Article 24 quinquies A (nouveau) (art. L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Majoration de durée d'assurance pour enfant dans la fonction publique
Objet : Cet article additionnel tend à élargir au temps partiel la condition d'interruption d'activité permettant de bénéficier d'une majoration de durée d'assurance dans la fonction publique.
La loi portant réforme des retraites de 2003 a profondément réformé les avantages familiaux dans la fonction publique afin de les rendre compatibles avec la jurisprudence communautaire.
Ainsi, l'obtention de la majoration de durée d'assurance pour la naissance d'un enfant avant le 1 er janvier 2004 a été conditionnée à une interruption d'activité du fonctionnaire d'au moins deux mois.
La Commission européenne a exprimé dans un avis motivé de juin 2009 des interrogations sur la compatibilité de la réforme de 2003 avec la jurisprudence.
Dans ces conditions, la commission a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement insérant un article additionnel pour élargir la condition d'interruption d'activité à la réduction d'activité (temps partiel). Un décret en Conseil d'Etat viendra préciser les modalités de prise en compte de cette réduction d'activité dans le cadre d'un temps partiel à titre familial.
La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 24 quinquies (art. L. 4, L. 5, L. 12 et L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Durée de services effectifs pour bénéficier d'une pension de la fonction publique
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à ramener de quinze à deux ans la « condition de fidélité » donnant droit à une pension de retraite de la fonction publique.
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
1. La situation des « titulaires sans droit à pension »
L'article L. 4 du code des pensions civiles et militaires de retraite pose le principe selon lequel le droit à la pension est acquis aux fonctionnaires après quinze années accomplies de services civils et militaires effectifs .
Compte tenu de cette disposition, tous les agents quittant la fonction publique sans droit à pension au titre des régimes de fonctionnaires sont affiliés rétroactivement au régime général et à l'Ircantec dans le cadre d'une procédure de rétablissement comprenant à la fois le transfert des périodes d'assurance et le versement de cotisations rétroactives, part salariale et part employeur.
En 2009, un groupe de travail associant des représentants des fédérations syndicales et des représentants des administrations concernées a mis en évidence les nombreux défauts de cette situation :
- un processus complexe : la procédure de rétablissement dans le régime général et à l'Ircantec implique trois groupes d'acteurs : les derniers employeurs, les régimes d'origine, les acteurs des validations financière et administrative, notamment les régimes d'accueil. La multiplicité des règles, la nécessité de distinguer les flux administratifs et financiers dans le traitement des dossiers, le nombre d'intervenants contribuent à faire de la procédure de titulaire sans droit un mécanisme particulièrement lourd ;
- des délais de traitement très longs : la complexité du processus et la multiplicité des acteurs freinent le traitement des dossiers, de même que les envois tardifs des dossiers aux régimes et le traitement souvent manuscrit des données ;
- une procédure coûteuse : près de deux cents emplois exclusivement dédiés à la procédure des titulaires sans droit ont été identifiés par les principaux acteurs ;
- un processus incompris des agents pour deux raisons principales :
les appels de cotisations complémentaires de l'Ircantec intervenant de nombreuses années après le départ du secteur public et sans information préalable ;
les difficultés des titulaires sans droit à obtenir une estimation de leur future pension .
Depuis 2000, le flux annuel moyen des titulaires sans droit est d'environ 30 000 personnes, mais le nombre de dossiers traités est très irrégulier puisqu'il varie entre 20 000 et 45 000 par an.
Au sein de cette population, deux classes d'âge se distinguent, les vingt/vingt-neuf ans qui représentent 29 % des effectifs réaffiliés en 2007 à l'Ircantec et les cinquante-cinq/soixante-quatre ans qui représentent 50 % de ce même flux.
Cet accroissement important entre cinquante-cinq et soixante-quatre ans a deux origines : d'une part, des entrées tardives dans la fonction publique (notamment à l'occasion de titularisations), d'autre part, des rétablissements tardifs au régime général et à l'Ircantec (plus de la moitié des dossiers en retard traités en 2007 concernant des départs de la fonction publique des années 1970 et plus d'un tiers des périodes antérieures).
