II. LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »
A. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT »
1. Un programme qui finance une multitude de projets
Le programme 203, de loin le plus important de la mission en termes de volume budgétaire avec environ 51 % des AE et CP de la mission hors investissements d'avenir , regroupe l'essentiel des crédits dévolus aux infrastructures de transport en privilégiant une approche multimodale, conformément aux orientations du Grenelle de l'environnement. Parmi les principaux projets financés ou achevés en 2010, il convient de relever :
- en matière ferroviaire , le démarrage des travaux de la seconde phase de la LGV Est, la remise des offres du contrat de partenariat de la LGV Bretagne-Pays de Loire, le renouvellement de 1 100 km de voies, une première traduction (encore timorée) de l'engagement national pour le fret ferroviaire et la signature en décembre 2010, par l'Etat et la SNCF, de la convention triennale sur l'exploitation des trains d'équilibre du territoire 91 ( * ) ;
- le lancement par Voies navigables de France (VNF) du contrat de partenariat pour le renouvellement de 29 barrages manuels dans les bassins de l'Aisne et de la Meuse et l'augmentation de 50 % de l'« aide à la pince » dans le cadre du transport combiné ferroviaire et fluvial ;
- dans le domaine routier , la mise en oeuvre du plan de sécurisation des tunnels routiers d'Ile-de-France, la mise en service d'une soixantaine d'opérations sur le réseau national (soit environ 200 km) et de trois sections significatives du réseau autoroutier concédé, ou l'avancement de la procédure de dévolution du contrat de partenariat sur l'éco-redevance poids lourds ;
- la poursuite de la modernisation des ports - malgré des tensions sociales fortes mais localisées -, avec le transfert des outillages à des opérateurs privés dans la plupart des ports et l'ouverture des négociations sur les transferts des personnels de manutention ;
- la signature 92 ( * ) , le 14 janvier 2010, du contrat de partenariat pour le financement, la construction, l'entretien, la maintenance et la gestion de 63 nouveaux centres d'entretien et d'intervention routiers , dans le cadre de la restructuration du réseau routier national ;
- et la poursuite des engagements financiers pris en 2009 sur 52 projets de transport collectif en site propre , la participation de l'Etat s'élevant au total à 810 millions d'euros.
2. Une organisation budgétaire qui ne facilite pas la consommation des crédits
Comme en 2009, l'exécution du programme 203 s'est en particulier caractérisée par les éléments suivants :
1) Le rattachement de fonds de concours pour des montants élevés mais inférieurs aux prévisions et à ceux de 2009, en provenance de l'AFITF et des collectivités territoriales. Ils ont augmenté de 2,08 milliards d'euros en AE et de 1,63 milliard d'euros en CP (contre 2,1 milliards d'euros en 2009) le volume des crédits ouverts en LFI. Dans l'ensemble, l'ouverture des fonds de concours est intervenue de manière plus régulière au cours de l'exercice qu'en 2009, quoique parfois tardive 93 ( * ) voire début 2011 94 ( * ) , ce qui a pu perturber la gestion budgétaire et nuire à la consommation des crédits.
2) L'affectation d'un montant élevé de dépenses fiscales (535 millions d'euros), même s'il diminue par rapport à 2009 compte tenu de la suppression, dans le cadre de la réforme de cet impôt, du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de flottes de transport. Vos rapporteurs spéciaux continuent de déplorer les lacunes habituellement constatées sur les objectifs de politique publique que sous-tendent ces dépenses, leur chiffrage parfois approximatif ou occulté, et surtout l'évaluation de leur efficacité, totalement absente.
3) Dans le cadre du plan de relance , deux transferts , à hauteur de 40 millions d'euros en CP, ont été réalisés à partir du programme 315 pour des opérations d'entretien routier et d'aménagement portuaire, l'intégralité des AE (165 millions d'euros) ayant été ouverte en 2009. L'essentiel de la contribution du programme 315 à la politique des transports, pour financer des opérations retenues par le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT) du 2 février 2009, s'est toutefois traduit par le versement d'une subvention complémentaire et de crédits d'intervention à l'AFITF (374 millions d'euros en 2009 et 331 millions d'euros en 2010 95 ( * ) ) et à VNF (100 millions d'euros en AE et CP, en deux fractions égales en 2009 et 2010, pour des actions de reconstruction et d'entretien de barrages).
4) La contractualisation d'un volume important de crédits au travers des contrats de partenariat public-privé, et surtout des contrats conclus avec les régions : contrats de plan Etat-régions pour 2000-2006 (en voie d'achèvement), contrats de projets pour 2007-2013 et programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI). S'agissant des contrats de projets, le financement global de l'Etat s'élève à 3,68 milliards d'euros 96 ( * ) et le taux de réalisation du volet relatif aux transports, de 52,3 % fin 2010, était plutôt satisfaisant car proche du taux théorique.
5) Enfin, des reports massifs de crédits d'un exercice sur l'autre, en particulier d'AE pour lesquelles ils atteignent 2,08 milliards d'euros.
Il résulte de ces mouvements un taux de consommation élevé des crédits inscrits en LFI (fonds de concours et attributions de produits inclus), mais médiocre si on le rapporte aux crédits effectivement ouverts . La consommation des AE s'est même dégradée (73,4 %, contre 76,8 % en 2009), mais celle des CP a progressé. Il reste que le phénomène des reports de crédits ne fait que s'auto-entretenir .
Exécution des crédits du programme
203
« Infrastructures et services de
transport »
(en euros)
|
AE |
CP |
|
|
Crédits prévus en LFI (FDC et ADP inclus) |
6 251 475 107 |
6 216 764 604 |
|
Arrêté de report |
2 080 560 865 |
570 649 059 |
|
Décret d'avance |
- 150 410 345 |
- 153 599 231 |
|
Décret de transfert (montant net) |
- 4 420 587 |
37 892 413 |
|
Loi de finances rectificative |
- 90 650 440 |
- 89 489 301 |
|
Fonds de concours et attribution de produits |
2 076 536 579 |
1 632 207 753 |
|
Total des ouvertures et annulations nettes |
3 911 616 072 |
1 997 660 693 |
|
Crédits ouverts |
8 308 276 179 |
6 310 614 844 |
|
Crédits consommés |
6 098 431 755 |
6 039 004 676 |
|
Rappel des crédits consommés en 2009 |
7 087 890 451 |
6 582 434 384 |
|
Taux de consommation des crédits de LFI (FDC et ADP inclus) |
97,5 % |
97,1 % |
|
Taux de consommation des crédits ouverts |
73,4 % |
95,7 % |
|
Rappel du taux de consommation en 2009 |
76,8 % |
91,8 % |
FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2010
* 91 Qui s'est notamment traduite par la création, dans la loi de finances pour 2011, d'un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Services nationaux de transport conventionné de voyageurs ».
* 92 Avec un groupement constitué de DV Construction SA, Exprimm SAS et des fonds d'investissement FIDEPPP et DIF.
* 93 Par exemple, 613 millions d'euros en AE ouverts le 2 août et 345 millions d'euros de CP ouverts le 14 octobre.
* 94 9,07 millions d'euros en AE et 2,61 millions d'euros en CP ouverts en janvier 2011.
* 95 Soit 705 millions d'euros au total, dont 335 millions d'euros consacrés au réseau routier national, 300 millions d'euros au développement et à la régénération du réseau ferroviaire et 50 millions d'euros pour compléter la subvention budgétaire de l'AFITF.
* 96 Dont 401,2 millions d'euros d'AE et 318,5 millions d'euros de CP mis en place par l'AFITF en 2010.