2. Le financement inapproprié de mesures particulières a absorbé 57 % des crédits accordés en LFI
a) La compensation d'insuffisances de crédits de titre 2 sur quatre missions déroge au critère de généralité des mesures de rémunération
La dotation a servi à couvrir les besoins des ministères faisant état d'insuffisance de crédits de titre 2, en fin de gestion, à hauteur totale de 64,5 millions d'euros . Votre rapporteur spécial regrette que le RAP ne détaille pas l'utilisation précise de ces crédits . Seule la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes, précitée, énumère les besoins constatés, qui ont concerné les missions suivantes :
- 59,4 millions d'euros sur la mission « Défense », afin de compenser une croissance des dépenses induites par des dispositifs d'indemnisation 229 ( * ) prévus en LFI ;
- 4,75 millions d'euros sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » afin de prendre en charge le coût de transfert de personnels sur le programme;
- 0,3 million d'euros sur les missions « Immigration, asile et intégration » et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » au titre d' ajustement de fin de gestion.
Or la prise en compte de ces insuffisances particulières n'aurait pas dû être imputée sur la présente dotation, prévue pour des mesures générales de rémunération (par exemple l'augmentation du point fonction publique), mais plutôt faire l'objet d'une inscription en loi de finances rectificative, d'un décret d'avance (article 13 de la LOLF) ou d'un décret de transfert (article 12 de la LOLF). Ces trois mesures ont été écartées par la direction du budget afin de répondre le plus rapidement possible à ces besoins.
Votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'avenir, les mesures particulières de rémunération soient mieux anticipées, au sein de chaque mission lors de l'élaboration du PLF, afin que l'objet de la présente dotation soit réellement respecté. Comme cela a déjà été rappelé à maintes reprises, dans un « idéal-type » de gestion budgétaire, ce programme ne devrait faire l'objet d'aucune budgétisation.
b) La prise en charge des effets de prix et de change sur les rémunérations à l'étranger en dépit des précédentes recommandations de votre rapporteur spécial
Un montant de 21,6 millions d'euros réparti sur la mission « Action extérieure de l'Etat » a permis de couvrir la hausse de l'indemnité de résidence à l'étranger due aux effets de prix et de change intervenus en 2009.
En 2007, un surcoût de même origine avait déjà été compensé par le recours à la présente mission, mais à l'époque les crédits avaient été pris sur la dotation relative aux dépenses accidentelles et imprévisibles. Cet usage inapproprié avait donné l'occasion à votre rapporteur spécial de dénoncer, dans sa contribution au rapport de votre commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2007 230 ( * ) , un contournement des règles de fongibilité asymétrique et de crédits limitatifs en ce qu'il abondait en cours d'année des plafonds de titre 2 de trois programmes, qui plus est au moyen de crédits de titre 3.
Votre rapporteur spécial avait alors estimé que le risque change-prix devait être considéré comme prévisible, bien qu'incertain dans son montant , et donc, idéalement figurer au compte de commerce « Couverture des risques financiers de l'Etat », à l'instar des opérations de couverture financière des variations de change, souhait déjà formulé par votre commission des finances lors de l'examen du PLF pour 2006.
A défaut, votre rapporteur spécial avait admis que la mission « Provisions » puisse exceptionnellement financer la couverture de ce risque, à condition que la dotation pour rémunérations publiques soit abondée en ce sens lors de l'élaboration de la loi de finances, ce qui n'a pas été le cas en LFI pour 2009. Votre rapporteur spécial considère donc cet usage de la dotation comme inapproprié.
* 229 Chômage de droit commun applicable aux contractuels, mesures particulières relatives à la cessation anticipée d'activité liée à l'amiante ou encore indemnité de départ volontaire en faveur de certains ouvriers de l'Etat.
* 230 Sénat, rapport n° 433 (2007-2008) du 2 juillet 2008 de M. Philippe Marini, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 (Tome II, Contributions des rapporteurs spéciaux).