TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES
Article 4 (art. L. 3214-1 à L. 3214-4 du code de la santé publique) - Admission en soins sans consentement des personnes détenues
Objet : Cet article modifie les dispositions du code de la santé publique relatives à l'hospitalisation sans consentement des personnes détenues.
I. - Le texte initial du projet de loi
Les règles relatives à l'hospitalisation sans consentement des personnes détenues sont définies par les articles L. 3214-1 à L. 3214-5 du code de la santé publique.
L'article L. 3214-1 pose le principe selon lequel les détenus atteints de troubles mentaux sont hospitalisés, avec ou sans leur consentement, au sein d' unités spécialement aménagées .
L'article L. 3214-2 dresse la liste des droits garantis aux personnes détenues hospitalisées et prévoit les modalités de retour en détention en cas de mainlevée de la mesure d'hospitalisation ordonnée par le juge.
L'article L. 3214-3 du code de la santé publique définit les conditions dans lesquelles une personne détenue souffrant de troubles mentaux peut être hospitalisée en soins psychiatriques sans son consentement . L'hospitalisation est possible en cas de troubles mentaux rendant impossible le consentement du détenu et lorsque des soins immédiats sont nécessaires, assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier.
L'hospitalisation est prononcée par le préfet du département dans lequel se situe l'établissement pénitentiaire au vu d'un certificat médical circonstancié.
L'article L. 3214-4 précise les modalités selon lesquelles les soins psychiatriques sans consentement dont font l'objet les personnes détenues peuvent être maintenus.
L'article L. 3214-5 prévoit que les modalités de garde, d'escorte et de transport des détenus hospitalisés en raison de leurs troubles mentaux sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
Le présent article apporte plusieurs modifications à ces dispositions :
- il prévoit que les personnes détenues admises en soins sans consentement ne peuvent être prises en charge que sous la forme d'une hospitalisation complète ;
- il dispose que l'hospitalisation d'une personne détenue atteinte de troubles mentaux est réalisée au sein d'une unité hospitalière spécialement aménagée ou au sein d'une unité pour malades difficiles, une exception étant cependant prévue pour les détenus mineurs lorsque leur intérêt le justifie ;
- il prévoit l'application de la saisine automatique du juge des libertés et de la détention aux détenus hospitalisés sans consentement.
II. - Les modifications apportées au cours des lectures successives
En première lecture, l'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications rédactionnelles ou de coordination à cet article.
Le Sénat l'a pour sa part modifié sur deux points importants :
- il a précisé que l'avis conjoint qui accompagne la saisine du juge des libertés et de la détention doit être rendu par un psychiatre de l'établissement d'accueil participant à la prise en charge du patient et un psychiatre intervenant dans l'établissement pénitentiaire où se trouvait le détenu avant son hospitalisation ;
- il a clarifié le fait que le certificat médical produit à l'appui de la décision d'admission en soins ne peut émaner d'un psychiatre de l'établissement d'accueil, conformément au droit commun.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement de coordination à cet article.
III. - Le texte adopté par la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 (art. L. 3215-1 à L. 3215-4 du code de la santé publique) - Dispositions pénales
Objet : Cet article tend à adapter et compléter les dispositions pénales applicables en matière de soins sans consentement.
I. - Le texte initial du projet de loi
Le code de la santé publique, dans sa rédaction actuelle, prévoit l'application de sanctions pénales en cas de manquement à certaines obligations relatives aux hospitalisations sous contrainte. Le présent article tend à adapter ces dispositions pour tenir compte du remplacement des hospitalisations sans consentement par les soins sans consentement et à leur apporter des modifications rédactionnelles ou modifier le quantum de la peine.
Seront ainsi punis d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende :
- le fait pour le directeur de l'établissement d'accueil de maintenir une mesure de soins psychiatriques dont une personne fait l'objet lorsque la levée de la mesure est ordonnée ou qu'elle doit être levée ;
- le fait pour le directeur ou tout médecin de l'établissement d'accueil de supprimer ou de retenir une requête ou une réclamation adressée à l'autorité judiciaire ou administrative par une personne faisant l'objet de soins psychiatriques.
