III. LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA CNRACL
Le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite » du CAS « Pensions » retrace les flux financiers entre l'État et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), au tire de la neutralisation des conséquences financières du transfert de postes de fonctionnaires de l'État vers les collectivités territoriales , dans le cadre de l'acte II de la décentralisation.
Dans le contexte de dégradation de la situation financière de la CNRACL depuis 2010, votre rapporteur spécial a souhaité analyser les conséquences du dispositif de neutralisation mis en place en 2010 pour cette caisse et pour l'État.
A. LA FRAGILISATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA CNRACL
Autrefois excédentaire, la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) - qui gère le régime d'assurance vieillesse et invalidité des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers - est en situation de déficit depuis 2010 .
En 2012, une nouvelle dégradation du solde de la caisse a pu être évitée uniquement grâce au transfert de 690 millions d'euros, prélevés sur les réserves du fonds relatif à l'allocation temporaire d'invalidité (ATIACL) et du fonds de compensation de la cessation progressive d'activité (FCCPA), aux hausses de cotisations prévues dans le cadre de la réforme des retraites de 2010 et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
Malgré tout, le déficit de la CNRACL devrait atteindre 420 millions d'euros en 2013 .
Tableau n° 23 : Évolution du déficit de la branche vieillesse de la CNRACL
(en millions d'euros)
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 (p) |
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- 491 |
- 375 |
- 14 |
- 420 |
- 205 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la commission des comptes de la sécurité sociale)
Les raisons de la dégradation des résultats de la CNRACL sont multiples.
La première d'entre elles réside dans la dégradation du ratio démographique , entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés du régime. Celui-ci est passé de 4,5 en 1990, à 2,5 en 2003, puis 2,16 en 2012. En effet, l'effectif de cotisants a progressé d'environ 20 % entre 2003 et 2012 alors que sur la même période, celui des pensionnés a augmenté de plus de 46 %. Dès lors, l'évolution des ressources de la CNRACL est moins dynamique que celle de ses dépenses, conduisant à une dégradation de sa situation financière. À titre d'illustration, en 2012, les cotisations reçues par la CNRACL ont connu une hausse de 2,8 % alors que le montant des prestations servies s'est accru de 6,1 %. Malgré tout, la caisse bénéficie d'une situation démographique relativement favorable en comparaison aux autres régimes . Son ratio démographique (2,16 en 2012) reste en effet supérieur à celui du régime général, proche de 1,40.
Le deuxième facteur expliquant la situation déficitaire de la CNRACL est le poids des transferts réalisés au titre de la solidarité, au profit d'autres régimes de retraite dont la situation démographique est plus dégradée 24 ( * ) . La CNRACL compte parmi les principaux régimes débiteurs en ce qui concerne l'assurance vieillesse. Elle a versé 2,2 milliards d'euros au titre de la compensation inter-régimes en 2010 et 1,4 milliard d'euros en 2012, soit 15 % des contributions prévues au titre de la solidarité inter-régimes. Le régime des agents des collectivités territoriales et hospitalières est le deuxième contributeur après le régime général (67 %). Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2013, cette contribution devrait s'élever à 1,4 milliard d'euros en 2013 et 1,5 milliard d'euros en 2014.
Enfin, le troisième facteur expliquant le creusement des déficits de la CNRACL est le dispositif de neutralisation des conséquences financières de l'acte II de la décentralisation, au titre des pensions de fonctionnaires transférés de l'État vers les collectivités territoriales . Sur les 130 000 postes de fonctionnaires transférés par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, 85 000 personnes ont opté pour l'intégration dans la fonction publique territoriale .
Du point de vue des pensions de retraite, ce droit d'option a eu les conséquences suivantes :
- les fonctionnaires de l'État ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial ont été affiliés à la CNRACL , à compter de la date de leur intégration dans un cadre d'emploi. Les collectivités territoriales ont, depuis lors, versé la contribution employeur due à la CNRACL, cette dernière versant la pension des intéressés pour la totalité de leur carrière dans la fonction publique ;
- les fonctionnaires de l'État ayant opté pour le maintien de leur statut sont restés affiliés au régime des pensions des fonctionnaires de l'État . La pension des intéressés est versée par le budget de l'État pour la totalité de leur carrière, les collectivités territoriales devant, quant à elles, s'acquitter de la contribution employeur due en cas de détachement.
Cette opération a eu pour conséquence un surcroît de cotisations pour la CNRACL du fait de l'intégration des fonctionnaires décentralisés aux cotisants. S'agissant du régime de retraite des fonctionnaires de l'État, celui-ci a accusé une perte de cotisations immédiate alors qu'il doit toujours assurer le paiement des pensions déjà liquidées (y compris celles versées aux fonctionnaires retraités qui occupaient des emplois aujourd'hui décentralisés).
Ainsi, un mécanisme de compensation spécifique entre l'État et la CNRACL a été mis en place. Toutefois, depuis sa mise en place, il se traduit par une charge nette conséquente pour la CNRACL : 434 millions d'euros en 2010, 352 millions d'euros en 2012 et 335 millions d'euros en 2013 .
* 24 Les principaux bénéficiaires du mécanisme de compensation démographique sont les régimes des exploitants et des salariés agricoles, le régime des mines, le régime des indépendants et le régime de la SNCF.