécurisant, ce qui freine aujourd'hui l'utilisation de cet outil par les acteurs de terrain.

Les 1° et 2° du présent article proposent donc de supprimer, à la fois le renvoi au code de la santé publique, et la définition par la négative du GCSMS selon laquelle celui-ci n'est pas un établissement social ou médico-social. Les changements envisagés n'ont pas pour conséquence de faire entrer les GCSMS dans la catégorie des établissements sociaux ou médico-sociaux, ce qui supposerait une mention spécifique à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, qui dresse la liste de ces derniers. Selon l'étude d'impact, ils doivent cependant permettre d'affirmer clairement qu'un GCSMS peut être titulaire d'une autorisation, ce qui doit notamment lui permettre de répondre directement à un appel à projet ou de signer un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) pour le compte de ses membres.

Parallèlement, le présent article transpose dans le code de l'action sociale et des familles plusieurs des règles fixées par le code de la santé publique concernant les GCS :

- le GCSMS est une personne morale de droit public lorsqu'il est constitué exclusivement entre personnes de droit public ou entre des personnes de droit public et des personnes morales ou physiques exerçant une profession de santé ; lorsqu'il est créé exclusivement par des personnes de droit privé, le GCSMS est une personne morale de droit privé ;

- le GCSMS poursuit un but non lucratif.

L'article précise que, sous réserve des dispositions mentionnées précédemment, la nature juridique du GCSMS est librement fixée par ses membres.

L'article L. 312-7 prévoit que, lorsque le GCSMS est autorisé ou agréé pour exercer directement les missions et prestations des services sociaux et médico-sociaux ou pour assurer directement l'exploitation de l'autorisation ou de l'agrément, ses recettes sont recouvrées conformément aux dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions ne concernant que les personnes de droit public, le présent article précise qu'elles ne s'appliqueront qu'aux GCSMS de droit public.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission partage l'objectif de développement des GCSMS dans le secteur médico-social. Elle estime en particulier qu'un tel statut peut s'avérer adapté pour réorganiser l'offre de services d'aide à domicile ou permettre le travail en commun de ces derniers avec les services de soins infirmiers à domicile. Dans cet optique, la clarification de leur régime juridique, telle que proposée par le présent article, ne peut être que saluée. Sur proposition de ses rapporteurs, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45
(art. L. 313-1-1, L. 313-2, L. 313-3, L. 313-5, L. 313-6, L. 313-8, L. 315-2,
L. 531-6 et L. 581-7 du code de l'action sociale et des familles)
Réforme de la procédure d'appel à projets des établissements
ou services sociaux et médico-sociaux

Objet : Cet article a pour objet de réformer la procédure d'appel à projets pour la création d'établissements et services sociaux et médico-sociaux.

I - Le dispositif proposé

La loi « HPST » du 21 juillet 2009 a introduit une procédure d'appel à projets pour la création et l'évolution des établissements et services sociaux et médico-sociaux 62 ( * ) . Celle-ci est entrée en vigueur le 1 er août 2010 à la suite de la publication du décret n° 2010-870 du 26 juillet 2010. Cette réforme avait pour objet de répondre aux limites du système antérieur, fondé sur la remontée d'initiatives locales auprès des comités régionaux de l'organisation sociale et médico-sociale (Crosms), qui permettait difficilement d'assurer une couverture équitable des besoins sur les territoires.

Il est cependant rapidement apparu que la procédure créée par la loi « HPST » pouvait être allégée sur certains points. Dans un rapport commun publié sur les établissements et services pour personnes handicapées en octobre 2012, l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'Inspection générale des finances (IGF) recommandaient ainsi d'exonérer de l'appel à projets les cas d'adaptation de l'offre d'une structure lorsque celle-ci s'effectue dans le cadre d'un Cpom 63 ( * ) .

Le présent article répond à ces recommandations en introduisant plusieurs assouplissements à la procédure d'appel à projets. L'objectif est d'assurer des conditions plus souples d'évolution de l'offre sociale et médico-sociale en réponse aux besoins identifiés sur les territoires. Selon l'étude d'impact, 21 000 établissements autorisés pour accueillir des personnes âgées sont potentiellement concernés par la réforme.


• Les transformations d'établissements de santé en établissements ou services sociaux et médico-sociaux

Le a) du 1° du présent article inclut explicitement dans le champ des projets donnant lieu à une autorisation délivrée dans les conditions fixées à l'article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles, les transformations d'établissements de santé en établissements ou services sociaux et médico-sociaux.

Son b) exonère ces projets de la procédure d'appel à projets, sous réserve de la conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) et dans la mesure où la transformation ne conduira pas à une extension de capacité supérieure à un seuil défini par décret.