Seront punis de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende lorsqu'ils sont commis par le directeur d'un établissement accueillant des patients en soins sans consentement :
- le fait d'admettre une personne en soins psychiatriques à la demande d'un tiers sans avoir obtenu la demande d'admission et les certificats médicaux nécessaires ;
- le fait d'admettre une personne en soins psychiatriques en cas de péril imminent sans disposer du certificat médical prévu ;
- le fait d'omettre d'adresser au préfet ou, à Paris, au préfet de police dans les délais prescrits par la décision d'admission, les certificats médicaux et le bulletin d'entrée ;
- le fait d'omettre de se conformer dans les délais prévus aux prescriptions relatives à la tenue et à la présentation des registres ;
- le fait d'omettre d'aviser dans le délai prescrit le préfet ou, à Paris, le préfet de police, de l'établissement d'un certificat attestant que l'hospitalisation n'est plus justifiée.
Sera également puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait pour un médecin d'un établissement d'accueil de refuser ou d'omettre d'établir dans les délais prescrits les certificats médicaux relevant de sa responsabilité.
II. - Les modifications apportées au cours des lectures successives
En première lecture, l'Assemblée nationale et le Sénat n'ont apporté que des modifications rédactionnelles et de coordination à cet article.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté des amendements de coordination avec sa décision de refuser la référence aux personnes faisant l'objet de soins psychiatriques auxquels elles ne sont pas à même de consentir du fait de leurs troubles mentaux.
III. - Le texte adopté par la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 bis (art. L. 3216-1 (nouveau) du code de la santé publique) - Compétence exclusive du juge judiciaire pour le contentieux des soins psychiatriques sans consentement
Objet : Cet article, inséré par le Sénat en première lecture, tend à unifier au profit du juge judiciaire le contentieux des soins psychiatriques sans consentement.
I. - Le texte adopté par le Sénat en première lecture
Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, le Sénat, à l'initiative de Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois, a adopté un amendement visant à unifier le contentieux des soins psychiatriques sans consentement.
Actuellement, le juge judiciaire est seul compétent pour apprécier si les mesures d'hospitalisation sous contrainte n'ont pas porté une atteinte injustifiée à la liberté des patients. En revanche, le juge administratif peut seul statuer sur la régularité de la procédure d'admission en soins. Une telle dichotomie rend particulièrement difficiles à comprendre les voies de recours s'offrant aux personnes hospitalisées ou à leurs proches.
Dans sa décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010, le Conseil constitutionnel avait observé qu'il était loisible au législateur d'unifier le contentieux de l'hospitalisation sous contrainte dans le souci d'une bonne administration de la justice.
Afin de prendre en compte la charge considérable que représente déjà pour le juge des libertés et de la détention la mise en place d'une saisine obligatoire pour vérifier le bien-fondé des mesures d'hospitalisation complète, le Sénat a prévu, à l'article 14 du projet de loi, une entrée en vigueur différée du présent article au 1 er janvier 2013.
II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en deuxième lecture
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a approuvé le dispositif proposé tout en le précisant. Elle a ainsi prévu que le juge des libertés connaît des contestations relatives à la régularité des décisions administratives dans le cadre des instances introduites en application des articles L. 3211-12 (saisine du juge par un patient aux fins d'obtenir la mainlevée d'une mesure de soins sans consentement) ou L. 3211-12-1 (saisine obligatoire du juge par le préfet ou le directeur de l'établissement d'accueil dans les quinze jours d'une mesure d'hospitalisation complète puis tous les six mois).
L'Assemblée a en outre complété le texte pour préciser que l'irrégularité affectant une décision administrative n'entraîne la mainlevée de la mesure que s' il en est résulté une atteinte aux droits de la personne qui en faisait l'objet.
Enfin, le texte adopté en deuxième lecture dispose que le tribunal de grande instance peut connaître des irrégularités dont les décisions administratives relatives aux soins sans consentement sont entachées lorsqu'il statue sur les demandes en réparation des conséquences dommageables résultant pour l'intéressé de ces décisions.
III. - Le texte adopté par la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
Article 6 (art. L. 3221-4-1 (nouveau), L. 3222-1, L. 3222-1-1 A (nouveau), L. 3222-1-1, L. 3222-1-2 (nouveau), L. 3222-2, L. 3222-3, L. 3222-4, L. 3222-5, L. 3223-1 et L. 3223-2 du code de la santé publique) - Organisation de la prise en charge psychiatrique
Objet : Cet article a pour objet de tenir compte, dans l'organisation de la prise en charge psychiatrique, des nouvelles dispositions introduites par le projet de loi et d'adapter en conséquence les missions des commissions départementales des hospitalisations psychiatriques.
