Article 23
(art. L. 411-12 du code de la
mutualité)
Désignation des membres du Conseil supérieur
de la mutualité - Suppression des comités régionaux
de coordination de la mutualité
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de réformer le mode de désignation des membres du Conseil supérieur de la mutualité en substituant un mécanisme de désignation au mécanisme électif en vigueur et de reconfigurer les déclinaisons locales de ce conseil.
I - Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté sans débat cet article, adopté par la commission et issu, comme l'article 22, de la proposition de loi précitée d'Yves Bur et Jean-Pierre Door relative à la modernisation des règles du secteur de la mutualité et à la gouvernance (article 3).
II - Le texte adopté par la commission
Cet article n'ayant aucun lien avec la proposition de loi, la commission a, à l'initiative de son rapporteur, supprimé cet article.
Article 24
(art. 31, 44, 45-1 et 45-2 nouveaux de la loi du
5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des
victimes d'accidents de la circulation
et à
l'accélération des procédures
d'indemnisation)
Responsabilité civile des professionnels de
santé - Indemnisation des victimes de préjudices corporels
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la création d'un dispositif de mutualisation assurantiel des risques encourus par les professionnels de santé libéraux au titre de leur responsabilité civile et tend à faciliter l'indemnisation des victimes de préjudices corporels.
I - Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
Le paragraphe I prévoit la création, au plus tard le 1 er janvier 2013, d'un dispositif de mutualisation assurantiel des risques encourus par les professions de santé exerçant à titre libéral , au titre de leur responsabilité civile professionnelle, pour les risques dont la nature justifie le groupement des capacités de couverture, sans possibilité d'action récursoire contre le professionnel de santé concerné.
Depuis plusieurs années, la question de la responsabilité civile médicale des professionnels libéraux, et plus particulièrement de certains d'entre eux exerçant des spécialités particulièrement à risque, donne lieu à des débats récurrents au Parlement. La mise en cause de la responsabilité de ces professionnels est plus fréquente qu'auparavant et les indemnisations accordées aux victimes plus élevées. Cette situation suscite une inquiétude très forte des professionnels concernés sans qu'une solution pérenne et satisfaisante ait jusqu'à présent pu être mise en place.
Actuellement, ces professionnels sont tenus de s'assurer pour un montant minimal de 3 millions d'euros par sinistre et de 10 millions par an. Ils peuvent bénéficier d'une aide à la souscription d'une assurance en responsabilité civile de la part de la caisse primaire d'assurance maladie. La plupart des médecins libéraux bénéficient aujourd'hui de couvertures d'assurance allant au-delà du minimum imposé et sont couverts à hauteur de 6 à 8 millions par sinistre.
Si ces dispositions permettent de couvrir la plus grande partie des sinistres, certaines décisions d'indemnisation peuvent dépasser le niveau des garanties souscrites ou intervenir plus de dix ans après la cessation d'activité du professionnel alors que sa couverture a expiré.
L'article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a pris en compte cette situation en prévoyant l'intervention de l'Oniam, l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, lorsqu'un médecin libéral exerçant une spécialité chirurgicale, obstétricale ou d'anesthésie-réanimation est condamné par une juridiction à réparer les dommages subis par la victime à l'occasion d'un acte lié à la naissance, que la couverture d'assurance du professionnel est épuisée et que le victime ne peut obtenir l'exécution intégrale de la décision auprès du professionnel concerné. Lorsque l'Oniam règle la part d'indemnité non prise en charge par l'assureur du professionnel, ce dernier doit remboursement de la créance sauf dans le cas où le délai de validité de la couverture d'assurance est expiré « ou que le juge compétent a constaté l'incompatibilité du règlement de la créance avec la solvabilité du professionnel ».
Ces dispositions ont été étendues aux sages-femmes par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, mais n'ont pas mis fin aux inquiétudes des professionnels de santé libéraux. Elles ne concernent que certaines spécialités et exclusivement les actes liés à la naissance.
En janvier 2011, Gilles Johanet, conseiller-maître à la Cour des comptes, a établi un rapport sur la question, proposant la mise en oeuvre d'une solution de mutualisation du risque assurantiel entre professionnels concernés pour prendre en charge les indemnisations dépassant un certain plafond.
A la suite de ce rapport, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a intégré le dispositif proposé au présent paragraphe dans la proposition de loi, ce texte ayant été ensuite modifié et complété par un amendement du Gouvernement.
