B. L'ARCHITECTURE DE LA RÉFORME
1. Atteindre le rendement maximal durable (RMD) en 2015 pour tous les stocks
La Commission européenne fait preuve de volontarisme en indiquant à l'article 2 de la proposition de règlement de base, que la PCP devra viser le RMD pour tous les stocks dès 2015 . Concrètement, cet objectif guidera la décision sur le niveau auquel devront être établis les TAC et quotas de pêche.
Cette approche n'est pas nouvelle. En 2002, au sommet mondial pour le développement durable Johannesburg, le plan d'application, auquel l'Union européenne a souscrit, prévoyait que pour assurer la durabilité dans l'exploitation des ressources halieutiques, il faudrait « maintenir ou rétablir les stocks à un niveau permettant d'obtenir un rendement maximal constant, le but étant d'atteindre d'urgence cet objectif pour les stocks épuisés, et si possible en 2015 au plus tard ».
Le plan stratégique 2011-2020 pour la biodiversité, adopté à Nagoya en 2010, fixe un échéancier plus souple, puisque son objectif 6 indique que : « d'ici à 2020, tous les stocks de poissons et d'invertébrés et plantes aquatiques [seront] gérés et récoltés d'une manière durable, légale et en appliquant des approches fondées sur les écosystèmes, de telle sorte que la surpêche soit évitée, des plans et des mesures de récupération [seront] en place pour toutes les espèces épuisées, les pêcheries [n'auront] pas d'impacts négatifs marqués sur les espèces menacées et les écosystèmes vulnérables, et l'impact de la pêche sur les stocks, les espèces et les écosystèmes [restera] dans des limites écologiques sûres ».
La communication de la Commission du 4 juillet 2006 (COM(2006) 360 final) relative à l'application du principe de durabilité des pêcheries de l'Union européenne au moyen du RMD, avait déjà mis ce concept au coeur des décisions prises sur le niveau des TAC et quotas. Fonder la PCP sur le RMD s'inscrit bien sûr dans une logique environnementale, pour améliorer l'état des ressources halieutiques. Mais le RMD a aussi une dimension économique puisque la Commission estime qu'en atteignant le RMD pour tous les stocks exploités par les flottes européennes dans les eaux européennes, les captures globales augmenteraient à terme et la durée des sorties serait réduite grâce à l'existence d'une quantité de poissons plus importante.
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RENDEMENT MAXIMAL DURABLE (RMD) ET LIMITE BIOLOGIQUE DE SÉCURITÉ Ces deux concepts ne doivent pas être confondus : Le RMD est, selon la FAO, de la plus grande quantité de biomasse que l'on peut en moyenne extraire continument d'un stock, dans des conditions environnementales données, sans affecter le processus de reproduction de ce stock. Il se distingue donc du stock de sécurité biologique, qui lui est inférieur, et se définit comme la quantité de biomasse prélevée au-delà de laquelle la population de l'espèce diminue. |
2. L'interdiction des rejets
La Commission européenne estime que les rejets représentent aujourd'hui 23 % des prises , soit environ 1,7 million de tonnes par an. Elle considère qu'il s'agit là d'un gâchis de ressources considérable, d'autant que les poissons rejetés en mer sont en général morts. La Commission propose, avec l'article 15 de la proposition de règlement de base, d'instaurer une obligation de débarquement de toutes les captures, pour toutes les espèces soumises à des limitations de capture. Cette obligation s'imposerait à tous les types de pêche : pêche côtière et pêche hauturière, pêche artisanale comme pêche industrielle.
La Commission propose un calendrier particulièrement rapide, avec une mise en oeuvre échelonnée selon les espèces concernées, entre 2014 et 2016 au plus tard. Les États membres devront veiller à imposer un système de contrôle du respect de cette nouvelle obligation par les pêcheurs.
S'il est prévu de mettre à contribution le FEAMP afin de financer les investissements nécessaires à la transformation d'espèces d'intérêt commercial limité ou nul, la proposition de la Commission précise dans les considérants de la proposition de règlement que les opérateurs ne devront pas tirer un avantage économique de la capture de prises indésirables.
3. Les concessions de pêche transférables
La mise en place d'un système de quotas individuels transférables (QIT) avait été évoquée par la Commission européenne dans le Livre vert de 2009 et figure dans sa proposition de règlement de base sous la dénomination de concession de pêche transférable (CPT).