I. - Le texte initial du projet de loi
Cet article a tout d'abord pour objet de fixer dans la loi les conditions dans lesquelles une personne faisant l'objet de soins psychiatriques sans son consentement sous la forme d'une hospitalisation complète peut être hospitalisée dans une unité pour malades difficiles (UMD). Celle-ci doit présenter « pour autrui un danger tel que les soins, la surveillance et les mesures de sûreté nécessaires ne peuvent être mises en oeuvre que dans une unité spécifique » .
Il vise ensuite à rénover les dispositions relatives aux commissions départementales des hospitalisations psychiatriques (CDHP), lesquelles deviennent les commissions départementales des soins psychiatriques (CDSP) afin de tenir compte du passage de l'hospitalisation sous contrainte à l'admission en soins psychiatriques sans consentement. Leurs missions sont recentrées sur le cas des personnes admises en soins psychiatriques sans leur consentement alors qu'actuellement, ces commissions s'intéressent à la situation de toute personne hospitalisée en raison de troubles mentaux.
Les CDSP sont désormais compétentes pour examiner, « en tant que de besoin » , la situation des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques sans leur consentement et, obligatoirement, la situation de toutes les personnes admises en soins en l'absence de tiers et en cas de péril imminent, ainsi que de toutes les personnes dont les soins se prolongent au-delà d'un an.
En outre, les CDSP pourront proposer au juge des libertés et de la détention (JLD) la levée d'une mesure de soins psychiatriques sans consentement .
II. - Les modifications apportées au cours des lectures successives
La version initiale du texte présenté par le Gouvernement ne contenait rien sur l'organisation territoriale de la psychiatrie et ce, alors que l'instauration de soins sans consentement en ambulatoire appelle nécessairement un maillage solide et homogène sur le territoire pour permettre le suivi des malades.
Pour pallier ce « manque », l'Assemblée nationale a introduit, en première lecture , deux dispositions au présent article portant sur l'organisation des urgences psychiatriques et la réinsertion des malades :
- la première confie à l'agence régionale de santé (ARS) la responsabilité d'organiser la gestion des urgences psychiatriques en partenariat avec le Samu (service d'aide médicale urgente), les Sdis (services départementaux d'incendie et de secours), les forces de police et de gendarmerie, ainsi que les transporteurs sanitaires agréés ;
- la seconde prévoit l'établissement de conventions , à l'initiative des directeurs d'établissements psychiatriques, avec les préfets, les collectivités territoriales et les ARS afin d'assurer le suivi et l'accompagnement des personnes faisant l'objet de soins sans consentement sous forme ambulatoire.
En outre, l'Assemblée nationale a souhaité, d'une part, que soit reconnu dans la loi le travail des associations de familles et d'aidants familiaux des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques, d'autre part, que les actions qu'elles mènent en partenariat avec les établissements de santé puissent être désormais soutenues et accompagnées par les ARS .
Par ailleurs, elle a tenu à clarifier et à simplifier le dispositif de visites obligatoires par certaines autorités publiques des établissements accueillant des personnes en soins psychiatriques sans consentement défini à l'article L. 3222-4 du code de la santé publique. Force est en effet de constater que, sur le terrain, les différentes autorités visées (au nombre de six) n'arrivent pas toujours à s'acquitter de cette obligation ou ne le font que partiellement, en raison des nombreuses autres missions qu'elles exercent par ailleurs.
En conséquence, l'Assemblée nationale a estimé préférable :
- de réduire à quatre le nombre d'autorités concernées par ce dispositif (président du tribunal de grande instance, préfet, procureur et maire) ;
- de ramener à une périodicité annuelle la fréquence des visites (contre tous les six mois actuellement, voire, pour le procureur de la République, tous les trimestres).
En première lecture, le Sénat a approuvé ces apports, mais les a néanmoins complétés ou légèrement modifiés :
- il a étendu la liste des personnes susceptibles de participer à la gestion des urgences psychiatriques aux groupements de psychiatriques libéraux , l'objectif étant d'encourager des interactions entre psychiatrie publique et psychiatrie privée ;
- il a laissé un peu plus de latitude aux autorités publiques concernées par les visites d'établissements psychiatriques en introduisant la précision selon laquelle ces visites auraient lieu « au moins » tous les ans ;
- il a prévu que le contrôleur général des lieux de privation de liberté soit destinataire des rapports d'activité des CDSP .