Au cours des débats à l'Assemblée nationale, Xavier Bertrand, ministre du travail, de l'emploi et de la santé, a apporté les précisions suivantes :
« Le dispositif sera de nature publique et financé de manière entièrement mutualisée entre les professionnels concernés. Le seuil de déclenchement devrait être fixé à 8 millions d'euros par sinistre afin de ne pas empiéter sur le marché existant. Je rappelle en effet que la plupart des assureurs proposent aujourd'hui des couvertures excédant le minimum réglementaire de 3 millions d'euros. Enfin, pour éviter l'existence d'un trou de garantie entre les 3 millions d'euros que j'ai déjà évoqués et les 8 millions d'euros, le seuil minimal sera relevé à 8 millions d'euros, c'est-à-dire au point de déclenchement du dispositif de mutualisation.
« J'ajoute que, corrélativement à l'élargissement de la couverture, nous actualiserons le barème de l'aide financière versée par l'assurance maladie aux médecins conventionnés exerçant une spécialité à risque. Quand je parle d'actualiser, il ne s'agit pas de le faire tous les trente-six du mois, mais très régulièrement. Il ne s'agit pas non plus de le faire sous la pression, comme cela a été le cas durant des années. Je préfère régler les problèmes à froid, sereinement, plutôt que dans le contexte d'une situation de crise ».
Le dispositif proposé a donc pour vocation de faire disparaître l'ensemble des « trous de garantie » pouvant exister pour les professionnels libéraux. Ils seront à l'avenir tenus de s'assurer pour un montant minimal de 8 millions d'euros par sinistre et le nouveau système mutualisé interviendra dès lors qu'une indemnité dépassera ce montant.
Le paragraphe II a un objet beaucoup plus large que la responsabilité civile médicale. Il tend à introduire d'importantes modifications à la loi du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation 32 ( * ) .
Les mesures proposées reprennent en partie le texte d'une proposition de loi visant à améliorer l'indemnisation des victimes de dommages corporels présentée par Guy Lefrand et plusieurs de ses collègues députés et adoptée par l'Assemblée nationale le 16 février 2010 33 ( * ) .
Cette proposition de loi a pour objet de faciliter l'indemnisation des victimes en prévoyant la création d'outils et de procédures susceptibles de limiter les disparités très fortes aujourd'hui constatées dans ce domaine. Plusieurs des mesures contenues dans cette proposition de loi concernent les seules victimes d'accidents de la circulation et modifient le code des assurances.
D'autres modifient la loi du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation, mais concernent l'ensemble des victimes de préjudices corporels. Si la loi du 5 juillet 1985 comporte un chapitre spécifiquement consacré à l'indemnisation des victimes d'accidents de la circulation, ses chapitres II et III portent respectivement sur les recours des tiers payeurs contre les personnes tenues à réparation d'un dommage résultant d'une atteinte à la personne et sur des dispositions diverses.
Le 1° tend à insérer un nouvel alinéa en tête de l'article 31 de la loi du 5 juillet 1985. Dans sa rédaction actuelle, cet article 31 prévoit notamment que les recours subrogatoires des tiers payeurs s'exercent poste par poste sur les seules indemnités qui réparent des préjudices qu'elles ont pris en charge, à l'exclusion des préjudices à caractère personnel.
Le texte proposé prévoit que, dans le cadre des procédures amiables ou contentieuses, les dommages corporels pour lesquels la victime peut prétendre à indemnisation sont déterminés suivant une nomenclature non limitative de postes de préjudice , patrimoniaux et extrapatrimoniaux, fixée par décret en Conseil d'Etat.
Il existe d'ores et déjà une nomenclature des postes de préjudice, élaborée par un groupe de travail présidé par Jean-Pierre Dintilhac et largement utilisée par les juridictions. Le texte proposé tend à donner une assise législative à cette nomenclature, ce qui favorisera sa diffusion et son utilisation . Il est logique que cette nomenclature soit « non limitative », dans la mesure où certains préjudices peuvent être spécifiques à certaines affaires.
Le 2° tend à modifier, pour le préciser, l'intitulé de la section 5 du chapitre III de la loi du 5 juillet 1985. La référence aux rentes indemnitaires serait ainsi remplacée par une référence au calcul des préjudices futurs et à la conversion en capital des rentes indemnitaires .
Le 3° tend à insérer un nouvel alinéa en tête de l'article 44 de la loi du 5 juillet 1985 et à opérer une coordination dans le corps du texte existant. Dans sa rédaction actuelle, cet article autorise les bénéficiaires d'une rente allouée en réparation d'un préjudice causé par un accident, à demander au juge, lorsque leur situation personnelle le justifie, que les arrérages à échoir soient remplacés en tout ou partie par un capital, suivant une table de conversion fixée par décret.
