C. PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : DES DÉPENSES SOUTENUES
Le programme 157 « Handicap et dépendance » mobilise près de 9,9 milliards d'euros , répartis en six actions, comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme par action
(en euros)
|
Numéro et intitulé du programme et de l'action |
Autorisations d'engagement = Crédits de paiement |
||
|
Ouverts en LFI pour 2010 |
Demandés pour 2011 |
||
|
1 |
Évaluation et orientation des personnes handicapées |
22 162 100 |
47 220 769 |
|
2 |
Incitation à l'activité professionnelle |
2 532 914 000 |
2 606 200 000 |
|
3 |
Ressources d'existence |
6 524 200 000 |
7 208 200 000 |
|
4 |
Compensation des conséquences du handicap |
17 330 125 |
15 813 429 |
|
5 |
Personnes âgées |
2 514 400 |
2 000 000 |
|
6 |
Pilotage du programme |
5 800 000 |
4 300 000 |
|
P 157 |
Handicap et dépendance |
9 104 920 625 |
9 883 734 198 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
1. La budgétisation de l'AAH apparaît plus sincère en 2011
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) représente, à elle seule, plus de 56 % des crédits de la mission et près de 70 % de la dotation du présent programme. Pour 2011, elle est évaluée à environ 6 938,2 millions d'euros 23 ( * ) . Il s'agit d'une dépense très dynamique qui n'a pas toujours fait l'objet d'une programmation budgétaire correcte .
Pour cette raison vos rapporteurs spéciaux ainsi que notre collègue Paul Blanc, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, ont mené un contrôle budgétaire sur l'AAH 24 ( * ) .
Il en ressort que les déterminants de la dépense sont effectivement nombreux et difficiles à appréhender. Néanmoins, vos rapporteurs ont observé que l'AAH constitue une dépense qui croît de manière très linéaire au fil des années. Son taux de progression n'a jamais été inférieur à 5 % . Ils ont par conséquent demandé que le montant des crédits inscrits dans le projet annuel de performances corresponde, au minimum, à la tendance moyenne de progression de la dépense au cours des cinq exercices précédents.
En 2010, l'exécution budgétaire, telle qu'elle est inscrite dans le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances, devrait atteindre environ 6 637,5 millions d'euros. Plus récemment, le projet de loi de finances rectificative pour 2010, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 17 novembre 2010, prévoit que seulement 6 585,9 millions d'euros seront dépensés au titre de l'AAH cette année . Au cours des cinq exercices précédents, la dépense a crû de 5,75 % en moyenne chaque année. En appliquant la méthode expliquée ci-dessus, le montant des crédits devrait être au moins égal à 6 964,5 millions d'euros , soit une différence de plus de 26 millions d'euros avec celui retenu.
Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux ont également préconisé de ne pas retenir, dans la programmation budgétaire initiale, l'intégralité des mesures d'économies attendues . Compte tenu de la difficulté de comprendre les déterminants de la dépense, il apparaît très délicat de chiffrer celles-ci. En 2011, le Gouvernement prévoit 47 millions d'euros d'économies , à savoir 29 millions d'euros suite à la mise en oeuvre de la déclaration trimestrielle de ressources pour les bénéficiaires de l'AAH qui travaillent en milieu ordinaire, et 18 millions d'euros grâce à la réduction des disparités territoriales d'attribution de l'allocation.
Afin de prévenir tout risque de reconstitution de dettes vis-à-vis de la branche famille de la sécurité sociale qui sert l'AAH, vos rapporteurs spéciaux vous proposent par conséquent un amendement de transfert de 100 millions d'euros de crédits depuis le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité » vers le présent programme. La dotation totale de l'AAH s'établira ainsi à environ 7 038,2 millions d'euros .
Par ailleurs, l'action 3 « Ressources d'existence » porte également les ressources du Fonds spécial d'invalidité qui finance l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI). Depuis plusieurs années, le nombre de bénéficiaires de cette prestation - qui vient compléter les ressources des personnes titulaires d'une pension d'invalidité servie par un régime de sécurité sociale - connaît une baisse régulière, comme le montre le tableau ci-dessous :
Évolution du nombre de bénéficiaires de l'ASI
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
CNAMTS |
102 200 |
101 394 |
91 193 |
87 722 |
81 943 |
|
CNAVTS |
3 054 |
3 466 |
3 579 |
3 713 |
3 691 |
|
CCMSA |
9 427 |
9 042 |
8 789 |
8 188 |
7 741 |
|
RSI |
1 542 |
1 558 |
1 562 |
1 591 |
1 683 |
|
Autres régimes |
787 |
723 |
675 |
643 |
550 |
|
TOTAL |
117 010 |
116 183 |
105 798 |
101 857 |
95 608 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux
La dotation budgétaire de l'ASI, pour 2011, s'établit à 270 millions d'euros soit 20 millions d'euros de moins qu'en 2010 . Cette diminution est tout à fait justifiée au regard de l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'ASI.
