III. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU SÉNAT, BASE D'UN CONSENSUS EUROPÉEN ?
A. LES PRÉOCCUPATIONS DES AUTEURS DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE
1. Pour une approche plus équilibrée de la politique de la pêche
a) La nécessité de la durabilité environnementale basée sur des avis scientifiques fiables et partagés
Les auteurs de la proposition de résolution européenne examinée par votre commission partagent l'objectif d'amélioration de l'état des stocks halieutiques. Mais cet objectif ne peut être poursuivi efficacement que si la connaissance scientifique des stocks est mieux assurée .
Aujourd'hui, moins de 50 % des stocks font vraiment l'objet d'un suivi. Il est vrai que pour certaines espèces, l'intérêt d'un suivi fin est certes limité. Il n'en reste pas moins que votre rapporteur considère que si une politique publique se fixe pour but l'amélioration des ressources halieutiques, il faut se doter d'instruments de mesure qui permettent de vraiment évaluer l'efficacité de cette politique.
L'amélioration des connaissances scientifiques est donc indispensable . Des données incontestables seront également gage d'acceptabilité des décisions prises de réduction de TAC voire d'interruption de l'activité de pêche.
Déjà fournisseurs de données utiles à l'analyse scientifique (à travers les log-book, qui permettent de croiser les quantités pêchées par espèces avec les localisations et les périodes), les pêcheurs doivent être mieux associés à l'analyse des données, et à l'expertise de l'état des ressources halieutiques.
L'enveloppe de 358 millions d'euros sur 7 ans, sanctuarisée au sein du FEAMP pour financer la collecte de données et la réalisation d'avis scientifiques, s'établit au même niveau que les consommations budgétaires actuelles (45 à 50 millions d'euros par an), ce qui ne permettra pas d'être plus ambitieux que ne l'est l'actuelle politique. Les auteurs de la proposition de résolution européenne réclament donc à juste titre que cette enveloppe au sein du FEAMP soit augmentée.
b) Préserver l'activité de pêche
Si la Commission européenne veut mettre la durabilité au coeur de la réforme de la PCP, les auteurs de la proposition de résolution insistent également sur la nécessité de ne pas négliger le deuxième pilier de la durabilité qui est le pilier économique. On ne peut avoir d'ambition maritime sans préserver notre activité de pêche .
Si la PCP n'avait qu'un objectif environnemental, il ne serait d'ailleurs pas nécessaire de fixer les TAC au niveau du RMD. Les fixer au niveau du seuil de sécurité biologique, pour éviter simplement la disparition de l'espèce concernée, suffirait. Le RMD n'a de sens, en réalité, que parce qu'il améliore le potentiel de production de la mer, les possibilités ultérieures de capture. C'est d'ailleurs bien l'argument économique que la Commission européenne met en avant dans sa communication du 13 juillet 2011 sur la réforme de la PCP en indiquant que « si les stocks étaient exploités sur la base du rendement maximal durable, leur taille augmenterait d'environ 70 %. Les captures globales connaîtraient une hausse d'environ 17 %. Les marges bénéficiaires pourraient être multipliées par trois, les retours sur investissement seraient six fois plus élevés et la valeur ajoutée brute pour le secteur de la capture augmenterait de 90 % ».
L'importance de la pêche côtière et de la pêche artisanale pour l'équilibre économique et social et même la préservation de l'identité culturelle de régions côtières européennes doit aussi être reconnue par la Commission européenne . Elle justifie qu'une attention particulière lui soit portée. Deux difficultés cependant surgissent lorsqu'on évoque la pêche côtière et la pêche artisanale. D'abord, la définition qu'en donne la proposition de règlement de base est trop restrictive : il s'agit uniquement des navires de moins de 12 mètres ne disposant pas d'engins remorqués. Ensuite, il ne serait pas acceptable d'exempter cette forme de pêche des contraintes qui pèsent sur les autres pêcheurs, notamment les quotas ou encore les normes de sécurité. Votre commission a adopté deux amendements identiques de MM. Jean Bizet et Gérard Le Cam à la proposition de résolution, pour demander qu'une attention particulière soit apportée à la petite pêche et à la pêche côtière, qui sont exclusivement des pêches artisanales.
