Article 23 (art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Fermeture du dispositif de départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants
Objet : Cet article vise à fermer le dispositif permettant aux fonctionnaires parents de trois enfants de liquider leur pension de retraite après quinze ans de services effectifs.
I - Les dispositions initiales du projet de loi
1. Le droit au départ anticipé des parents de trois enfants
L'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite permet aux fonctionnaires et aux militaires, parents d'au moins trois enfants 63 ( * ) , ayant accompli au minimum quinze années de services effectifs et interrompu leur activité au moins deux mois pour chaque enfant, de partir à la retraite de façon anticipée. Ce droit est également ouvert aux fonctionnaires parents d'un enfant handicapé à 80 %.
Initialement réservé aux femmes, ce dispositif, jugé contraire au principe d'égalité entre hommes et femmes prévu aux articles 141 du traité instituant la Communauté européenne et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, a été réformé par l'article 136 de la loi de finances rectificative pour 2004 64 ( * ) qui a étendu le bénéfice de la mesure aux pères de trois enfants, en l'assortissant d'une condition d'interruption de l'activité d'une durée continue de deux mois.
En 2008, le départ anticipé des parents de trois enfants a représenté 7,9 % de l'ensemble des départs dans la fonction publique de l'Etat, 11,1% des départs de fonctionnaires territoriaux et 19,8 % des départs de fonctionnaires hospitaliers.
Les tableaux suivants retracent les liquidations de pension en 2008 dans les différentes fonctions publiques en fonction du motif de départ.
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Répartition du flux 2008 par type de départ en retraite |
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Pensions civiles et militaires |
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Fonctionnaires civils |
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Type de départ |
Catégorie sédentaire |
Catégorie active |
Départ anticipé des parents de 3 enfants |
Invalidité |
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Départ à 55 ans |
Départ à 50 ans |
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Nombre de départs En % des départs |
50 387 61,9 % |
17 611 21,6 % |
2 675 3,3 % |
6 446 7,9 % |
4 337 5,3 % |
|
Age moyen à la radiation des cadres |
60 ans 8 mois |
56 ans 9 mois |
52 ans 7 mois |
53 ans 1 mois |
55 ans 4 mois |
|
Durée totale |
35 ans 10 mois |
36 ans 5 mois |
35 ans 11 mois |
29 ans 7 mois |
29 ans 5 mois |
|
- services effectifs acquis |
34 ans 8 mois |
34 ans 8 mois |
31 ans 6 mois |
26 ans 8 mois |
28 ans 5 mois |
|
- bonifications acquises |
1 an 2 mois |
1 an 9 mois |
4 ans 5 mois |
2 ans 11 mois |
1 an |
|
Montant mensuel moyen (y compris accessoires) |
2 071 € |
1 878 € |
1 939 € |
1 646 € |
1 433 € |
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Indice de liquidation |
626 |
571 |
592 |
534 |
480 |
|
Taux de liquidation : |
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|
- avec surcote ou décote |
68,5 % |
69,0 % |
68,4 % |
58,5 % |
55,9 % |
|
- sans surcote ni décote |
67,1 % |
69,1 % |
68,9 % |
58,5 % |
55,6 % |
|
Part de la majoration pour enfant dans le montant principal de la pension |
1,6.% |
2,3.% |
2,9.% |
7,9.% |
1,7.% |
|
Pensions portées au minimum garanti |
9,8 % |
6,8 % |
3,0 % |
18,4 % |
30,2 % |
|
Pensions au taux de 80 % (hors décote, surcote et pensions portées au MG) |
2,8 % |
4,1 % |
3,6 % |
6,4 % |
1,2 % |
|
Fonctionnaires territoriaux |
|||||
|
Type de départ |
Catégorie sédentaire |
Catégorie active |
Départ anticipé des parents de 3 enfants |
Invalidité |
|
|
Départ à 55 ans |
Départ à 50 ans |
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|
Nombre de départs En % des départs |
24 308 74,3 % |
1 706 5,2 % |
99 0,3 % |
3 633 11,1 % |
2 972 9,1 % |
|
Age moyen |
60 ans |
56,8 ans |
52,8 ans |
54,1 ans |
55, 1 ans |
|
Durée totale |
29 ans 4 mois |
33 ans 11 mois |
38 ans 7 mois |
23 ans 11 mois |
22 ans 2 mois |
|
- services effectifs |
29 ans 1 mois |
31 ans 10 mois |
29 ans 8 mois |
22 ans 5 mois |
21ans 10 mois |
|
- bonifications |
3 mois |
2 ans 1 mois |
8 ans 11 mois |
1 an 6 mois |
4 mois |
|
Montant mensuel moyen |
1 247,9 € |
1 585,5 € |
1 456,2 € |
1 069,8 € |
828,3 € |
|
Indice de liquidation |
428,4 |
476,1 |
407,6 |
391,9 |
355,3 |
|
Taux de liquidation : |
55,8 % |
65,4 % |
75,2 % |
47,3 % |
44,2 % |
|
Pensions avec majoration enfants |
19,9 % |
31,1 % |
30,3 % |
78,3 % |
24,0 % |
|
Taux de majoration pour enfants |
12,3 % |
12,3 % |
11,7 % |
11,4 % |
12,7 % |
|
Pensions portées au minimum garanti |
44,2 % |
20,4 % |
1,0 % |
62,1 % |
67,0 % |
|
Pensions au taux de 80 % |
0,8 % |
4,2 % |
22,2 % |
2,5 % |
0,2 % |
|
Fonctionnaires hospitaliers |
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Type de départ |
Catégorie sédentaire |
Catégorie active |
Départ anticipé des parents de 3 enfants |
Invalidité |
|
Nombre de départs En % des départs |
8.761 29,3 % |
13 333 44,6 % |
5 902 19,8 % |
1 878 6,3 % |
|
Age moyen |
60 ans |
56,5 ans |
50,8 ans |
53,6 ans |
|
Durée totale |
32 ans |
32 ans 9 mois |
26 ans 7 mois |
26 ans 11 mois |
|
- services effectifs |
31 ans 5 mois |
31 ans 9 mois |
24 ans 1 mois |
26 ans 2 mois |
|
- bonifications |
7 mois |
1 an |
2 ans 6 mois |
9 mois |
|
Montant mensuel moyen |
1 399,2 € |
1 439,1 € |
1 214,5 € |
1 198,5 € |
|
Indice de liquidation |
453,1 |
456,2 |
427,1 |
397,2 |
|
Taux de liquidation : |
61,2 % |
62,8 % |
52,7 % |
52,6 % |
|
Majoration pour enfants |
12,0 % |
11,7 % |
11,1 % |
11,8 % |
|
Pensions portées au minimum garanti |
26,0 % |
19,3 % |
35,8 % |
47,8 % |
|
Pensions au taux de 80 % |
2,2 % |
1,4 % |
3,0 % |
0,6 % |
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Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010 |
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Le dispositif de retraite anticipée des parents de trois enfants suscite de nombreuses critiques :
- le plus souvent utilisé après l'âge de cinquante ans, il ne répond plus au besoin de présence du parent auprès de ses jeunes enfants ;
- il est souvent utilisé comme un instrument de cumul précoce d'une pension de retraite avec un salaire issu d'une reprise d'activité ;
- il est paradoxalement de plus en plus avantageux depuis la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Cette loi a en effet prévu l'application dans les régimes de retraite des fonctions publiques d'un coefficient de minoration à la pension quand n'est pas remplie la condition de durée et d'exercice requise pour liquider au taux maximum. Le pourcentage maximum de la pension est diminué de 1,25 % par trimestre manquant, dans la limite de vingt trimestres. La loi a cependant prévu une phase de transition avec un calendrier de montée en charge progressive de ces barèmes, le taux de décote ne devant atteindre 1,25 % qu'à partir de 2015. La même loi a prévu une augmentation par génération de la durée d'assurance requise pour obtenir le pourcentage maximal de pension, d'abord pour l'aligner sur celle en vigueur au régime général, ensuite afin de stabiliser le rapport entre cette durée d'assurance et la durée moyenne de retraite. La durée d'assurance nécessaire pour liquider au pourcentage maximal est ainsi passée de 150 trimestres en 2003 à 160 trimestres en 2008 dans les régimes de la fonction publique et atteindra 164 trimestres en 2012.
Pour les départs anticipés de fonctionnaires ayant élevé trois enfants, les paramètres de liquidation n'obéissent pas au principe générationnel ; ce sont ceux en vigueur à la date à laquelle l'assuré ouvre ses droits au départ anticipé, c'est-à-dire lorsqu'il satisfait aux quinze années de services et a au moins trois enfants . L'absence de prise en compte du principe générationnel a constitué un avantage supplémentaire pour les bénéficiaires dans le contexte de l'allongement de la durée de cotisation et de l'instauration d'une décote dans la fonction publique.
En 2008, le Cor a étudié plusieurs hypothèses d'encadrement ou de suppression de ce dispositif. Il a ainsi formulé les propositions suivantes, certaines pouvant être cumulées :
- appliquer les paramètres de liquidation de l'année de liquidation de la retraite ;
- poser comme condition au départ que les trois enfants soient d'âge inférieur à seize ou dix-huit ans pour recentrer le dispositif sur l'objectif d'éducation des enfants ;
- ne pas appliquer le minimum garanti aux départs anticipés ;
- interdire le cumul entre pension anticipée et revenu d'activité ;
- instaurer un âge plancher pour le départ ;
- supprimer le dispositif pour les enfants nés après une certaine date ;
- supprimer pour l'avenir le dispositif en conservant les droits acquis à la date de la réforme.
2. Le dispositif proposé
Le Gouvernement a choisi de mettre fin au dispositif tout en le maintenant pour les fonctionnaires réunissant les conditions nécessaires avant le 1 er janvier 2012 . Les personnes conservant le droit de liquider leur pension de manière anticipée se verront cependant appliquer les règles générationnelles (pour la durée d'assurance et le coefficient de minoration), sauf si elles présentent une demande de pension avant le 31 décembre 2010 pour une radiation des cadres au plus tard le 1 er juillet 2011.
Les paragraphes I et II de l'article 23 suppriment toutes les références à la possibilité de liquidation anticipée de pension pour trois enfants dans les dispositions respectivement applicables aux fonctionnaires civils et aux militaires de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Le départ anticipé demeure possible pour les parents d'un enfant handicapé .
Le paragraphe III prévoit que les fonctionnaires civils et les militaires ayant accompli quinze années de services effectifs avant le 1 er janvier 2012 et parents à cette date de trois enfants conservent la possibilité de liquider leur pension par anticipation à condition d'avoir interrompu leur activité pour chaque enfant conformément aux règles actuellement en vigueur. Les périodes n'ayant pas donné lieu à cotisation obligatoire dans un régime de retraite de base seront prises en compte dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui.
Le paragraphe IV pose le principe de l'application du principe générationnel aux fonctionnaires réunissant les conditions pour un départ anticipé avant le 1 er janvier 2012. Actuellement, pour l'application des règles relatives à la durée d'assurance et à l'application d'un coefficient de minoration (décote) en cas de durée d'assurance insuffisante, les règles applicables au fonctionnaire demandant un départ anticipé sont celles qui étaient en vigueur l'année au cours de laquelle il a rempli les conditions nécessaires pour un départ anticipé.
Ainsi, tous les agents qui ont satisfait les conditions nécessaires avant 2004, année d'entrée en vigueur de la loi de 2003, peuvent à l'avenir liquider leur pension sans décote et au regard d'une durée de service et de bonification pour avoir le taux plein de 37,5 années.
Selon l'étude d'impact du projet de loi, « l'utilisation de ce dispositif comme outil « anti-réforme » de 2003 se développe : près de 60 % des liquidations à la CNRACL s'effectuent à soixante-cinq ans et plus alors que les agents, souvent classés en catégorie active, ont déjà la faculté de partir à ces âges dans des modalités normales de départ à la retraite.
« Cette situation crée une inéquité vis-à-vis des autres assurés nés la même année et pour lesquels les règles de retraite appliquées peuvent diverger de plusieurs décennies. Ainsi, un parent né en 1965 ayant trois enfants et quinze ans de services en 2003 qui partira à la retraite en 2025 se verra appliquer les règles en vigueur en 2003 (trente sept ans et demi, absence de décote...) alors qu'un autre fonctionnaire né la même année, éventuellement parent de deux enfants, qui partira également en 2025 aura sa retraite calculée sur les règles en vigueur en 2025. »
Dans ces conditions, le paragraphe IV prévoit que, pour l'application des dispositions de la loi de 2003 sur la durée d'assurance et les coefficients de minoration aux fonctionnaires parents de trois enfants et ayant effectué quinze ans de services qui demandent une pension, l'année prise en compte est celle au cours de laquelle ils atteignent « l'âge prévu au dernier alinéa du I de l'article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 (...) ou, le cas échéant, l'âge prévu au I de l'article 8 de la présente loi » .
Le dernier alinéa du I de l'article 5 de la loi de 2003 définit la durée moyenne de retraite prise en compte pour l'évaluation de la durée d'assurance nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein et fait référence à l'espérance de vie à l'âge de soixante ans . Quant à l'article 8 du projet de loi, il prévoit le relèvement progressif de deux années de l'âge d'ouverture des droits à la retraite pour les catégories actives de la fonction publique.
Ainsi, pour l'avenir, l'année prise en compte pour le calcul de la durée d'assurance et des coefficients de minoration des parents de trois enfants demandant un départ anticipé sera celle à laquelle ils auront atteint l'âge légal de départ s'ils appartiennent aux catégories actives ou, à défaut, l'âge de soixante ans (et non l'âge légal de départ qui sera alors en vigueur pour les catégories sédentaires). Si la durée de services et de bonifications nécessaire pour obtenir le pourcentage maximal de pension l'année en cause n'a pas été fixée 65 ( * ) , la durée exigée sera celle correspondant à la dernière génération pour laquelle elle aura été fixée.
Le texte prévoit cependant que ce dispositif n'est pas applicable aux demandes de pension présentées avant le 1 er janvier 2011, sous réserve d'une radiation des cadres prenant effet au plus tard le 1 er juillet 2011 . Ainsi, tous les fonctionnaires remplissant les conditions et présentant une demande de départ avant le 1 er janvier 2011 se verront appliquer, pour la durée d'assurance et les coefficients de minoration, les règles en vigueur l'année au cours de laquelle ils ont satisfait les conditions nécessaires pour un départ anticipé.
D'après l'étude d'impact du projet de loi, en supposant que les agents privilégieront le maintien de leur pension par rapport à l'anticipation du départ, la fermeture du dispositif de départ et l'application du principe générationnel devrait permettre une économie de 410 millions en 2015 et de 450 millions en 2020 au titre de la fonction publique d'Etat. Au titre de la CNRACL, l'économie serait de 470 millions en 2015 et de 530 millions en 2020.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté, pour l'essentiel à l'initiative du Gouvernement, des modifications importantes à cet article pour prendre en compte l'inquiétude suscitée par la modification des règles applicables aux parents réunissant d'ores et déjà les conditions pour un départ anticipé :
- elle a tout d'abord prévu que l'application du principe générationnel aux demandes de départ anticipé présentées après le 1 er janvier 2011 ne concernera pas les pensions des fonctionnaires qui, au plus tard le 1 er janvier 2011, sont à moins de cinq années de l'âge d'ouverture de leurs droits à pension de retraite .
Ainsi, les fonctionnaires sédentaires ayant atteint l'âge de cinquante-cinq ans le 1 er janvier 2011 continueront à se voir appliquer, pour la durée d'assurance et les coefficients de minoration, les règles en vigueur l'année où ils ont satisfait les conditions pour un départ anticipé.
La même règle s'appliquera aux fonctionnaires des catégories actives dont l'âge d'ouverture des droits est inférieur. Selon le secrétaire d'Etat à la fonction publique, ce maintien des règles antérieures concernerait 46 % des agents de la fonction publique de l'Etat susceptibles de bénéficier du départ anticipé et 43 % des agents de la fonction publique territoriale ;
- l'Assemblée nationale a en outre précisé que l'ensemble des fonctionnaires auxquels le principe générationnel ne s'appliquera pas (ceux qui déposent leur demande avant le 1 er janvier 2011 et ceux qui seront à moins de cinq ans de l'ouverture des droits à pension au plus tard le 1 er janvier 2011) pourront bénéficier des règles relatives au minimum garanti dans leur rédaction antérieure à celle du projet de loi 66 ( * ) .
- enfin, l'Assemblée nationale a complété cet article par un paragraphe V prévoyant que les services administratifs compétents informeront, avant le 31 décembre 2010, les fonctionnaires civils et les militaires, ayant accompli quinze années de services effectifs avant le 1 er janvier 2012 et parents à cette date de trois enfants, du changement des règles de départ anticipé à la retraite.
D'après les informations transmises par le Gouvernement, l'ensemble des modifications apportées au dispositif lors de son examen par l'Assemblée nationale conduira à une moindre économie cumulée de l'ordre de deux milliards.
III - Le texte adopté par la commission
La commission estime inéluctable l'extinction du dispositif de départ anticipé pour les fonctionnaires parents de trois enfants, dans la mesure où il ne répond plus à l'objectif historique qui lui avait été assigné, à savoir de permettre aux parents (et plus particulièrement aux mères) de s'occuper de leurs enfants après quinze ans de services. Elle approuve en conséquence la fermeture de cette possibilité.
Elle se félicite des améliorations apportées au dispositif lors de son examen par l'Assemblée nationale, susceptibles de rassurer les agents réunissant d'ores et déjà les conditions nécessaires pour un départ anticipé.
La commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle permettant de mettre en évidence que toutes les personnes à moins de cinq ans de l'âge légal d'ouverture des droits avant le 1 er janvier 2011 se verront appliquer les règles en vigueur l'année où elles ont réuni les conditions nécessaires au départ anticipé.
A l'initiative du Gouvernement, elle a également adopté un amendement élargissant au temps partiel la condition d'interruption d'activité permettant de bénéficier du dispositif de départ anticipé.
Par ailleurs, le dispositif prévu par l'Assemblée nationale pour l'information des personnes concernées n'apparaît pas pleinement satisfaisant puisque les services administratifs compétents doivent informer avant le 31 décembre 2010 les fonctionnaires qui remplissent les conditions pour demander un départ anticipé le 1 er janvier 2012. Les services administratifs seraient bien en peine d'identifier les fonctionnaires qui deviendront parents de leur troisième enfant au cours de l'année 2011, d'autant que certains sont susceptibles d'avoir des jumeaux, voire des triplés...
En conséquence, la commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement tendant à prévoir une information avant le 15 décembre 2010 de l'ensemble des fonctionnaires civils et militaires réunissant les conditions nécessaires pour un départ anticipé à la date de cette information. La date du 31 décembre 2010 est essentielle, dès lors qu'une demande de départ anticipé avant cette date permettra de conserver le bénéfice de l'ensemble des règles applicables avant la réforme.
Pour la période suivante, il reviendra aux services employeurs et aux régimes de retraite de répondre aux demandes d'information présentées par les fonctionnaires.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 63 Il s'agit des enfants légitimes, naturels ou adoptifs, vivants au moment de la radiation ou, s'ils sont décédés, élevés au moins pendant neuf ans avant leur seizième anniversaire ou avant l'âge où ils ont cessé d'être à charge, des enfants naturels, légitimes ou adoptifs du conjoint, des enfants ayant fait l'objet d'une délégation de l'autorité parentale, des enfants placés sous tutelle, des enfants recueillis, à condition d'avoir été élevés pendant au moins neuf ans avant leur seizième anniversaire ou l'âge où ils ont cessé d'être à charge.
* 64 Loi n°2004-1485 du 30 décembre 2004.
* 65 Sur les conditions de fixation de la durée d'assurance applicable à chaque génération, voir le commentaire de l'article 4.
* 66 Sur ce point, voir le commentaire de l'article 24 ci-après.