B. UN CADRE LÉGISLATIF LARGEMENT INADAPTÉ À LA RÉPRESSION DU PREMIER USAGE
• En droit, un arsenal législatif très complet
Aux termes de l'article L. 3421-1 introduit dans le code de la santé publique par la loi du 31 décembre 1970, « l'usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants est puni d'un an d'emprisonnement et de 3.750 euros d'amende ». Le cadre pénal n'introduit pas de distinction selon la dangerosité des substances ou selon le mode de consommation (première consommation ou usage régulier). Depuis le nouveau code pénal, ce délit est intégré au code de la santé publique afin d'affirmer la prééminence de la prise en charge socio-sanitaire .
En outre, depuis la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, l'usage de stupéfiants peut faire l'objet de deux séries de circonstances aggravantes :
- lors de la conduite d'un véhicule, l'usage est alors passible de deux ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende ; si le conducteur se trouvait également sous l'empire d'un état alcoolique, les peines sont portées à 3 ans d'emprisonnement et 9.000 euros d'amende (articles L. 235-1 à L. 235-4 du code de la route) ;
- lorsque l'usager est une personne exerçant une profession susceptible de mettre directement en danger la vie d'autrui, comme tel est le cas pour les transporteurs ou une personne dépositaire de l'autorité ou chargée d'une mission de service public dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions (article L. 3421-1 du code de la santé publique) ; les peines sont alors portées à 5 ans d'emprisonnement et 75.000 euros d'amende ;
La provocation au délit d'usage « alors même que cette provocation n'est pas suivie d'effet (...) ou le fait de présenter [cette infraction] sous un jour favorable » est passible de 5 ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende. Si le délit constitue une provocation directe commise au sein des établissements d'enseignement ou aux abords de ceux-ci -lors des entrées ou des sorties des élèves- les peines sont portées à 7 ans d'emprisonnement et 100.000 euros d'amende (article L. 3421-4 du même code).
L'usage de stupéfiants peut en outre être une circonstance aggravante d'autres infractions. Il en est ainsi lorsqu'il accompagne des violences (article 222-13 du code pénal), des faits de viol (article 222-24 du même code), d'agressions sexuelles (articles 222-28 et 222-30 du même code) et d'atteintes sexuelles sur un mineur de 15 ans (articles 222-12 et 227-26 du même code).
La réponse pénale est toutefois nettement plus diversifiée que ce que ce cadre législatif pourrait laisser penser. Elle comprend un aspect répressif mais aussi sanitaire. Le premier de ces deux volets, outre le prononcé d'une peine d'emprisonnement et/ou d'amende, se décline selon trois autres modalités présentant une sévérité croissante. Fort de son pouvoir d'appréciation de l'opportunité des poursuites, le parquet choisit la voie qui lui paraît plus adaptée à la situation de l'intéressé.
- Le rappel à la loi : dans le cadre d'une alternative aux poursuites, s'il « apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits », le procureur de la République peut directement ou par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, d'un délégué ou d'un médiateur, « procéder au rappel auprès de l'auteur des faits des obligations résultant de la loi » (article 41-1 du code de procédure pénale).
- La composition pénale : ce dispositif susceptible d'être mis en oeuvre « tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement » constitue également une alternative aux poursuites. Instituée par la loi n° 99-515 du 25 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale afin d'apporter une réponse aux actes de petite et moyenne délinquance souvent classés sans suite, elle permet au procureur de la République de proposer, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, à un délinquant qui reconnaît les faits, plusieurs obligations en contrepartie de l'abandon des poursuites -elle n'est applicable qu'aux délits passibles d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ainsi que, le cas échéant, aux contraventions connexes.
Depuis la loi du 5 mars 2007, elle a été étendue aux mineurs de 13 ans lorsqu'elle paraît adaptée à la personnalité de l'intéressé et sous certaines conditions.
Les mesures de composition pénale peuvent comprendre l'amende, un travail non rémunéré au profit de la collectivité pour une durée maximale de 72 heures, ne dépassant pas six mois, etc. Décidée par le parquet, elle doit être validée par le président du tribunal. Bien que l'exécution de la composition pénale ait pour effet d'éteindre l'action publique, elle est inscrite au casier judiciaire (article 41-2 du code de procédure pénale).
- L' ordonnance pénale : introduite par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 pour traiter les contraventions au code de la route, elle concerne désormais plusieurs catégories de délits. Le champ en a ainsi été étendu aux délits d'usage de stupéfiants par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. L'ordonnance pénale ne constitue pas une alternative aux poursuites mais une forme simplifiée de traitement des affaires pénales. En effet, aux termes de l'article 495-1 du code de procédure pénale, le ministère public qui choisit de recourir à cette procédure communique au président le dossier de la poursuite et ses réquisitions. Le président statue alors sans débat contradictoire par une ordonnance pénale portant relaxe ou condamnation à une amende et, le cas échéant, à une ou plusieurs peines complémentaires -ces peines pouvant être prononcées à titre de peine principale (comme la suspension du permis de conduire). Les peines d'emprisonnement sont exclues. L'intéressé dispose d'un délai de 45 jours pour faire opposition qui, si elle est formée, a pour effet de renvoyer l'affaire devant l'audience correctionnelle selon la procédure de droit commun 6 ( * ) .