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié les modalités d'intervention des établissements de santé exerçant la mission de service public d'accueil des malades en soins psychiatriques sans consentement .
Dans sa version en vigueur, l'article L. 3222-1 du code de la santé publique dispose que dans chaque département, le directeur général de l'ARS désigne, après avis du représentant de l'Etat dans le département, un ou plusieurs établissements autorisés en psychiatrie, chargés d'assurer la mission de service public d'accueil des malades en soins psychiatriques sans consentement.
Cet article est entièrement réécrit et se compose désormais de trois alinéas :
- le premier reprend les dispositions actuelles, tout en précisant que désormais, le directeur général de l'ARS désigne les établissements chargés de cette mission de service public non plus pour chaque département, mais pour chaque territoire de santé 1 ( * ) ;
- le deuxième prévoit que les établissements ainsi désignés assurent, par leurs propres moyens ou par voie de conventions, la prise en charge des patients atteints de troubles mentaux à temps complet, à temps partiel et sous forme de consultations ;
- le troisième dispose que la zone géographique d'action de ces établissements est précisée dans le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens qu'ils signent avec l'ARS .
L'objectif affiché de ce nouveau dispositif est d' instaurer une coordination entre territoires de santé et secteurs de la psychiatrie en créant des zones spécifiques , soit à l'intérieur d'un territoire de santé, soit à cheval sur plusieurs, en fonction des établissements et des conventions qu'ils ont passées.
III. - Le texte adopté par la commission
Votre commission dresse le constat que ce projet de loi n'est pas la loi de santé mentale qui avait été préconisée par la commission Couty et qu'elle avait appelée de ses voeux, notamment à travers le rapport de l'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (Opeps).
L'absence de mesures sur l'organisation territoriale de la psychiatrie dans le texte initial a été à peine comblée par les apports de l'Assemblée nationale sans répondre pour autant aux interrogations que les acteurs de terrain se posent sur la mise en oeuvre de soins sans consentement en dehors de l'hôpital. Le dispositif consistant à instaurer une coordination entre territoires de santé et secteurs de la psychiatrie part d'une bonne intention mais on voit mal, concrètement, en quoi il peut améliorer l'organisation actuelle de la prise en charge psychiatrique.
Votre commission persiste à penser qu'une véritable loi de santé mentale aurait permis d'avoir un débat approfondi sur l'organisation et l'avenir de la psychiatrie dans notre pays .
Malgré ses réserves, elle a adopté cet article sans modification.
Article 7 (art. L. 1111-7, L. 1112-3, L. 1121-6, L. 1121-8-1, L. 1511-6, L. 1521-2, L. 1527-1, L. 1531-3, L. 1522-6, L. 6112-1 du code de la santé publique) - Coordinations dans le code de la santé publique
Objet : Cet article a pour objet, d'une part, de permettre à la commission des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge de confier l'instruction d'une demande émanant d'une personne faisant l'objet de soins sans consentement à la commission départementale des soins psychiatriques, d'autre part, de procéder à des coordinations rédactionnelles au sein du code de la santé publique.
I. - Le texte initial du projet de loi
Compte tenu des spécificités de la maladie mentale et - par voie de conséquence - des demandes pouvant émaner des personnes atteintes de troubles mentaux ou de leur entourage, le présent article prévoit la possibilité, pour la commission des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge 2 ( * ) , lorsqu'elle est saisie par une personne faisant l'objet de soins psychiatriques sans consentement, de confier l'instruction de la demande à la commission départementale des soins psychiatriques (CDSP).
II. - Les modifications apportées au cours des lectures successives
En première lecture dans les deux assemblées, puis en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, cet article n'a fait l'objet que de modifications d'ordre rédactionnel (coordination avec les changements de termes prévus à l'article 1 er pour désigner les soins sans consentement).
III. - Le texte adopté par la commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 8 (art. L. 706-135 du code de procédure pénale) - Coordinations dans le code de procédure pénale
Objet : Cet article a pour objet de procéder à des coordinations rédactionnelles au sein du code de procédure pénale.
I. - Le texte initial du projet de loi
Le présent article introduit, dans les articles du code de procédure pénale relatifs à la procédure et aux décisions d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, les dispositions de coordination rendues nécessaires par les modifications prévues dans le code de la santé publique.