c) Ne pas oublier le volet social
Enfin, le troisième pilier de la durabilité est le pilier social. C e volet est particulièrement peu développé dans les propositions de la Commission européenne . La communication de celle-ci du 13 juillet dernier souligne simplement que « la PCP réformée doit contribuer à la modernisation des conditions de travail à bord des navires afin de garantir le respect de normes modernes en matière de santé et de sécurité. La Commission et le Conseil ont encouragé les États membres à ratifier la convention sur le travail dans la pêche de l'OIT 13 ( * ) , qui date de 2007 ». Mais aucune conditionnalité sociale n'est imposée dans le règlement de base pour, par exemple pour l'attribution de quotas.
Votre rapporteur souligne que la dimension sociale de la PCP ne saurait être résumée au soutien du FEAMP pour les investissements visant à améliorer la santé et la sécurité à bord des navires (article 33 de la proposition de règlement) ni à ceux visant à aider les pêcheurs à se reconvertir dans d'autres activités (article 32 du même règlement). Il faudrait être plus ambitieux et proposer un socle de conditions de travail et de protection sociale commun à l'ensemble des pêcheurs travaillant sur des navires battant pavillon d'un État membre de l'Union européenne.
Un premier pas a été franchi avec la signature en mai dernier lors de la conférence maritime européenne qui s'est tenue à Göteborg en Suède d'un accord des partenaires sociaux européens, transposant la convention n° 188 de l'OIT, qui concerne la pêche. Mais il sera nécessaire de donner à cet accord une force contraignante en droit européen en le traduisant dans une directive.
2. Les points de désaccord avec les propositions de la Commission européenne
a) Le rythme d'atteinte du RMD
Comme les auteurs de la proposition de résolution européenne, votre commission souhaite que les TAC soient désormais définis dans le but d'atteindre le RMD le plus rapidement possible. Mais la position de la Commission consistant à exiger d'atteindre le RMD en 2015 pour tous les stocks constitue une approche trop brutale.
Cela pourrait conduire la France à fermer 50 % de ses pêcheries, avec des conséquences économiques et sociales irréversibles. Les auteurs de la proposition de résolution européenne suggèrent d'ailleurs, avant de définir le rythme de convergence vers le RMD, d'effectuer une étude d'impact socio-économique. D'après les informations fournies à votre rapporteur, pour la sole du Golfe de Gascogne, atteindre le RMD en 2015 nécessiterait d'en arrêter complètement la pêche. En maintenant les TAC et quotas au niveau actuel, on atteindrait le RMD en 2017. Sur le thon rouge de Méditerranée, arrêter toute pêche permettrait d'atteindre le RMD en 2019, mais maintenir les TAC et quotas au bas niveau actuel permettrait d'y parvenir en 2022.
Le rythme d'atteinte du RMD pourrait également être adapté pour tenir compte du fonctionnement particulier des pêcheries mixtes : lorsque plusieurs espèces sont pêchées simultanément sur une même zone maritime, il est très difficile d'atteindre le RMD simultanément pour tous les stocks capturés. C'est particulièrement le cas pour la mer Méditerranée. De l'aveu même de la Commission européenne, les méthodes d'évaluation scientifique des stocks mixtes sont d'ailleurs peu précises.
Ensuite, la définition des TAC au niveau européen doit tenir compte des discussions avec les pays tiers, lorsqu'on partage les zones de pêche, comme par exemple en Méditerranée. L'Union européenne ne peut fixer d'objectif d'atteinte du RMD différent de celui visé par les autres flottes de pêche, qui se nourrissent du même stock.