La réponse sanitaire peut s'articuler avec la réponse pénale sous deux formes :
- le stage de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants (article 131-35-1) introduit par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Il peut être prononcé comme alternative aux poursuites (article 41-1 du code de procédure pénale), dans le cadre d'une composition pénale (article 41-2 du code de procédure pénale) ou d'une ordonnance pénale et à titre de peine complémentaire. Il peut être prononcé à l'égard des mineurs de 13 ans selon les modalités prévues par les articles 7-1 et 7-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Il est destiné aux consommateurs occasionnels et non dépendants et, aux termes du décret d'application n° 2007-1388 du 26 septembre 2007, il a vocation à faire prendre conscience des « conséquences dommageables pour la santé humaine et pour la société de l'usage de tels produits ».
Selon la circulaire relative à la lutte contre la toxicomanie et les dépendances du 19 mai 2008, le stage de sensibilisation est « par principe » à la charge de l'usager. Cependant, une dispense de paiement pourra être accordée « au bénéfice des usagers pour lesquels un stage de sensibilisation apparaît hautement souhaitable et qui sont réellement dans l'impossibilité d'en assumer la charge financière ».
- L' injonction thérapeutique : introduite par la loi du 31 décembre 1970, elle « consiste en une mesure de soins ou de surveillance médicale » (article L. 3413-1 du code de la santé publique). Elle est subordonnée à un examen médical par un médecin relais qui, s'il confirme l'état de dépendance physique ou psychologique de l'intéressé, invite l'intéressé « à se présenter auprès d'un centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie ou d'un médecin de son choix ou, à défaut, désigné d'office, pour suivre un traitement médical ou faire l'objet d'une surveillance médicale adaptée ». La mesure peut être mise en oeuvre dans le cadre des alternatives aux poursuites et de la composition pénale, à l'égard de l'usager majeur comme de l'usager mineur de 13 ans, comme modalité d'exécution d'une peine, notamment dans le cadre du sursis avec mise à l'épreuve, y compris en matière d'infractions liées à l'abus d'alcool.
Les circulaires d'application qui se sont succédé depuis l'adoption de la loi du 31 décembre 1970 ont toutes préconisé un emploi modulé de cette large palette de dispositions. Ainsi la « circulaire Perben » du 8 avril 2005 recommande, s'agissant des majeurs :
- le classement sans suite considéré comme à éviter absolument ;
- le classement accompagné d'un rappel à la loi présenté comme approprié aux usagers sans antécédents judiciaires d'infractions à la législation sur les stupéfiants pouvant détenir de très faibles quantités :
- le classement sous condition et le classement avec orientation sanitaire plutôt destiné aux usagers occasionnels ou réguliers ;
- l'injonction thérapeutique estimée convenir aux usagers de drogues dures et polytoxicomanes ;
- la composition pénale pour les usagers récidivants ;
- les poursuites pénales préconisées pour les usagers réitérants, tout en privilégiant les soins.
• En pratique, une réponse pénale très insuffisante pour le premier usage
Selon les témoignages recueillis par votre rapporteur, la pratique des juridictions demeure très disparate d'un ressort à l'autre en fonction des orientations locales de la politique pénale, des effectifs disponibles de policiers ou de gendarmes et de magistrats, du niveau de concentration urbaine... Malgré cette hétérogénéité, un trait commun apparaît : indiscutable lorsqu'il s'agit de lutter contre les drogues dites « dures », la réponse pénale n'est pas à la mesure de l'ampleur prise par la consommation de cannabis en France et au phénomène spécifique de l'usage occasionnel. En effet d'une part, elle apparaît nettement en deçà de la progression du nombre des interpellations. D'autre part, lorsqu'elle existe, elle tend, au mieux, à se concentrer sur les rappels à la loi dont l'effet dissuasif reste douteux.
- La forte augmentation du nombre des interpellations
Selon une synthèse très complète produite par l'observatoire français des drogues et des toxicomanies 7 ( * ) , l'évolution des interpellations depuis la loi de 1970 présente deux traits marquants :
- la multiplication par soixante du nombre d'interpellations pour infractions à la législation sur les stupéfiants au cours des quarante dernières années (2.592 en 1970 à 159.412 en 2009), la part des procédures pour usage passant de 75 à 86 % de l'ensemble des interpellations 8 ( * ) ;
- au cours des quinze dernières années, la part du cannabis parmi les interpellations pour usage est passée de 65 % en 1994 à plus de 90 % en 2009. La moitié des interpellés ont entre 18 et 25 ans ; 10 % sont des mineurs. Le nombre des interpellations en 2009 (124.921) doit néanmoins être rapproché du nombre d'usagers de cannabis dans l'année -estimé à 3,9 millions de personnes en 2005.