• Le rôle de la commission de sélection d'appel à projet social ou médico-social

Toujours au a) du 1° , la commission de sélection d'appel à projet social ou médico-social est renommée commission de sélection et d'information. Ce changement de dénomination découle de modifications introduites ultérieurement dans l'article visant à lui permettre de formuler des avis sur des projets non soumis à appel à projets. Il s'agira des transformations d'établissements de santé en établissement médico-social ainsi que des créations d'établissements et services non personnalisés des départements ou des créations d'établissements publics départementaux relevant de la compétence exclusive du président du conseil général. Les 7° et 8° du présent article procèdent, aux articles L. 531-6 et L. 581-7 du code de l'action sociale et des familles, aux coordinations rendues nécessaires par le changement de nom de la commission.

Il est par ailleurs précisé que le seuil en dessous duquel l'avis de la commission n'est pas requis devra être fixé par décret. Cette modification n'apporte aucun changement par rapport au droit existant puisque le recours à un décret pour fixer ce seuil est déjà prévu à l'avant-dernier alinéa du I de l'article L. 313-11-1. Cet alinéa dispose en effet que les conditions d'application de l'article sont définies par décret en Conseil d'Etat, à l'exception du seuil précédemment mentionné, qui l'est par décret simple. Une nouvelle rédaction de cet alinéa est en outre proposée afin qu'il soit fait référence à l'ensemble des seuils prévus à l'article L. 313-11-1 et non plus au seul seuil prévu pour l'intervention de la commission de sélection d'appel à projets.


• La refonte des cas d'exonération de la procédure d'appel à projets

Sont jusqu'à présent exonérées de la procédure d'appel à projets :

- les opérations de regroupement lorsque sont respectées deux conditions cumulatives : elles ne doivent pas entraîner d'extensions de capacités supérieures au seuil qui détermine l'intervention de la commission de sélection d'appels à projets ; elles ne doivent pas entraîner de changement dans la mission de la structure au sens de la classification opérée par le I de l'article L. 312-1 ;

- les opérations de transformations, lorsqu'elles respectent la classification précédemment mentionnée.

Le b) du 1° du présent article propose de refondre le dispositif d'exonération de la procédure d'appel à projets en distinguant deux types de situations : les opérations qui seront entièrement exonérées de l'appel à projets, celles qui en seront exonérées, sous réserve de la conclusion d'un Cpom.

La nouvelle rédaction du II de l'article L. 313-11-1 couvre le premier type de situations. Seront donc totalement exonérés de la procédure d'appel à projets :

- les regroupements opérés par le gestionnaire détenteur des autorisations délivrées en application de l'article L. 313-1, si elles n'entraînent pas d'extensions de capacités supérieures au seuil déterminant l'intervention de la commission de sélection d'appel à projets ;

- les transformations n'entraînant pas de modification de la catégorie des bénéficiaires au sens de la typologie définie par l'article L. 312-1 ;

- les créations et extensions de lieux de vie et d'accueil ;

- les extensions de capacités pour des structures dont la capacité ne dépasse pas dix lits, lorsqu'elles sont inférieures à un seuil fixé par décret.

La nouvelle rédaction du III de l'article L. 313-11-1 concerne quant à elle les exonérations d'appel à projets qui devront donner lieu à la conclusion d'un Cpom. Sont concernés :

- les transformations d'établissements, lorsque la catégorie des bénéficiaires évolue sous réserve que, en cas d'autorisation conjointe, les deux autorités ne soient pas en désaccord, et sous réserve que la transformation n'entraîne pas d'extension supérieure à un seuil prévu par décret ; ne seront cependant pas soumises à la conclusion d'un Cpom les opérations concernant des services qui ne sont pas habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, ni à délivrer des soins aux assurés sociaux ;

- les transformations d'établissements de santé en établissements ou services médico-sociaux lorsqu'elles n'entraînent pas une extension de capacité supérieure à un seuil fixé par décret, comme cela a été indiqué précédemment.

Un cas spécifique est également prévu au 6° du présent article. Il s'agit des créations d'établissements et services non personnalisés des départements ou des créations d'établissements publics départementaux relevant de la compétence exclusive du président du conseil général auxquels la procédure d'appel à projets ne pourra pas s'appliquer. La commission d'information et de sélection donnera cependant un avis sur ces projets.


• Le rétablissement de la compétence de l'Etat pour autoriser la création de lieux de vie et d'accueil

La loi « HPST » a supprimé la compétence du préfet pour autoriser les lieux de vie et d'accueil. Il ne peut plus désormais intervenir que de façon conjointe avec le directeur général de l'ARS ou avec le président du conseil général. Or certains lieux de vie et d'accueil, chargés de prendre en charge des mineurs délinquants en application de l'ordonnance du 2 février 1945 sur l'enfance délinquante, sont entièrement financés par l'Etat. Leur autorisation doit par conséquent relever de la seule compétence de l'Etat.