Enfin, la fixation d'un TAC, au niveau permettant l'atteinte du RMD, n'est pas un outil suffisant pour éviter la surpêche des stocks les plus vulnérables. Pour accélérer l'atteinte du RMD, il faut aussi introduire des mesures techniques (sélectivité des engins de pêche, zones d'interdiction ou périodes de fermeture de la pêche) dans les plans pluriannuels.
En tout état de cause, votre rapporteur partage la proposition des auteurs de la proposition de résolution de définir le rythme de convergence vers le RMD dans les plans pluriannuels de gestion ou de reconstitution, établis pêcherie par pêcherie, entre 2015 et 2020 au plus tard .
b) L'interdiction des rejets
Partant d'un bon sentiment, l'interdiction des rejets en mer des prises accessoires est qualifiée par les auteurs de la proposition de résolution européenne de « fausse bonne idée ».
Lors des auditions menées par votre rapporteur, les limites d'un dispositif d'interdiction totale des rejets sont apparues clairement, même si les rejets constituent un vrai problème. Un amendement de notre collègue Joël Labbé a au demeurant été adopté par votre commission pour rappeler plus clairement qu'on ne pouvait se satisfaire de la situation actuelle en la matière.
Mais la solution de la Commission européenne est brutale et irréaliste. D'abord, la pratique des rejets en mer correspond à des réalités variées. Certains rejets sont même liés à la réglementation : lorsque les poissons remontés sur le pont sont en dessous des tailles de commercialisation, ou appartiennent à des espèces non commercialisables, ils sont naturellement rejetés à la mer. Une autre pratique, appelée écrémage, permet de ne garder que les plus belles prises, mieux valorisées. C'est plutôt celle-ci que vise la Commission en proposant l'interdiction totale des rejets.
Certaines prises accessoires sont cependant inévitables, notamment dans le cas de pêcheries mixtes ou multi-spécifiques . Contrairement aux pays riverains de la Baltique, dont les flottes sont beaucoup plus spécialisées, la France est particulièrement concernée par ce type de pêche. Or, avec l'interdiction des rejets et le système des CPT, elle sera pénalisée : il faudra veiller à consommer ses quotas par espèce au même rythme, ce qui est en pratique quasiment impossible. Lorsque l'un des quotas dont dispose un navire sera épuisé, même s'il lui reste des droits de pêche pour d'autres espèces, il ne pourra plus sortir du port.
Votre rapporteur note également que l'interdiction des rejets n'améliore pas directement l'état de la ressource, puisque ce qui est rejeté aujourd'hui arrive de toute manière mort sur le pont du bateau . Les modèles d'évaluation des stocks prennent d'ailleurs en compte les rejets. De ce fait, en passant au zéro rejet, les quotas devraient être augmentés à due concurrence.
Ensuite, cette interdiction peut avoir des effets ambivalents sur l'amélioration de la sélectivité de la pêche . Afin de minimiser les prises accessoires, les pêcheurs peuvent en effet être incités à davantage de sélectivité, car il est toujours préférable de « trier sur le fond plutôt que de trier sur le pont ». Mais une règlementation par pêcherie assez stricte permet aussi d'y parvenir. A l'inverse, ramener à terre l'ensemble des prises risque de conduire à la mise en place d'une filière de valorisation de ces prises indésirables, destinée à une transformation sous forme de farine pour l'alimentation des élevages aquacoles.
Enfin, l'interdiction totale des rejets posera d'immenses difficultés pratiques : la première tient à la nécessité d'investir dans de nouveaux moyens de surveillance (caméras installées dans les navires). Une autre difficulté tient à la capacité des navires : les capacités de stockage ne sont pas illimitées et les risques de surcharges réels, avec toutes les conséquences négatives en terme de sécurité que cela comporte (risque de chavirage).
