Article 14 ter
(art.
L. 1434-3 du code de la santé publique)
Modalités de la
consultation sur les plans régionaux de santé.
Contrôle
de la légalité des projets régionaux de santé
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à supprimer l'obligation de consultation des communes sur le projet régional de santé et à interdire, passé un délai de six mois après son entrée en vigueur, que sa légalité puisse être contestée pour vice de forme ou de procédure.
I - Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
Arrêté par le directeur général de l'ARS (article L. 1432-2 du code de la santé publique), le projet régional de santé (PRS) « définit les objectifs pluriannuels des actions que mène l'agence régionale de santé dans ses domaines de compétences ainsi que les mesures tendant à les atteindre » (même article).
C'est dire l'importance du PRS, dont font notamment partie le schéma régional de prévention, le schéma régional d'organisation des soins (Sros) et le schéma régional d'organisation médico-sociale.
Lors de l'examen de la loi HPST, le texte transmis au Sénat prévoyait que seul le préfet de région serait consulté sur ces documents. La commission des affaires sociales l'avait complété pour prévoir également des avis de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie et de toutes les collectivités territoriales, y compris les communes, qui sont en première ligne face aux problèmes d'organisation de l'offre sanitaire et médico-sociale : déserts médicaux, restructurations hospitalières, manque de places dans les services et établissements médico-sociaux... Cela semblait de bon sens et on rappellera que le Sénat avait rejeté à l'unanimité, par scrutin public, un amendement tendant à revenir au texte de l'Assemblée nationale 21 ( * ) .
Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 1434-3 du code de la santé publique dispose ainsi que « le projet régional de santé fait l'objet d'un avis de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, des collectivités territoriales et du représentant de l'Etat dans la région » .
Le présent article, adopté par la commission des affaires sociales à l'initiative de la rapporteure, puis par l'Assemblée nationale, en propose une nouvelle rédaction pour « simplifier la procédure d'adoption des projets régionaux ».
Cette rédaction comporte deux alinéas.
Le premier alinéa propose de supprimer l'obligation de consulter les communes, ce qui poserait des problèmes pratiques. Celles-ci pourraient simplement, si elles le souhaitent, « transmettre leur avis à l'ARS » .
Toujours pour éviter des problèmes pratiques, le PRS ferait « l'objet, avant son adoption d'une publication sous forme électronique » .
Cette publication serait destinée à surmonter la difficulté résultant du volume des documents concernés (plusieurs centaines de pages) et du calendrier contraint par l'objectif de publication du PRS (avant fin 2011).
Il n'en reste pas moins que la publication avant adoption du PRS, ou plus exactement de ce qui ne sera encore qu'un « projet de PRS », avant qu'il ait été procédé aux consultations imposées par la loi, peut paraître un peu surprenante et fait apparaître ces consultations comme une simple formalité.
Surtout, la rédaction proposée supprimerait toute consultation officielle des communes. Les ARS auraient encore l'obligation de recueillir formellement l'avis de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, du représentant de l'État dans la région, du conseil régional et des conseils généraux, mais plus celui des communes, qui ne recevraient pas les projets des documents et pourraient simplement, comme tout un chacun, transmettre leur avis à l'agence régionale de santé sur la base du projet diffusé sur internet.
Le second alinéa a pour objet de sécuriser le PRS au regard des contestations formelles et des procédures .
Afin d'éviter que l'illégalité pour vice de forme du PRS puisse être invoquée à tout moment par la voie de l'exception, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit qu'après l'expiration d'un délai de six mois à compter de « la prise d'effet » du PRS, aucune exception d'illégalité pour vice de forme ou de procédure ne pourra plus être invoquée contre le PRS, non plus que contre les divers documents qui en font partie (plan stratégique régional de santé, schémas régionaux de prévention, d'organisation des soins et d'organisation médico-sociale, programmes déclinant les modalités d'application de ces schémas).
Les règles « de procédure » ont pour objet de garantir que les décisions ou les documents administratifs ont été élaborés dans des conditions permettant le respect des droits des personnes intéressées et sont à cet égard aussi importantes que les règles dites « de fond ».
Inspirée de dispositions du même ordre existant dans le droit de l'urbanisme, la mesure proposée par ce second alinéa constituerait, comme elles, une exception regrettable aux principes de notre droit et ne serait certainement pas une garantie de l'efficacité de l'action des ARS, de la qualité de leurs décisions ni de celle des rapports de coopération qu'elles devront établir avec tous les acteurs de la politique de la santé.
II - Le texte adopté par la commission
C'est en termes de proximité et donc au niveau des communes que se posent et que doivent être résolus les problèmes de l'égalité de l'accès à la santé, de l'organisation des soins de premier recours, de l'accessibilité des services sociaux et médico-sociaux, de l'organisation des solutions au problème de la dépendance.
Les communes, de surcroît, s'investissent largement dans ces domaines. Il est donc essentiel qu'elles soient consultées sur les PRS, et les « problèmes pratiques » soulevés par cette consultation ne sont pas de nature à justifier que les ARS soient dispensées de recueillir leur avis.
On doit par ailleurs considérer que la complexité même des PRS et l'importance de leurs enjeux pour les citoyens et les acteurs de la santé publique justifient qu'un soin particulier soit apporté au respect de règles de procédure applicables à leur élaboration.
Pour ces motifs et sur proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé cet article.
* 21 Séance du 26 mai 2009.