Le 4° du présent article a pour objet de rétablir cette compétence à l'article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles. Le 3° du présent article procède par ailleurs à une clarification rédactionnelle concernant l'autorisation de lieux de vie et d'accueil lorsque ceux-ci le sont uniquement par le président du conseil général.


• La suppression du caractère obligatoire de la visite de conformité pour le renouvellement des autorisations

Le 5 ° dispense de la visite de conformité prévue à l'article L. 313-6 du code de l'action sociale et des familles les renouvellements d'autorisation. Seront seules soumis à la visite de conformité les projets d'autorisation, de transformation ou d'extensions mentionnés à l'article L. 313-1-1, lorsqu'ils doivent être autorisés après appel à projets. La visite de conformité devra malgré tout intervenir dans le cas spécifique des extensions qui, bien que n'étant pas soumises à un appel à projets, nécessitent des travaux impliquant la délivrance d'un permis de construire, une modification du projet d'établissement ou un déménagement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée a adopté deux amendements de la rapporteure Martine Pinville, tendant à allonger de trois mois la durée dont disposent les autorités de tarification pour examiner les rapports d'évaluation externe qui leur sont transmis avant le renouvellement d'une autorisation. Aux termes de l'article L. 313-5, le renouvellement s'effectue par tacite reconduction sauf si l'autorité décide, au moins un an avant le renouvellement, de demander à l'établissement ou au service de déposer une demande de renouvellement dans un délai de six mois. Cette décision est prise au regard des résultats de l'évaluation externe. L'allongement de trois mois des délais accordés aux autorités de tarification devrait trouver à s'appliquer prochainement lorsqu'elles auront à se prononcer sur le renouvellement des autorisations des établissements autorisés avant la loi du 2 janvier 2002. La majorité des rapports d'évaluation externe concernant ces renouvellements d'autorisation leur ayant été transmis tardivement, il est préférable de prévoir un allongement des délais d'examen des rapports. Le délai de présentation de la demande de renouvellement d'autorisation est quant à lui ramené à trois mois, de façon à permettre à l'autorité de tarification de continuer à disposer de six mois pour examiner la demande.

III - La position de la commission

Votre commission se félicite de cette réforme de la procédure d'appel à projets dans le secteur médico-social. Sur proposition de ses rapporteurs, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45 bis
Rapport sur la procédure de renouvellement
des autorisations d'établissements et services sociaux et médico-sociaux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement un rapport d'évaluation de la procédure de renouvellement des autorisations des établissements et services sociaux et médico-sociaux autorisés et ouverts avant l'application de la loi du 21 juillet 2009.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été inséré en séance publique à l'initiative de Martine Pinville. Il vise à demander au Gouvernement un rapport d'évaluation de la procédure de renouvellement des autorisations des établissements et services sociaux et médico-sociaux ouverts avant la promulgation de la loi de la loi « HPST » du 21 juillet 2009 64 ( * ) .

Aux termes de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi du 2 janvier 2002 65 ( * ) , les établissements et services sociaux et médico-sociaux, dont la liste est fixée par l'article L. 312-1, sont autorisés pour une durée de quinze ans. Un régime spécifique s'applique aux structures qui existaient déjà à la date de la promulgation de la loi du 2 janvier 2002. L'autorisation est considérée comme leur ayant été accordée pour une durée de quinze ans, à la date de la promulgation de la loi. L'ensemble de ces établissements et services devront donc procéder à une demande de renouvellement de leur autorisation avant le 3 janvier 2017.

Dans l'intervalle, ces structures ont l'obligation, en application de l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles, de procéder à des évaluations qui peuvent être internes ou réalisées par un organisme extérieur. Leurs obligations en la matière varient selon la date à laquelle a été délivrée l'autorisation.

Le régime de droit commun, qui s'applique aux établissements et services créés après la promulgation de la loi « HPST », prévoit une évaluation interne tous les cinq ans, ou, pour les structures ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom), à la date du renouvellement de ce Cpom. Deux évaluations externes doivent également être réalisées. La première intervient au plus tard sept ans après la délivrance de l'autorisation, la seconde au plus tard deux ans avant son renouvellement.

Ceux qui ont été autorisés et ouverts avant la loi « HPST » n'ont l'obligation de procéder qu'à une évaluation interne et une évaluation externe. Celles-ci doivent intervenir respectivement, au plus tard, trois ans et deux ans avant la date de renouvellement de leur autorisation. Ces établissements et services, qui sont près de 20 000, devaient donc transmettre à leurs autorités de tarification, au plus tard le 3 janvier 2015, les résultats de leur évaluation externe. Selon les informations fournies à vos rapporteurs, 83 % d'entre eux l'avaient fait.