Au final, l'interdiction pure et simple des rejets doit être nuancée, adaptée. Pour certaines pêcheries, l'interdiction des rejets a d'ailleurs déjà été mise en place par la réglementation européenne (par exemple pour le sprat et le turbot en mer Noire 14 ( * ) ). Votre rapporteur considère que, sans remettre en cause l'objectif de meilleure sélectivité de la pêche, le moyen prévu par la Commission, qui consiste à obliger les navires à débarquer l'ensemble des captures, est disproportionné et préfère une approche pragmatique, dans le cadre des plans pluriannuels.
c) La mise en place de concessions de pêche transférables
L'obligation de gérer les droits de pêche sous la forme de concessions individuelles transférables d'un navire à un autre est certainement la proposition de la Commission européenne qui a été la plus critiquée.
Les CPT posent d'abord un problème de principe en permettant l'appropriation privée de ressources collectives.
Les CPT présentent ensuite le risque d'encourager la concentration du secteur de la pêche . D'après les associations de protection de l'environnement auditionnées par votre rapporteur, la mise en place d'un tel système dans plusieurs pays, comme par exemple l'Islande, n'a pas eu les effets positifs escomptés. Les surcapacités ont perduré. Les droits de pêche ont simplement connu un mouvement de concentration entre un faible nombre de mains. Les associations précitées préfèreraient un droit d'accès préférentiel à la ressource attribuée aux pêcheurs ayant les pratiques les plus respectueuses de l'environnement maritime. Les CPT pourraient donc conduire à une hyperconcentration des droits de pêche ainsi qu'à des phénomènes spéculatifs destructeurs pour l'économie du littoral.
Alors même que la réforme de la PCP vise à renforcer les organisations professionnelles, celles-ci perdraient beaucoup de leur intérêt, n'ayant plus à se préoccuper de la gestion de la ressource, alors qu'aujourd'hui, leur fonction de répartition des sous-quotas entre leurs membres est essentielle.
Enfin, on peut penser que la règle de non-transférabilité des CPT entre États membres ne résistera pas. Or, en transférant des CPT entre opérateurs de deux États membres différents de l'Union européenne, le principe de stabilité relative qui fonde toute la politique de distribution des droits de pêche depuis des décennies sera sérieusement entamé.
Au final, votre commission a demandé l'abandon des CPT . Sur proposition de Joël Labbé, elle a adopté un amendement à la proposition de résolution européenne afin d'ouvrir la voie à une répartition des possibilités individuelles de pêche non pas uniquement sur une base historique, mais en prenant en compte des critères environnementaux et sociaux.
d) Un FEAMP trop peu ambitieux pour la pêche européenne
Globalement, le maintien d'un instrument financier pour la pêche et l'aquaculture a été salué par les européens. Mais la proposition de la Commission européenne mériterait d'être précisée et améliorée sur plusieurs points.
Tout d'abord, la répartition de l'enveloppe entre États membres n'est pas encore connue , ce qui limite la capacité de votre commission à en faire l'analyse d'impact pour la pêche française. Si en matière d'enveloppe, une certaine continuité devrait être observée dans la clef de répartition, l'importance de la petite pêche devrait, aux yeux de votre commission, être également prise en compte. En tout état de cause, votre commission souhaite que l'enveloppe soit répartie en prenant en compte l'importance des secteurs de la pêche et de l'aquaculture dans chaque État membre.
Ensuite, la répartition financière du FEAMP est déséquilibrée . La politique maritime intégrée est généreusement dotée. Un prélèvement sur sa quote-part permettrait d'abonder l'enveloppe consacrée à la collecte de données scientifiques, dont la simple reconduction est insuffisante pour remplir les objectifs de la PCP et l'enveloppe destinée aux contrôles des pêches, qui doit être plus importante pour mieux s'assurer du respect par les pêcheurs des plans pluriannuels.
Enfin, et il s'agit sans doute d'une question majeure, les interventions du FEAMP sont définies de manière trop restrictive . Votre commission s'oppose vigoureusement à ce que, comme le souligne Alain Cadec, rapporteur de la commission Pêche pour le Parlement européen sur la proposition de règlement relative au FEAMP, cet instrument financier soit principalement un instrument de « reconversion des pêcheurs hors du secteur de la pêche ».