- La réponse judiciaire
Le parquet, lorsqu'il a été saisi par les services de police ou de gendarmerie, d'un cas d'usage de stupéfiants, dispose d'une grande liberté d'appréciation. Il peut classer sans suite, proposer une alternative aux poursuites, saisir la juridiction. Il peut aussi ne rien faire.
La mesure du traitement pénal des affaires d'usage de stupéfiants après le stade de l'interpellation souffre d'un biais statistique. Seules en effet les juridictions de la région parisienne 9 ( * ) disposent d'une application informatique permettant d'appréhender les conditions de ce traitement par le parquet. Ces données demeurent néanmoins significatives car ces juridictions représentent 25 % du contentieux en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants . Elles permettent de dégager trois constats :
- le volume d'affaires d'usage de stupéfiants traitées par les parquets entre 2001 et 2008 a été multiplié par 1,7 (passant de 10.261 à 17.353) ;
- la part des classements sans suite et des affaires jugées « non poursuivables » dans l'ensemble des décisions est passé de 29,3 % à 8,5 % dans le même temps ;
- la part (70,4 %) des alternatives aux poursuites reste largement prépondérante -même si les poursuites représentent, en 2008, 21,1 % de l'ensemble contre 16 % en 2001. Les rappels à la loi et les avertissements constituent les trois quarts des alternatives aux poursuites (les injonctions thérapeutiques représentent 10,5 % de l'ensemble).
L'ordonnance pénale (7,8 % des affaires poursuivables en 2008) est réservée à certaines hypothèses. Selon une étude de M. Jean-Paul Jean, avocat général près la cour d'appel de Paris 10 ( * ) , cette voie est privilégiée dans les circonstances suivantes : consommation régulière mais de faible quantité sans véritable dépendance, troisième interpellation dans l'année, non respect de l'injonction thérapeutique, du stage de sensibilisation ou des mesures de comparution pénale.
Comte tenu de la part prise par les alternatives aux poursuites, 14 % seulement des usagers interpellés font l'objet d'une condamnation pénale -même si le nombre de condamnations, à l'échelle nationale, a augmenté entre 2002 et 2008 passant de 21.777 à 42.649 soit un quasi doublement 11 ( * ) . Au reste, le volume des condamnations pour usage a été multiplié par quatre au cours des deux dernières décennies alors que, sur la même période, les interpellations pour usage étaient multipliées par sept. Les amendes et les peines de substitution -travail d'intérêt général, jours-amendes- représentent respectivement 41 % et 15 % des sanctions prononcées pour usage. La peine d'emprisonnement ferme (ou avec un sursis partiel) n'est prononcée que dans 16 % des cas. La durée moyenne (ferme) des peines d'emprisonnement prononcées pour usage a diminué depuis la fin des années 1980 (où elle atteignait 12,7 mois) tant dans les cas où l'usage est la seule infraction (moins de 0,8 mois) que dans ceux où il est associé à d'autres (moins de 3,1 mois).
Au regard de ces données, la mission commune d'information avait souligné l'insuffisance de la réponse pénale « inadaptée aux réalités quotidiennes de la consommation de drogues illicites » et, en conséquence, « très modérément efficace à l'égard de ce que la circulaire relative à la lutte contre la toxicomanie et les dépendances du 19 mai 2008 appelle l'usager simple ».
* 6 La loi relative à la répartition des contentieux, adoptée en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 16 novembre dernier, a ouvert au prévenu la possibilité de former opposition au jugement du tribunal correctement rendu à son encontre par défaut.
* 7 Ivana Obradovic, La réponse pénale à l'usage de stupéfiants, Tendances, OFDT, n° 72, nov. 2010.
* 8 La croissance des interpellations reflète pour une large part mais pas complètement l'évolution de la consommation du cannabis. Ainsi depuis 1990, les interpellations pour usage ont augmenté alors que la diffusion du cannabis s'est infléchie au tournant des années 2000. Comme le souligne Ivana Obradovic dans l'étude précitée, les statistiques d'interpellation traduisent aussi l'intensité du travail policier -la constatation de l'usage de stupéfiants « ne nécessite en effet aucune enquête préalable : l'interpellation n'intervient pas après le dépôt d'une plainte mais à l'initiative des services de police et de gendarmerie, qui peuvent avoir intérêt à cibler ce type d'infractions ».
* 9 Paris, Bobigny, Evry, Créteil, Versailles, Pontoise, Nanterre.
* 10 Jean-Paul Jean, les transformations de la politique criminelle envers les moyens de stupéfiants depuis la loi du 5 mars 2007, AJ pénal 2010.
* 11 Elles portent principalement sur l'usage illicite (45 %) puis, dans un ordre décroissant, sur le transport (18 %), le trafic international (5,1 %), l'offre et la cession (3,5 %).