II. - Les modifications apportées au cours des lectures successives
Cet article n'a été amendé, en première lecture dans les deux assemblées puis en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, que sur le plan rédactionnel.
III. - Le texte adopté par la commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 8 ter - Rapport sur l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris
Objet : Cet article, inséré par le Sénat en première lecture, prévoit la remise d'un rapport sur le statut et le fonctionnement de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris.
I. - Le texte proposé par le Sénat
La préfecture de police de Paris a été créée le 17 février 1800. Parmi ses attributions, le préfet de police est chargé d'empêcher « qu'on laisse vaguer des furieux, des insensés, des animaux malfaisants ou dangereux. Au dépôt, un médecin est présent pour constater la présence d'une maladie mentale chez les personnes délinquantes, les insensés et les vagabonds acheminés par les forces de police. » En 1872, l'infirmerie prend le nom d'infirmerie spéciale près la préfecture de police (« infirmerie spéciale du dépôt »). Elle est dénommée infirmerie psychiatrique en 1950 par le préfet Léonard.
Les missions de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris (IPPP) sont les suivantes :
- accueillir, procéder à l'évaluation et à l'orientation des personnes qui y sont conduites ;
- prendre en charge les personnes se trouvant au dépôt et présentant des troubles mentaux au sens de l'article L. 3213-7 du code de la santé publique ;
- prendre en charge des personnes pénalement irresponsables, bénéficiant d'un non-lieu en application de l'alinéa 1 de l'article 122-1 du code pénal ;
- contribuer à l'enseignement et à la recherche.
Dans des recommandations rendues publiques le 15 février 2011, le contrôleur général de lieux de privation de liberté a estimé que l'IPPP, en tant que lieu de privation de liberté, ne présentait pas des garanties suffisantes pour les droits de la personne et ce, pour deux raisons essentielles :
- d'une part, elle ne dispose d'aucune autonomie puisqu'elle n'est qu'un service d'une des directions de la préfecture de police de Paris. L'établissement n'a donc rien à voir avec un centre hospitalier habilité à accueillir des malades mentaux. Par conséquent, les dispositions propres aux droits des personnes accueillies en hôpital ne s'y appliquent pas et aucune autorité de santé n'est compétente pour y vérifier les contenues et les modalités de soins ;
- d'autre part, les contrôles de l'établissement n'offrent pas les garanties d'indépendance de ceux qui ont lieu dans les autres départements puisque les membres de la commission départementale des hospitalisations psychiatriques (CDHP) de Paris sont nommés par le préfet de police.
En conséquence, le contrôleur général recommande au Gouvernement de « mettre dès qu'il sera possible le transfert des moyens de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police au dispositif hospitalier de droit commun , sans modifier naturellement les compétences en matière de police sanitaire attribuées au préfet de police et aux commissaires de police » .
C'est dans ce contexte qu'après de longs débats sur l'opportunité de prévoir directement dans la loi la fermeture ou le changement de statut de l'IPPP, le Sénat a demandé la remise, dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, d'un rapport au Parlement sur « l'évolution du statut et des modalités de fonctionnement de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police » .
II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'est pas revenue sur cette disposition et a simplement procédé à des modifications d'ordre rédactionnel.
III. - Le texte adopté par la commission
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 1 L'article L. 1343-16 du code de la santé publique dispose que l'agence régionale de santé définit les territoires de santé pertinents pour les activités de santé publique, de soins et d'équipement des établissements de santé, de prise en charge et d'accompagnement médico-social ainsi que pour l'accès aux soins de premier recours. Les territoires de santé peuvent être infrarégionaux, régionaux ou interrégionaux. Ils sont définis après avis du représentant de l'Etat dans la région, d'une part, de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, d'autre part, et, en ce qui concerne les activités relevant de leurs compétences, des présidents des conseils généraux de la région.
* 2 Le deuxième alinéa de l'article L. 1112-3 du code de la santé publique, issu de l'article 16 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, prévoit la création, dans chaque établissement de santé, d'une commission des relations avec les usagers et de la qualité de la prise en charge. Celle-ci a pour « mission de veiller au respect des droits des usagers et de contribuer à l'amélioration de la qualité de l'accueil des personnes malades et de leurs proches et de la prise en charge. [Elle] facilite les démarches de ces personnes et veille à ce qu'elles puissent, le cas échéant, exprimer leurs griefs auprès des responsables de l'établissement, entendre les explications de ceux-ci et être informées des suites de leurs demandes ».