L'objectif poursuivi par la Commission européenne avec les CPT consiste à réduire par le marché la taille de la flotte de pêche, qu'elle estime en surcapacité, plutôt que de devoir financer sur crédits européens des plans de sortie de flotte et le déchirage des navires, qui ont coûté 2,73 milliards d'euros entre 1994 et 2013, pour une réduction de capacité de seulement 3 % par an sur la période (et désormais de l'ordre de 2 %).
Les articles 27 et suivants obligent donc les États membres de l'Union à établir un système de CPT, au plus tard au 31 décembre 2013, pour tous les navires de pêche de plus de 12 mètres ainsi que pour les navires plus petits équipés d'engins remorqués .
L'attribution des possibilités de pêche resterait définie pour chaque État membre dans le respect du principe de stabilité relative 10 ( * ) , mais la distribution individuelle des possibilités de pêche, à travers les CPT, pourrait être ensuite bouleversée par le jeu du marché entre chacun des opérateurs de pêche. Les CPT resteraient valables pour au moins 15 ans.
4. La gouvernance régionalisée des pêches
La gestion de la PCP est aujourd'hui caractérisée par une grande centralisation des décisions au niveau européen. Les TAC et les quotas font l'objet d'une décision annuelle par le Conseil des ministres de l'Union européenne qui est vécue comme arbitraire.
La Commission européenne souhaite généraliser les plans pluriannuels de gestion de la ressource à long terme, afin qu'il existe une certaine continuité dans la politique menée. Elle souhaite aussi que ces plans couvrent non plus une espèce en particulier mais puissent s'étendre à l'ensemble d'une pêcherie. Il faut en effet prendre en compte les interactions entre stocks (par exemple, un stock sous-pêché peut poser des problèmes à un autre stock dont il se nourrit).
5. Le renforcement de l'organisation commune des marchés
L'organisation commune des marchés des produits de la pêche et de l'aquaculture existe depuis 1970. L'OCM est cependant moins structurante pour les produits de la pêche qu'elle ne l'est dans le secteur agricole : seulement 20 % de la production totale de la pêche européenne est couverte et les interventions ne s'élèvent qu'à 0,6 % de la valeur des produits frais vendus en Europe. Plus de la moitié des dépenses de l'OCM concerne en réalité les régions ultrapériphériques (RUP). L'intervention sous ses différentes formes (retraits communautaires, reports de commercialisation, retraits et reports organisés par les organisations de producteurs, stockage privé, aide spécifique pour les thonidés), ne représente plus qu'une dizaine de millions d'euros par an. Au total, entre 25 et 30 millions d'euros de crédits communautaires provenant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), c'est-à-dire du 1 er pilier de la politique agricole commune (PAC) sont consacrés au financement de l'OCM pêche et aquaculture.
Constatant que l'actuelle OCM était insuffisamment orientée vers la durabilité de la pêche, que la situation des producteurs avait eu tendance à se dégrader, que l'OCM n'était pas en mesure de lutter efficacement contre les fluctuations du marché, que le potentiel du marché européen n'était pas exploité de manière optimale, et enfin, que l'OCM était lourde et complexe à faire fonctionner, la Commission a présenté une proposition de règlement, destinée à remplacer le cadre réglementaire actuel 11 ( * ) , qui repose sur cinq objectifs :
- Inciter à une pêche durable ;
- Améliorer la situation des producteurs sur le marché ;
- Réduire la volatilité des prix ;
- Renforcer le potentiel commercial des produits européens face aux produits importés qui représentent l'essentiel de la consommation européenne.
- Et enfin, simplifier les règles de fonctionnement de l'OCM.
Concrètement, la proposition de règlement présentée par la Commission européenne :
- Renforce le rôle des organisations de producteurs (OP), à la fois dans leur rôle de gestionnaires de la ressource (répartition des quotas entre membres de l'OP) et dans leur rôle de régulation économique (mise en place de plans de production et de commercialisation). Les OP aquacoles sont également renforcées ainsi que les interprofessions.
- Réduit les possibilités d'intervention sur les marchés à un seul mécanisme : celui du stockage, qui remplace tous les autres dispositifs (aides au retrait, aide au report, indemnité compensatoire pour les thonidés etc...). Les produits aquacoles ne sont au demeurant pas concernés par ce mécanisme. Contrairement à la proposition de la Commission européenne sur la PAC, aucune clause de perturbation des marchés n'est prévue.
- Vise à améliorer l'information du consommateur en imposant des informations supplémentaires comme la date de pêche ou la date de récolte pour les produits de l'aquaculture.
6. Un instrument financier pour la pêche et la politique maritime : le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)
La proposition relative au FEAMP s'inscrit dans le contexte de la proposition de la Commission pour le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2014-2020.
