EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UNE PROPOSITION ENTRANT DANS LE CADRE D'UNE POLITIQUE DE SÉCURISATION DES APPROVISIONNEMENTS ÉNERGÉTIQUES
Si l'Union européenne a mis en place, dans le cadre de plusieurs « paquets » législatifs successifs, les instruments juridiques d'un marché intérieur de l'énergie, les relations avec les pays tiers demeurent largement régies par des accords bilatéraux conclus entre les gouvernements des États membres et les pays tiers, ou par des accords commerciaux négociés directement par les fournisseurs d'énergie.
A. LES RISQUES D'UNE DÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE ACCRUE DE L'UNION EUROPÉENNE
D'après les chiffres fournis par la Commission européenne, l'Union importe aujourd'hui plus de 80 % du pétrole et plus de 60 % du gaz qu'elle consomme 1 ( * ) . Certains pays ou régions, notamment la Russie, la Norvège et les pays de l'OPEC, représentent une part déterminante de ces importations, comme le montrent les graphiques ci-dessous.
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Importations de pétrole brut de l'Union européenne |
Importations de gaz naturel de l'Union européenne |
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Source : Eurostat (2008), Commission européenne |
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Or les importations nécessitent la mise en place d'infrastructures importantes qui ont souvent un impact sur plusieurs pays de l'Union, en raison de l'interconnexion des réseaux. La rupture ou la mise à l'arrêt d'un gazoduc dans un pays d'Europe de l'Est peut réduire l'approvisionnement en gaz non seulement de ce pays, mais également des autres pays reliés à ce gazoduc.
Les décisions prises dans un pays concernent donc, bien souvent, ses voisins et l'Union européenne elle-même.
La Russie , en particulier, possède 15 % des réserves énergétiques mondiales. Elle représente un tiers des importations de pétrole brut et 40 % des importations de gaz de l'Union européenne. L'approvisionnement de l'Europe en gaz russe fait l'objet de projets importants de gazoducs (Nord Stream, South Stream, Blue Stream).
La dépendance est toutefois à double sens : si la Russie tente de se diversifier en direction de l'Asie, l'Union européenne est un client indispensable à la Russie dans un secteur où l'importance des investissements ne permet pas de trouver rapidement de nouveaux débouchés.
1. Une situation différenciée selon les pays
Votre rapporteur souligne que la situation des pays de l'Union européenne n'est pas la même au regard de la dépendance énergétique en général, et des accords intergouvernementaux en particulier.
Les différences tiennent d'abord à la situation géographique et à l'histoire . Les pays anciennement membres de l'Union soviétique ou sous son influence demeurent, pour beaucoup d'entre eux, très dépendants du gaz russe qui représente une grande partie, voire la totalité du gaz qu'ils importent.
Part de marché de Gazprom dans les importations de gaz naturel de certains pays de l'Union européenne 2 ( * )
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Pays |
Part de marché de Gazprom
(par rapport aux importations
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Belgique |
15,3 % |
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France |
16,7 % |
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Royaume-Uni |
26,6 % |
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Italie |
30,0 % |
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Allemagne |
35,5 % |
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Grèce |
62,3 % |
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République tchèque |
68,1 % |
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Autriche |
68,2 % |
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Pologne |
78,1 % |
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Hongrie |
88,9 % |
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Bulgarie, Estonie, Finlande, Lettonie, Lituanie, Roumanie |
100,0 % |
Votre rapporteur souligne notamment la situation très particulière de la Lituanie , qui joue un rôle important dans les négociations sur le projet de décision soumis à votre commission.
Jusqu'à une époque récente, la Lituanie était, avec la France, le pays qui consommait en proportion le plus d'électricité d'origine nucléaire dans le monde. Ce pays a toutefois été contraint, suite à son entrée dans l'Union européenne, de fermer ses deux réacteurs nucléaires 3 ( * ) , héritage de l'époque soviétique, car ils ne répondaient plus aux normes de sécurité actuelles. C'est donc à un bouleversement rapide de son bouquet énergétique que ce pays doit faire face, ce qui explique sans doute pourquoi ce pays a une position très volontariste dans les négociations.
Votre rapporteur considère toutefois que la situation de la Lituanie ne saurait, en raison de sa spécificité, être transposée, telle quelle, à l'ensemble des pays d'Europe de l'Est, ni a fortiori aux autres États membres de l'Union.
