MISSION « AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » M. Joël Bourdin, rapporteur spécial
I. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION EN 2009
Sur l'exercice 2009, la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR) , portée par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche (MAAP), regroupe comme précédemment 14 ( * ) quatre programmes, mais son contenu a changé : le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » a été fusionné avec le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » 15 ( * ) tandis que le programme 206 « sécurité et qualité de l'alimentation », issu de la défunte mission « sécurité sanitaire », lui a été adjoint 16 ( * ) .
Votre rapporteur spécial précise que la mission « Développement agricole et rural », qui correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR », fera l'objet d'un commentaire à la fin de la présente contribution.
La mission APAFAR se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (2,3 milliards d'euros sur 4,2 milliards d'euros consommés en 2009). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). A ce sujet, votre rapporteur spécial déplore une fois de plus l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France . En effet, le RAP ne les mentionne tout simplement pas, alors qu'il serait pertinent de présenter globalement les crédits communautaires dévolus à l'agriculture française, même de manière sommaire.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial relève l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement 17 ( * ) . Selon la note d'exécution budgétaire pour 2009 de la Cour des Comptes, l'évaluation de ces dépenses, qui s'élèveraient à environ 3 milliards d'euros , est sujette à caution .
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
1. L'exécution révèle une prévision budgétaire peu réaliste
En 2009, ainsi que l'illustre le tableau de la page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission est la très nette majoration en cours de gestion des dotations votées en loi de finances initiale (LFI). La synthèse des mouvements de crédits fait ainsi apparaître une ouverture nette de 935 millions d'euros en AE et de 837,71 millions d'euros en CP , soit une augmentation respective de 29 % et 24,1 % par rapport aux dotations prévues en LFI. Cette évolution est particulièrement sensible sur les programmes 154 et 206. Le premier connaît un accroissement net de 597,69 millions d'euros en AE (+ 37,90 %) et de 584,79 millions d'euros en CP (+ 33,31 %). Le second est pour sa part majoré de 154,68 millions d'euros en AE (+ 61,10 %) et de 160,81 millions d'euros en CP (+ 52,10 %). En dépit de leur caractère considérable, les responsables de programme ont absorbé ces nouvelles ouvertures de crédits : en effet, le taux de consommation global des crédits pour la mission est très élevé, puisqu'égal à 98,30 % en AE et 97,76 % en CP 18 ( * ) .
Ce phénomène d'abondement en cours d'exercice ne concerne que les crédits hors dépenses de personnel 19 ( * ) , accrus en gestion de 939 millions d'euros en AE (+ 41,24 %) et de 841,72 millions d'euros en CP (+ 33,30 %). Il résulte principalement d'ouvertures en lois de finances rectificatives 20 ( * ) (ouverture nette de 762,49 millions d'euros en AE et 719,98 millions d'euros en CP), dont les motifs seront exposés au sein de l'analyse par programme. Au total, le nombre de mouvements de crédits législatifs et réglementaires est deux fois plus important en 2009 qu'en 2008 21 ( * ) . Alors que la mission se caractérise par une grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, votre rapporteur spécial regrette cette absence de budgétisation réaliste , à l'image du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) non doté en LFI ou de mouvements ex post pour couvrir les refus d'apurement communautaires . Alors qu'ils ont nécessité en 2009 123,21 millions d'euros en CP , ils n'ont, une fois de plus, fait l'objet d'aucune dotation en LFI 22 ( * ) .
Tableau de synthèse des ouvertures et des
mouvements de crédits intervenus en 2009
pour la mission
« Agriculture, pêche, forêt et affaires
rurales »
(en euros)
Source : commission
des finances, d'après le rapport 2009 du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel
* 14 Pour mémoire, il s'agissait en 2008 des programmes : 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable », 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », 149 « Forêt » et 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ».
* 15 Le programme 154 porte désormais le nom suivant : « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »,
* 16 C'est pour cette raison que la mission s'intitule depuis l'année dernière « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».
* 17 Outre son absence de consolidation à l'échelle de la mission, l'évaluation des dépenses fiscales n'est pas fiable, comme l'indique le RAP dans la présentation de ces dépenses pour chaque programme. Elle ne prend pas en compte les dispositifs d'un montant inférieur à 0,5 million d'euros et lorsqu'une dépense fiscale est non chiffrable, soit le dernier chiffrage connu est utilisé, soit une valeur nulle est retenue. Les données ne valent donc, au mieux, « qu'à titre d'ordre de grandeur » selon les termes mêmes du RAP.
* 18 Selon les annexes 6 et 7 au rapport 2009 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.
* 19 Entre la loi de finances initiale et l'exécution effective, les crédits du titre 2 connaissent à l'inverse une baisse globale de 0,42 % en AE et en CP.
* 20 Lois n° 2009-431 du 20 avril 2009 et n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificatives pour 2009.
* 21 La Cour des Comptes observe cependant dans sa note d'exécution budgétaire que la gestion de la mission APAFAR a été au total plus cohérente en 2009 qu'en 2008 : « les marges internes ont été utilisées avant de procéder à des ouvertures par voie réglementaire ou législative et l'on ne retrouve pas d'annulations importantes après de grandes ouvertures ».
* 22 Suite à une enquête sur ces refus d'apurement confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, votre rapporteur spécial a rendu un rapport sur cette question (« Politique agricole commune : la France à l'amende », n° 93, 2008-2009).