Au total, la Commission européenne propose de consacrer 6,5 milliards d'euros au FEAMP pour la période 2014-2020. L'enveloppe consacrée à la pêche et aux affaires maritimes sera renforcée sur la même période d'un milliard d'euros, situés en dehors du FEAMP, destiné à financer les accords de pêche durable dans le cadre du volet externe de la PCP.
Remplaçant l'actuel FEP, le FEAMP est le bras armé financier de la PCP . Mais sa mission est élargie et il devra aussi servir à financer la politique maritime intégrée (PMI), qui absorbera environ 7 % de l'enveloppe totale (432 millions d'euros).
L'article 5 de la proposition de règlement précise les quatre objectifs du FEAMP :
- Promouvoir une pêche et une aquaculture durables et compétitives.
- Favoriser l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique maritime intégrée de l'Union.
- Promouvoir un développement territorial équilibré et solidaire des zones tributaires de la pêche.
- Favoriser la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche.
Le FEAMP s'inscrit dans la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive, et doit respecter le cadre stratégique commun (CSC) défini pour l'ensemble des fonds structurels.
La proposition de règlement contient un catalogue de mesures pouvant être financées par le FEAMP, et éventuellement cofinancées par les États membres. De ce point de vue, le FEAMP est plus restrictif que le FEP . La proposition de la Commission européenne consiste en effet à mettre fin à l'aide européenne aux plans de sortie de flotte ou encore à l'aide à l'installation des marins. De même, les aides à l'investissement seront strictement limitées : seuls les investissements destinés à améliorer la sécurité à bord, à mieux protéger l'environnement, à améliorer la sélectivité ou encore à favoriser la transformation à terre des prises accessoires pourront être soutenus, cette dernière action bénéficiant d'une enveloppe de 45 millions d'euros. Le FEAMP pourra aussi soutenir les initiatives des organisations de producteurs en matière de plans de production et de commercialisation, à hauteur de 3 % de la valeur de la production commercialisée. En revanche, l'aide au stockage sera progressivement réduite pour être supprimée en 2019. Le FEAMP pourra aussi soutenir les initiatives locales de diversification. Un arsenal de mesures est également prévu en faveur de l'aquaculture. Enfin, une enveloppe de 477 millions d'euros sur la période est consacrée au contrôle des pêches, et une autre enveloppe de 358 millions d'euros à la collecte de données et avis scientifiques, tandis que 105 millions d'euros seront sanctuarisés en faveur des RUP.
Chaque État membre devra établir un programme opérationnel (PO) dans lequel il définira ses dispositifs prioritaires et les enveloppes attribuées à chacun d'eux, à partir de l'enveloppe globale réservée pour l'État membre. La répartition de l'enveloppe globale entre États membres n'est pour l'instant pas connue, et sera décidée par la Commission européenne au moyen d'un acte d'exécution, en fonction de critères définis à l'article 17.
7. Le volet externe de la PCP
Le volet externe de la PCP ne fait pas l'objet d'une proposition de règlement mais d'une communication de la Commission européenne 12 ( * ) qui expose sa stratégie, consistant à diffuser le modèle européen aux autres pays pratiquant la pêche. L'objectif assigné au volet externe consiste à « contribuer à la mise en place d'un système international de gouvernance des pêches qui soit plus responsable ».
La Commission propose d'y parvenir en établissant un dialogue renforcé avec les autres pays , pour leur faire partager l'objectif d'atteinte du RMD en 2015 et renforcer l'autorité des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). Elle souhaite aussi interdire l'accès aux grands marchés de consommation pour les produits provenant d'une pêche illicite non réglementée et non déclarée (pêche INN). Elle envisage également de remplacer les accords de partenariat de pêche (APP) avec les pays-tiers par des accords de pêche durable (APD) davantage axés sur la conservation des ressources, en produisant un effort particulier de meilleure connaissance des stocks et de transparence de l'activité de pêche sur les zones concernées. Enfin, la Commission souhaite que le volet externe de la PCP soit en cohérence avec les autres politiques de l'Union européenne, y compris en matière de droits de l'Homme et demande qu'une clause de respect de ces droits soit systématiquement intégrée dans les APD.
* 10 Le principe de stabilité relative prévoit que lorsque les quotas pour une espèce sont modifiés, la part des pêcheurs relevant des différents États membres concernés reste stable. Avec le principe de stabilité relative, les efforts en cas de réduction des possibilités de pêche, ou les gains en cas d'augmentation de ces possibilités, restent équitablement répartis.
* 11 Règlement (CE) n° 104/2000.
* 12 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche du 13 juillet 2011 - COM(2011) 424 final.