Les titulaires sans droit se répartissent de la manière suivante :
- fonction publique territoriale : 28 % ;
- ministère de la défense : 26 % ;
- fonction publique hospitalière : 11 % ;
- fonction publique de l'Etat (hors défense et éducation nationale) : 11 % ;
- éducation nationale : 7 %.
Face au constat qu'il a dressé, le groupe de travail, mis en place par le secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a envisagé cinq pistes d'évolution :
- choisir une affiliation directe au régime général pour certaines catégories de populations (militaires du rang et volontaires de l'armée, agents recrutés tardivement) ;
- continuer les transferts de périodes d'affiliation mais supprimer les transferts de cotisations rétroactives entre régimes et salariés ;
- abaisser la durée de services nécessaire pour obtenir une pension de fonctionnaire ;
- supprimer purement et simplement la condition de durée nécessaire pour obtenir une pension de fonctionnaire ;
- mettre à la charge de l'employeur et du régime initial les cotisations salariales rétroactives .
L'amendement déposé à l'Assemblée nationale par le Gouvernement fait le choix de l'abaissement significatif de la durée nécessaire pour avoir droit à une pension.
2. Le dispositif retenu
Les paragraphes I et II de l'article 24 quinquies visent à abaisser la condition dite « de fidélité » nécessaire pour obtenir une pension en modifiant l'article L. 4 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Si le Gouvernement a annoncé, lors les débats à l'Assemblée nationale, son intention de ramener à deux ans cette condition de durée, le texte proposé renvoie à un décret en Conseil d'Etat sa fixation, seul le principe d'une durée minimale restant posé par la loi.
Selon les informations transmises par le Gouvernement, la durée de deux ans apparaît raisonnable dès lors qu'un grand nombre de fonctionnaires effectuent une scolarité avant leur entrée en fonction. La nouvelle durée de services effectifs serait applicable aux fonctionnaires radiés des cadres à compter du 1 er janvier 2011.
Le paragraphe III modifie l'article L. 5 du code des pensions, relatif aux services pris en compte dans la constitution du droit à pension. Dans sa rédaction actuelle, résultant de la loi du 21 août 2003, cet article dispose que peuvent être pris en compte pour la constitution du droit à pension les services d'auxiliaire, de temporaire, d'aide ou de contractuel, y compris les périodes de congé régulier pour longue maladie, accomplis dans les administrations centrales de l'Etat, les services extérieurs en dépendant et les établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial, si la validation des services de cette nature a été autorisée pour cette administration par un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre des finances, et si elle est demandée dans les deux années qui suivent la date de la titularisation ou d'entrée en service pour les militaires sous contrat.
L'utilisation de ce dispositif entraîne le paiement au Trésor public de retenues rétroactives calculées sur le traitement indiciaire du fonctionnaire titulaire à la date de sa demande.
Ce dispositif ne pourra plus, selon les termes du projet de loi, être utilisé que par les fonctionnaires titularisés au plus tard le 1 er janvier 2013, et s'éteindra donc à la fin de l'année 2014.
Par ailleurs, ces validations de services d'auxiliaire, de même que les périodes de services accomplies à temps partiel ne pourront plus, dès l'entrée en vigueur de la loi, être prises en compte pour parfaire la nouvelle durée de deux ans nécessaire pour avoir droit à une pension de la fonction publique.
Le paragraphe IV prévoit que les services d'auxiliaire, de temporaire, d'aide ou de contractuel validés en application de l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peuvent être pris en compte pour parfaire la condition de services effectifs permettant, en application de l'article 23 du projet de loi et sous certaines conditions, aux parents de trois enfants ayant accompli quinze ans de services effectifs, de continuer à bénéficier du dispositif de départ anticipé dont la réforme entraînera la fermeture.
Le paragraphe V vise à compléter l'article L. 12 du même code, afin de prévoir que les bonifications de dépaysement pour les services civils rendus hors d'Europe, les bonifications liées aux bénéfices de campagne dans le cas de services militaires et les bonifications pour l'exécution d'un service aérien ou sous-marin commandé ne sont prises en compte que lorsque la pension rémunère au moins quinze années de services effectifs. En revanche, elles continueront à être prises en compte sans condition de durée pour les fonctionnaires radiés des cadres pour invalidité.