2. L'Etat respecte ses engagements financiers vis-à-vis des MDPH
La subvention de l'Etat aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), inscrite à l'action 1 « Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées », s'établit à plus de 47,2 millions d'euros afin de financer le fonctionnement courant des MDPH mais aussi de compenser financièrement une partie des personnels qui auraient dû être mis à disposition par l'Etat et soit sont partis à la retraite, soit ont décidé de réintégrer leur administration d'origine.
La dotation de l'année 2010, environ 21,7 millions d'euros, est reconduite à l'identique. L'action connaît également une augmentation significative avec le transfert de près de 25,5 millions d'euros en provenance à la fois du programme support de la présente mission et du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de la mission « Travail et emploi ». En particulier, 15,9 millions d'euros contribuent ainsi à la compensation des postes vacants.
Au total, l'Etat tient ses engagements vis-à-vis des MDPH dont l'activité a pu être sensiblement affectée par le départ massif de certains de ses personnels . Il convient de noter que le projet de loi de finances rectificative pour 2010, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 17 novembre 2010, prévoit qu'une enveloppe supplémentaire d'environ 17,3 millions d'euros sera inscrite sur le présent programme également afin de compenser les postes vacants.
3. La poursuite des créations de place dans les ESAT
L'action 2 « Incitation à l'activité professionnelle » regroupe plus de 2,6 milliards d'euros destinés principalement à financer les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que « l'aide au poste » (complément versé par l'Etat à la « rémunération garantie » aux travailleurs handicapés des ESAT).
Près de 1,4 milliard d'euros est prévu pour le fonctionnement des 117 211 places d'ESAT existantes à ce jour. Par ailleurs, l'Etat envisage d'ouvrir 1 000 nouvelles places en 2011 « financées sur un mois » - c'est-à-dire que les places seront créées le 1 er décembre 2011 - pour un coût d'environ 1 million d'euros.
Le coût moyen d'une place s'élève à 11 978 euros sur un an, soit un montant quasi-stable par rapport à 2010. L'aide au poste devrait coûter près de 1,2 milliard d'euros .
4. Une diminution des crédits sur les autres actions
Sur l'ensemble des autres actions du programme, les crédits prévus sont en légère baisse pour un montant global de plus de 3,5 millions d'euros.
L'action 4 « Compensation des conséquences du handicap » porte plus de 15,8 millions d'euros de crédits qui couvrent la subvention permettant de rémunérer les personnels enseignants des cinq instituts nationaux des jeunes sourds .
L'action 5 « Personnes âgées » rassemble 2 millions d'euros principalement destinés à financer des associations et des actions de lutte contre la maltraitance des personnes âgées . Il convient de noter que la fraction pérenne de cette action demeure stable. En effet, en 2009, près de 514 000 euros avaient été inscrits sur cette ligne au titre des mesures non reconductibles.
L'action 6 « Pilotage du programme » est dotée de 4,3 millions d'euros et a pour objet d'assurer le financement des subventions à certaines associations nationales oeuvrant en faveur de personnes handicapées, des centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée, des centres d'information sur la surdité ainsi qu'une participation au financement de l'agence nationale d'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM).
|
Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 157 « Handicap et dépendance » 1) Le programme rassemble environ 9,9 milliards d'euros de crédits de paiement. 2) L'AAH constitue la dépense la plus importante avec près de 6,9 milliards d'euros . 3) Vos rapporteurs spéciaux saluent l'effort de budgétisation initiale sur cette prestation qui apparaît plus sincère que par le passé. Néanmoins, pour sécuriser son financement et éviter la formation de dettes vis-à-vis de la branche famille, ils vous proposent d'adopter un amendement de transfert de crédits de 100 millions d'euros depuis le programme 304 « Lutte contre la pauvreté ». 4) Vos rapporteurs spéciaux constatent également avec satisfaction que l'Etat tient ses engagements vis-à-vis des MPDH. Elles bénéficient d'une dotation de plus de 47 millions d'euros . Une grande partie de cette somme vient compenser les postes vacants du fait des départs des personnels qui auraient dû être mis à disposition par l'Etat. |
* 23 Lors de l'année 2009, dernier exercice clos, elle ne s'élevait qu'à 6 148 millions d'euros.
* 24 Rapport d'information n° 36 (2010-2011) sur l'allocation aux adultes handicapés, déposé le 13 octobre 2010.