Le texte proposé vise à prévoir au préalable que les préjudices futurs de victimes d'accident, quel que soit leur mode de liquidation, ainsi que les prestations futures à la charge des organismes de sécurité sociale, sont calculés, conventionnellement comme judiciairement, suivant une table de conversion fixée par décret , basée sur un taux d'intérêt et actualisée tous les trois ans suivant les dernières évaluations statistiques de l'espérance de vie publiées par l'Institut national de la statistique et des études économiques.
Il existe aujourd'hui un barème de conversion des rentes en capital, mais celui-ci date de 1986 et n'a pas été modifié depuis lors . Le texte proposé permettra d'imposer l'utilisation du barème comme base de calcul et d'assurer une actualisation régulière de la table de conversion.
Le 4° tend à insérer deux nouveaux articles 45-1 et 45-2 au sein de la loi du 5 juillet 1985 :
- le texte proposé pour l'article 45-1 dispose qu'en vue de concourir à la présentation poste par poste des éléments de préjudice corporel, des missions types adaptables d'expertise médicale , pouvant être retenues par les juridictions saisies de demandes de réparation de préjudices corporels, sont établies par voie réglementaire.
Dès lors que les modifications apportées à l'article 31 de la loi de 1985 permettront d'établir une nomenclature des postes de préjudice, la portée normative d'une disposition prévoyant des missions types « adaptables » et « pouvant être retenues » par les juridictions apparaît pour le moins incertaine. Ces missions types pourraient être établies en dehors de toute intervention du législateur ;
- le texte proposé pour l'article 45-2 a pour objet de prévoir la fixation par décret d'un barème médical unique d'évaluation des atteintes à l'intégrité physique et psychique applicable à tout régime d'indemnisation intégrale au titre de la responsabilité civile.
Il existe actuellement de nombreux barèmes médicaux d'évaluation du préjudice corporel, qui produisent des effets très différents en termes d'indemnisation. La création d'un barème unique faciliterait très certainement l'harmonisation des décisions d'indemnisation.
Il convient toutefois de préciser que ce barème unique ne se substituerait pas à certains barèmes spécifiques prévus pour le calcul des rentes versées à la suite d'accidents du travail, le calcul des pensions militaires d'invalidité, le calcul des besoins de compensation et de l'incapacité permanente des personnes handicapées, le calcul du taux d'invalidité des fonctionnaires, le calcul des prestations d'invalidité et des rentes après accident du travail dues aux chefs d'exploitation et aux salariés agricoles, enfin le calcul des rentes attribuées aux victimes de l'amiante.
Le paragraphe III contient deux dispositions relatives à la mise en oeuvre du nouvel article 45-2 de la loi du 5 juillet 1985 relatif au barème médical unique :
- le 1 prévoit que le décret fixant le barème médical unique d'évaluation des atteintes à l'intégrité physique et psychique applicable à tout régime d'indemnisation intégrale au titre de la responsabilité civile est publié au plus tard deux ans après la publication de la loi ;
- le 2 dispose qu'une commission comprenant des médecins ayant des compétences en évaluation du dommage corporel et exerçant les fonctions d'expert judiciaire, assistant des victimes et prêtant habituellement leur concours à des assureurs, élabore une proposition pour le barème médical unique visé à l'article 45-2 de la loi du 5 juillet 1985.
Cette disposition reprend en partie le texte de la proposition de loi adoptée en février 2010 par l'Assemblée nationale. Celle-ci prévoyait la création d'une commission ad hoc , chargée non seulement d'élaborer le barème médical unique mais également d'élaborer et actualiser la table de conversion prévue à l'article 44 de la loi du 5 juillet 1985, d'établir la nomenclature des postes de préjudice en matière de dommage corporel, de définir des missions types d'expertise médicale.
Par ailleurs, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale prévoyait que la commission ad hoc compterait en son sein des médecins, mais aussi deux parlementaires, des représentants des ministres concernés, des représentants des associations de victimes agréées et un conseiller d'Etat ou un conseiller à la Cour de cassation.
Le paragraphe IV prévoit l'applicabilité dans les îles Wallis et Futuna des modifications apportées par le paragraphe II aux articles 44 et 45-2 de la loi du 5 juillet 1985.
Le paragraphe V dispose que le Gouvernement présente, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport sur l'opportunité et les modalités de mise en oeuvre d'une ou plusieurs bases de données en matière d'indemnisation du préjudice corporel , accessibles au public et placées sous le contrôle de l'Etat, recensant toutes les transactions conclues entre les assureurs et les victimes ainsi que les décisions définitives des cours d'appel.