2. Des pistes pour limiter la dépendance énergétique
La limitation de la dépendance énergétique passe par un bouquet d'actions diversifié :
- les économies d'énergie dans tous les secteurs de l'économie (industrie, secteur de l'énergie, bâtiments, transports...) ;
- le développement des énergies renouvelables, aussi bien sur le territoire de l'Union (hydraulique, éolien, photovoltaïque, biomasse...) que dans des pays tiers (projet Desertec/Medgrid, qui permettrait d'importer de l'électricité d'origine solaire produite en Afrique du Nord) ;
- la recherche de nouveaux fournisseurs pour les énergies traditionnelles : les ports méthaniers permettent par exemple d'importer du gaz naturel liquéfié provenant de pays lointains.
Ces moyens d'action n'auront toutefois qu'un effet progressif et de long terme. Il demeure indispensable de veiller à la stabilité des accords intergouvernementaux et commerciaux pour assurer l'approvisionnement en énergie des pays de l'Union, notamment pour ce qui concerne les énergies traditionnelles (pétrole, gaz).
3. Le rôle déjà joué par l'Union européenne
L'Union européenne trace peu à peu les grandes lignes d'une politique extérieure de l'énergie, dimension essentielle à la sécurité d'approvisionnement.
D'une part, les pays voisins sont encouragés à participer au système énergétique européen. Les pays de l'Espace économique européen, dont fait partie la Norvège 4 ( * ) , font déjà partie du marché intérieur de l'Union.
La Communauté de l'énergie organise la coopération en matière énergétique entre l'Union européenne et les États voisins de la région des Balkans ainsi qu'en direction de l'est 5 ( * ) . L'entrée de l'Ukraine dans la Communauté de l'énergie, le 1 er février 2011, constitue un signal positif pour garantir le bon acheminement du gaz d'origine russe en direction des pays de l'Union européenne.
L'Union européenne négocie par ailleurs , pour le compte de ses vingt-sept États membres, un traité avec l'Azerbaïdjan et le Turkménistan afin de construire un gazoduc transcaspien. Ce projet apporterait à l'Union un accès direct au gaz de cette région, en évitant le territoire russe. L'Union négocie également avec la Russie un nouveau cadre juridique en remplacement de l'actuel accord de partenariat et de coopération, entré en vigueur en 1997.
L'Union et le droit européen peuvent enfin constituer un appui pour les États membres lors de leurs négociations avec des États tiers. Ainsi, lors de la renégociation par la Pologne en 2010 de son accord gazier avec la Russie, l'intervention de la Commission européenne a permis, en s'appuyant sur les règles de séparation patrimoniale instaurées par le « troisième paquet énergie », d'imposer la gestion du gazoduc Yamal par une entité, en l'occurrence polonaise, indépendante des autorités, et non par une entreprise commune russo-polonaise.
L'intervention de l'Union européenne présente toutefois des limites. Elle ne saurait par exemple remettre en cause la souveraineté des États en matière de définition du bouquet énergétique. L'article 192 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose que la procédure du vote à l'unanimité au Conseil s'applique aux « mesures affectant sensiblement le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ». L'article 194 confirme que les mesures prises en codécision par le Parlement européen et le Conseil « n'affectent pas le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».
* 1 Key facts and figures on the external dimension of the EU energy policy , document de travail de la Commission européenne, 7 septembre 2011 (SEC(2011) 1022 final).
* 2 Sources : Gazprom, Rapport 2010, Moscou ; BP Energy statistical review, 2010 ; Sadek Boussena, Catherine Locatelli, LEPII - EDDEN (Grenoble), Cahier de recherche n° 6/2011.
* 3 Les réacteurs Ignalina-1 et Ignalina-2, d'une puissance nette de 1 185 MW chacun, ont été arrêtés respectivement en décembre 2004 et en décembre 2009.
* 4 L'Espace économique européen (EEE) comprend l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège, ainsi que les vingt-sept États membres de l'Union européenne.
* 5 La Communauté de l'énergie regroupe depuis 2006 l'Union européenne et les pays suivants : l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro, la Serbie et la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo, ainsi que la Moldavie et l'Ukraine qui ont rejoint la Communauté plus récemment.