II - La position de la commission

La procédure de renouvellement, à une même date et pour un grand nombre d'établissements, soulève un certain nombre d'enjeux : charge de travail pour les autorités de tarification ; définition de la façon dont sera traitée la situation des structures n'ayant pas effectué leur évaluation externe ; question de savoir si, oui ou non, les autorisations seront renouvelées. Votre commission partage donc pleinement l'objectif poursuivi par cet article de dresser un bilan de ce processus. Celui-ci devrait en outre permettre de disposer d'un aperçu du paysage des structures sociales et médico-sociales sur le territoire pour une très large part d'entre elles.

A l'initiative des rapporteurs, elle a adopté un amendement prévoyant, pour plus de précision, de faire référence à la loi du 2 janvier 2002 plutôt qu'à la loi « HPST ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45 ter [nouveau]
(art. L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles)
Aide à l'investissement dans les établissements et
services sociaux et médico-sociaux

Objet : Cet article additionnel, insérer à l'initiative des rapporteurs, crée une nouvelle section au sein du budget de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie destinée à recevoir des financements pérennes pour l'aide à l'investissement dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Le présent article crée une nouvelle section au sein du budget de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) destinée à recevoir des financements pérennes pour l'aide à l'investissement dans le secteur médico-social. Il reprend proposition déjà formulée à plusieurs reprises par le Sénat à l'occasion de l'examen des lois de financement de la sécurité sociale. Les besoins du secteur sont grandissants et les établissements et services sociaux et médico-sociaux doivent pouvoir d'une visibilité sur la façon dont ils pourront être accompagnés par la CNSA dans leurs projets de rénovation et de modernisation.

Pour les années 2015 à 2017, cette section sera abondée, conformément à l'engagement du Gouvernement, par la moitié du produit 2015 de la Casa. Pour les exercices suivants, elle sera abondée par 2% du produit de la CSA, conformément à la pratique antérieure à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

* 46 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

* 47 La PSD couvrait quant à elle un public plus réduit puisqu'elle ne concernait que les GIR 1 à 3.

* 48 Drees, Etudes et résultats, « Dépenses d'aide sociale départementale en 2013 : une hausse soutenue par le RSA », n° 905, février 2015.

* 49 Rapport d'information de MM. Jean-Marie Vanlerenberghe et Dominique Watrin, au nom de la commission des affaire sociales du Sénat, « L'aide à domicile auprès des publics fragiles : un système à bout de souffle à réformer d'urgence », n° 575 (2013-2014), juin 2014.

* 50 Cette première aide, d'un montant de 50 millions d'euros, répartis à parts égales entre 2012 et 2013, a été reconduite pour un montant identique par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, puis pour un montant de 30 millions d'euros par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* 51 Arrêté du 30 août 2012 fixant le cahier des charges des expérimentations relatives aux modalités de tarification des services d'aide et d'accompagnement à domicile et le contenu du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens mentionné au 1° du I de l'article 150 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 52 Arrêté du 6 janvier 2014 modifiant l'arrêté du 30 août 2012 fixant le cahier des charges des expérimentations relatives aux modalités de tarification des services d'aide et d'accompagnement à domicile et le contenu du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens mentionné au 1° du I de l'article 150 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 53 Bérengère Poletti, députée des Ardennes, Mission relative aux difficultés financières de l'aide à domicile et aux modalités de tarification et d'allocation de ressources des services d'aide à domicile pour publics fragiles, janvier 2012.

* 54 Arrêté du 30 août 2012 fixant le cahier des charges des expérimentations relatives aux modalités de tarification des services d'aide et d'accompagnement à domicile et le contenu du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens mentionné au 1° du I de l'article 150 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 55 Rapport d'information de MM. Jean-Marie Vanlerenberghe et Dominique Watrin, au nom de la commission des affaire sociales du Sénat, « L'aide à domicile auprès des publics fragiles : un système à bout de souffle à réformer d'urgence », n° 575 (2013-2014), juin 2014.

* 56 Décret n° 2004-613 du 25 juin 2004 relatif aux conditions techniques d'organisation et de fonctionnement des services de soins infirmiers à domicile, des services d'aide et d'accompagnement à domicile et des services polyvalents d'aide et de soins à domicile.

* 57 Loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes.

* 58 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 59 Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

* 60 Ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 de coordination avec la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 61 Loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 62 Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 63 Igas-IGF, « Etablissements et services pour personnes handicapées : offre et besoins, modalités de financement », octobre 2012.

* 64 Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 65 Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

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