La proposition de loi visant à améliorer l'indemnisation des victimes de dommages corporels adoptée le 16 février 2010 par l'Assemblée nationale modifiait l'article L. 211-23 du code de la sécurité sociale pour prévoir la mise en place d'une base de données en matière d'indemnisation du préjudice corporel des victimes d'un accident de la circulation. Placée sous le contrôle de l'Etat, la base devait recenser toutes les transactions conclues dans le cadre d'une procédure amiable entre les assureurs et les victimes ainsi que les décisions des cours d'appel ayant trait à l'indemnisation de ces dommages.
D'ores et déjà, l'article 26 de la loi du 5 juillet 1985 prévoit que « sous le contrôle de l'autorité publique, une publication périodique rend compte des indemnités fixées par les jugements et les transactions ».
Sur cette base, l'association pour la gestion des informations sur le risque automobile (Agira) tient à jour un fichier. Il semble cependant que ce document ne recense qu'une part limitée des indemnisations réglées, qu'il soit difficilement exploitable, et que sa diffusion demeure limitée.
Le dispositif proposé au présent paragraphe est très en retrait par rapport à celui de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en février 2010. Il ne prévoit en effet que la remise d'un rapport dans un délai de six mois sur l'opportunité de la constitution d'une base de données et les modalités de sa réalisation.
En revanche, la base ainsi mentionnée ne concernerait pas seulement les accidents automobiles mais l'ensemble des préjudices corporels et notamment ceux résultant d'accidents médicaux.
Votre commission considère que le rapport prévu par le présent paragraphe peut présenter une utilité. En effet, il convient que cette base ne soit pas la copie de l'actuel fichier, qui semble ne pas donner satisfaction à ses utilisateurs potentiels.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission est favorable à la mise en place d'un dispositif de mutualisation assurantiel des risques encourus par les professionnels de santé exerçant à titre libéral.
La mutualisation des risques entre l'ensemble des professionnels concernés permettra d'éviter tout risque de « trou de garantie » et donc de répondre aux inquiétudes manifestées depuis de nombreuses années par les médecins libéraux.
Votre commission constate cependant que le dispositif proposé est très général et qu'il conviendra que les professionnels, les assureurs et le Gouvernement - puisqu'il s'agira d'un dispositif de nature publique - apportent rapidement des précisions sur l'organisation de ce système. Il serait en effet souhaitable qu'il puisse entrer en vigueur avant la date limite du 1 er janvier 2013 prévue par la proposition de loi.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a apporté deux amendements au dispositif :
- elle a précisé qu'il s'agissait d'un mécanisme à adhésion obligatoire . Une adhésion facultative empêcherait en effet une véritable mutualisation entre tous les professionnels et ne permettrait pas la viabilité du dispositif ;
- elle a complété le texte pour supprimer, à compter de la création du dispositif de mutualisation et au plus tard le 1 er janvier 2013, des dispositions relatives à l'intervention de l'Oniam en cas d'épuisement de la couverture d'assurance d'un médecin exerçant à titre libéral. En revanche, l'office continuerait à intervenir en cas d'expiration du délai de validité de la couverture d'assurance du professionnel concerné.
En ce qui concerne les autres dispositions de cet article, et toujours à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté quatre amendements pour :
- préciser que le taux d'intérêt sur lequel sera basée la table de conversion des préjudices futurs de victimes d'accidents sera révisé au moins une fois par an ;
- supprimer l'obligation de publier le décret créant un barème médical unique d'évaluation des atteintes à l'intégrité physique et psychique dans les deux ans suivant la promulgation de la loi. Il s'agit en effet d'une injonction au Gouvernement, au demeurant dépourvue de toute sanction ;
- préciser la composition de la commission chargée d'élaborer une proposition pour le barème médical unique , afin de la clarifier et de l'élargir à des non médecins (des représentants d'associations de victimes, un conseiller d'Etat et un conseiller à la Cour de cassation) ;
- compléter les dispositions relatives au dépôt d'un rapport sur la création d'une base de données en matière d'indemnisation du préjudice corporel, afin que ce rapport étudie également l'opportunité de la création d'un référentiel national indicatif de postes de préjudices corporels. L'élaboration d'un tel référentiel mérite en effet d'être étudiée car elle pourrait permettre une plus grande homogénéité des évaluations de préjudices sur le territoire national. Naturellement, un tel référentiel ne pourrait avoir qu'une valeur indicative et ne serait pas opposable aux juridictions pour l'évaluation des préjudices.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 32 Loi n° 85-677.
* 33 Texte adopté n° 419.