Le fonds doit au contraire avoir un objectif économique de modernisation de la flotte, qui ne soit pas seulement cantonné aux investissements en matière de sécurité ou d'amélioration de la sélectivité.
Votre commission partage le souhait des auteurs de la proposition de résolution :
- De permettre au FEAMP d'aider à l'installation de jeunes dans le secteur de la pêche, qui est confronté, comme d'autres, au défi du renouvellement des générations :
- De permettre au FEAMP d'aider au financement d'investissements de modernisation des navires, notamment pour améliorer le rendement énergétique de la pêche. Ces aides ne contribueraient pas à une augmentation de capacité de la pêche puisque les États membres restent soumis à un plafond de capacité de leur flotte, défini dans le règlement de base ;
- De permettre au FEAMP de continuer à financer le déchirage des navires au moment de l'arrêt des activités de pêche. Ces aides dans le cadre de plans de sortie de flotte ont permis de réduire les capacités de pêche, sortant du service les navires les plus vétustes.
e) Les insuffisances de l'OCM
Votre rapporteur partage globalement les objectifs de l'OCM, tendant à mieux informer le consommateur, et à donner un rôle accru aux OP, afin de mieux gérer la ressource entre producteurs et, comme pour les OP agricoles, de renforcer le pouvoir de marché de l'amont de la filière en organisant collectivement la mise en marché des produits.
Cependant, votre rapporteur considère, comme l'a au demeurant fait le rapporteur de la proposition de règlement sur l'OCM au Parlement européen, Struan Stevenson 15 ( * ) , que le texte de la Commission peut être amélioré sur plusieurs points importants :
- L'information du consommateur doit être plus lisible et plus simple : la date de débarquement devrait être privilégiée par rapport à la date de capture, en pratique impossible à imposer.
- L'Europe devrait aller vers un écolabel pour garantir au consommateur que le poisson qu'il consomme a été pêché en respectant des critères environnementaux stricts, comme par exemple le RMD. Il est en effet anormal que les pêcheurs européens subissent des contraintes que n'ont pas leurs concurrents de pays tiers. De ce point de vue, la proposition du Parlement européen de demander à la Commission une proposition pour un écolabel européen avant le 1 er janvier 2015 va dans le bon sens.
- Les OP devraient avoir un rôle central, mais pas celui de supporter le recyclage des prises accessoires, ce qui risquerait d'obérer leurs marges de manoeuvre financières mais aussi de créer un marché pour les juvéniles.
- Enfin, la régulation des marchés ne devrait pas être du seul ressort des OP. Certes, l'article 38 de la proposition de règlement leur permet de mettre en place des fonds collectifs. En outre, elles peuvent bénéficier d'aides représentant jusqu'à 3 % de la valeur de la production commercialisée. Mais votre commission considère que la régulation doit reposer en dernier lieu sur l'Union européenne. C'est là un point de divergence avec le rapporteur du Parlement européen, qui ne soutient pas le maintien d'outils d'intervention. A l'inverse, votre commission souhaite le maintien intégral des outils d'intervention actuels (stockage, retrait, report). Au cas, probable, où les négociations ne pourraient aboutir sur ce point entre partenaires européens, il serait souhaitable que les aides au stockage prévues par l'article 70 de la proposition de règlement relative au FEAMP ne disparaissent pas en 2019 et puissent jouer un rôle de filet de sécurité. Il serait paradoxal en effet que l'ambition régulatrice de l'OCM concernant les produits de la pêche et de l'aquaculture soit moins forte que celle concernant les produits agricoles .
Sur proposition de M. Le Cam, votre commission a adopté un amendement demandant à ce que l'OCM joue un rôle plus grand de régulation des marchés des produits de la pêche et de l'aquaculture, facilitant leurs débouchés.
* 13 Organisation internationale du travail.
* 14 Règlement n° 1287/2009.
* 15 Conservateur, Grande-Bretagne