Enfin, le paragraphe VI vise à modifier l'article L. 17, relatif au minimum garanti dans la fonction publique , déjà substantiellement réformé par l'article 24 du projet de loi. Compte tenu de l'abaissement de quinze à deux ans de la durée de services nécessaire pour avoir droit à une pension de la fonction publique, il s'agit de définir les modalités de calcul du minimum garanti pour les pensions correspondant à une durée de services comprise entre deux et quinze ans.
Pour ces durées de services, le minimum garanti sera égal, pour chaque année, au montant du minimum garanti rémunérant la durée d'activité nécessaire pour obtenir le pourcentage maximal de pension rapporté à cette durée.
Dans ces conditions, le calcul du minimum garanti continuera à ne pas être linéaire en fonction de la durée de cotisation. En effet, le texte actuel de l'article L. 17 du code des pensions, que l'article 24 du projet de loi ne modifie pas sur ce point, prévoit que le niveau du minimum garanti rémunérant quinze années de services est égal à 57,5 % du minimum garanti rémunérant au moins quarante années de services effectifs. Le minimum garanti demeurera donc d'un niveau sensiblement différent pour les personnes quittant la fonction publique avant ou après d'avoir effectué quinze ans de services effectifs.
Pour les pensions rémunérant moins de quinze ans de services au motif d'invalidité , la règle actuelle de calcul rapportant le montant du minimum garanti rémunérant quinze ans de services (57,5 % du minimum garanti rémunérant quarante années de services) au nombre effectif d'années de service sera maintenue.
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission approuve sans réserve la réduction de quinze à deux ans de la durée de services nécessaire pour bénéficier d'une pension de la fonction publique. Un tel abaissement de la condition de fidélité a déjà été réalisé dans les régimes spéciaux réformés en 2008, la durée de services nécessaire ayant même été ramenée à un an.
Cette mesure contribuera à résoudre en partie les difficultés liées à l'appartenance successive à plusieurs régimes de retraite. La disparition concomitante de la possibilité de valider des services d'auxiliaire est logique. A partir du moment où il est mis fin aux reversements de personnel ayant une durée de services comprise entre deux et quinze ans vers le régime général et l'Ircantec, il est normal qu'il soit également mis fin aux transferts de périodes d'activité du régime général vers les régimes de la fonction publique.
De même, le conditionnement de la prise en compte des principales bonifications spécifiques à la fonction publique (bonifications de dépaysement, bonifications pour bénéfices de campagne, bonifications pour l'exercice d'un service aérien ou sous-marin) à une durée de services de quinze ans n'apparaît pas anormal, dès lors qu'actuellement aucune bonification n'est prise en compte lorsque des agents quittent la fonction publique avant d'avoir effectué quinze ans de services.
En revanche, votre commission considère que le dispositif prévoyant que les validations de services d'auxiliaire ne sont pas prises en compte pour la mise en oeuvre du dispositif maintenant le droit au départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants et ayant effectué quinze ans de services avant le 1 er janvier 2012 est porteur d'incertitudes.
A l'initiative d'Alain Gournac et du Gouvernement, elle a adopté un amendement remplaçant ces dispositions par une mesure de simplification justifiée par la diminution de quinze ans à deux ans de la durée de services effectifs nécessaire pour bénéficier d'une pension. Dès lors que cette réduction va logiquement conduire, dans certains cas, au versement de pensions d'un montant très faible (moins de cent euros par mois), l'amendement modifie l'article L. 90 du code des pensions pour autoriser le versement des plus petites pensions soit sous la forme d'un capital, soit à un rythme différent du mois. Le versement mensuel de ces pensions réduites serait source de frais de gestion particulièrement élevés au regard des montants en cause.
Elle a également adopté un amendement présenté par son rapporteur réparant une erreur matérielle qui aurait pour effet de priver les militaires radiés des cadres pour invalidité des bonifications aujourd'hui prises en compte.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .