2. Une mission (3,2 milliards en CP) ne représentant qu'un peu plus du tiers des dépenses françaises comptabilisées en APD
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L'architecture de la mission « Aide publique au développement » La mission « Aide publique au développement » constitue une mission interministérielle . Sa structure en trois programmes traduit la triple tutelle exercée sur la politique d'APD de notre pays par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), la direction générale du Trésor du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MINEIE) et le service des affaires internationales et du développement solidaire du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS). Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est piloté par le MINEIE . Il retrace l'aide économique et financière multilatérale et bilatérale, principalement des versements à des banques et fonds multilatéraux, ainsi que les traitements de dettes des pays en développement. Le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » est piloté par le MAEE . Il retrace l'essentiel des moyens de ce ministère consacrés à l'APD et aux interventions dans les pays en situation de crise, soit des actions très variées de coopération bilatérale et multilatérale : activité du réseau de coopération et d'action culturelle et dotations des établissements culturels à autonomie financière, coopération en matière de recherche, subventions aux ONG, aide-projet de l'Agence française de développement (AFD) et du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), contributions à certains fonds multilatéraux, aide alimentaire et humanitaire d'urgence... Le programme 301 « Développement solidaire et migrations », enfin, se trouve piloté par le MIIINDS . Il retrace le soutien apporté à des projets participant à une meilleure maîtrise des flux migratoires, dans le cadre d'« accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire », et à des projets portés par des migrants en faveur du développement de leurs pays d'origine. |
La mission « Aide publique au développement », en 2009, a consommé 3,429 milliards d'euros en AE et 3,218 milliards en CP , contre respectivement 4,401 milliards et 3,012 milliards en 2008 soit, d'un exercice sur l'autre, une diminution des dépenses de 22 % en AE et une hausse de près de 7 % en CP . Le taux de consommation des crédits ouverts s'établit à 98,2 % pour les AE et 98,5 % pour les CP. Ces crédits ont excédé de 1,7 % en AE et de 12,9 % en CP les montants fixés par la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, pour sa première année d'exécution (respectivement, 3,37 milliards d'euros et 2,85 milliards) ; ils représentent 31 % en AE et près de 35 % en CP de « l'enveloppe » pluriannuelle ainsi dévolue à la mission pour la période 2009-2011 (11,04 milliards d'euros en AE et 9,24 milliards en CP).
Les dépenses d'intervention (titre 6) requièrent la majeure part des crédits de la mission, en cohérence avec l'objet de celle-ci. En 2009, ces dépenses ont représenté 92,5 % des AE et 90,5 % des CP (respectivement, 3,173 milliards d'euros et 2,909 milliards). Les dépenses de personnel , concentrées sur le seul programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » que pilote le MAEE, ont quant à elles été limitées à 222 millions d'euros , représentant moins de 7 % des CP de la mission pour l'exercice, contre 233,1 millions en 2008, soit une diminution de 4,75 % . Ces dépenses de titre 2 ont financé l'emploi de 2 636 ETPT , contre 2 806 en 2008, soit une baisse de 170 ETPT ( 6 %).
Crédits consommés en 2009 par la mission « Aide publique au développement »
(en millions d'euros)
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Programmes |
AE (% de la mission) |
CP (% de la mission) |
Titre 2 |
ETPT |
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110 « Aide économique et financière au développement » |
1 336,9 (39,0 %) |
1 024,7 (31,9 %) |
0 |
0 |
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209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » |
2 067,7 (60,3 %) |
2 170,2 (67,4 %) |
222,0 |
2 636 |
|
301 « Migrations et développement solidaire » |
24,9 (0,7 %) |
23,3 (0,7 %) |
0 |
0 |
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Total |
3 429,5 |
3 218,2 |
222,0 |
2 636 |
Source : RAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au projet de le loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009
Il convient de relever que l' abondement des programmes 110 et 209 au moyen de ressources provenant des dividendes de l'AFD , contraction de recettes et de dépenses comme telle critiquée par la Cour des comptes 49 ( * ) , a perduré en 2009. Cette irrégularité budgétaire a permis de prendre en charge, pour l'exercice : sur le programme 110, des bonifications de prêts de l'AFD, à hauteur de 100 millions d'euros, et le financement d'aides budgétaires globales à des pays étrangers, pour 28 millions d'euros ; sur le programme 209, des contrats de désendettement et de développement (C2D) à hauteur de 98 millions d'euros, de l'aide projet pour 50,5 millions et une aide budgétaire en faveur des territoires palestiniens pour 6 millions.
Cependant, à compter de 2010, la totalité du dividende de l'AFD (estimé pour cette année à 220 millions d'euros) sera rattachée aux recettes non fiscales du budget général, conformément aux dispositions de la LFI pour 2009 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial rejoint l'analyse de la Cour des comptes 50 ( * ) pour considérer que, la qualité de la gestion des programmes 110 et 209 dépendant en partie de la clarté des relations de l'Etat avec l' AFD, il n'est pas acceptable que la notification à cette dernière des lettres-plafonds annuelles soit effectuée plusieurs mois après le début de l'exercice . Cette notification est intervenue le 18 juillet en ce qui concerne l'année 2009, très faible progrès par rapport à 2008, où la notification avait eu lieu en date du 8 août !
Les dépenses fiscales rattachées à la mission, quant à elles, revêtent un caractère théorique : elles ont été nulles en 2009, comme en 2008, et devraient rester proches de zéro en 2010. Cette situation conduit votre rapporteur spécial à préconiser, comme l'a fait la Cour des comptes 51 ( * ) , la suppression des dispositifs en cause, manifestement inadaptés .
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Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Aide publique au développement » en 2009 Deux catégories de dépenses fiscales se trouvaient rattachées à la mission « Aide publique au développement » en 2009. D'une part, au programme 110 « Aide économique et financière au développement » était rattachée la dépense consécutive au prélèvement libératoire à taux réduit sur les produits de placement à revenus fixes abandonnés dans le cadre d'un mécanisme d'épargne solidaire (article 125 A du code général des impôts). D'autre part, au programme 301 « Développement solidaire et migrations » était rattachée la déduction plafonnée, au titre de l'impôt sur le revenu, des sommes versées annuellement sur un compte épargne co-développement , dispositif créé par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration (article 163 quinvicies du code général des impôts). Du fait de l' absence de souscripteurs aux dispositifs en cause, ces dépenses ont été nulles en 2009 , comme en 2008 . Elles devraient rester proches de zéro en 2010. |
Il importe de noter que la mission « Aide publique au développement » ne représente qu'une fraction minoritaire de l'APD française : en 2009, 37 % . En effet, cette aide peut être appréhendée au travers de quatre « cercles concentriques » : 1° la mission qui fait l'objet des présents développements ; 2° les crédits de l'ensemble des missions concourant à l'aide au développement, dans le budget général et hors de celui-ci ; 3° l'ensemble des crédits publics, incluant la coopération décentralisée ; 4° et enfin, les montants notifiés au CAD.
Ces derniers, on l'a vu, se sont élevés à près de 8,5 milliards d'euros en 2009, soit plus de deux fois et demie les crédits de la mission « Aide publique au développement ». Pour l'exercice, neuf autres missions budgétaires, regroupant au total quinze programmes, ont participé à l'effort national d'APD. La contribution du budget général a été de 6,4 milliards d'euros : la mission « Aide publique au développement » n'a représenté que la moitié de ces crédits . Dans l'attente du document de politique transversale (DPT) qui sera élaboré pour le PLF 2011, les indications fournies par le DPT annexé au PLF pour 2010, reprises dans le tableau ci-après, donnent les ordres de grandeurs des différentes sources de l'APD française.
Estimations de l'APD française (2009-2011)
(CP, en millions d'euros)
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Dépenses |
2009 |
2010 (a) |
2011 |
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Budget général - dont mission « Aide publique au développement » hors prêts AFD - dont prêts AFD (hors impact des refinancement) (b) |
6 417 3 193 1 306 |
6 206 3 190 1 048 |
6 018 3 198 1 173 |
|
Contribution au budget communautaire (quote-part développement) |
1 073 |
1 062 |
1 081 |
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Opérations de prêts (hors AFD) (c) |
280 |
126 |
23 |
|
Annulations de dette et refinancements nets (d) |
1 023 |
1 290 - 1 990 |
1 349 |
|
Total |
8 233 |
8 432 - 9 132 |
8 425 |
|
Contribution de solidarité sur les billets d'avion |
153 |
159 |
162 |
|
Coopération des collectivités territoriales |
72 |
74 |
75 |
|
Total général |
8 458 |
8 664 - 9 364 |
8 662 |
|
APD rapportée au RNB |
0,44 % |
0,44 % - 0,48 % |
0, 42 % |
(a) : Résultats en fonction de l'hypothèse d'atteinte de leur point d'achèvement par les pays éligibles à l'initiative « Pays pauvres très endettés ».
(b) : Y compris les prêts d'ajustement structurel.
(c) : La prévision négative correspond à des remboursements supérieurs aux décaissements.
(d) : Effets nets des refinancements retracés par le compte « Prêts à des Etats étrangers ».
Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2010
Par ailleurs, l'ensemble des programmes de la mission totalisait, en 2009, 19 indicateurs de performance . D'après l'évaluation réalisée par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, sur cet ensemble, 53 % des valeurs prévues par le PAP ont effectivement été atteintes , 26 % marquant, quoique non atteintes, une « amélioration significative » par rapport à 2008. Alors que 5 % des indicateurs n'ont pas été renseignés ou ne permettent pas de comparaison avec l'exercice précédent, 16 % des valeurs prévues n'ont pas été atteintes et ne signalent pas d'amélioration.
* 49 Cf. le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour exercice 2009 et, pour le détail, la note d'exécution budgétaire sur la mission « Aide publique au développement ».
* 50 Note d'exécution budgétaire précitée.
* 51 Ibid .