2. L'exécution du plafond d'emplois : la disparition des marges de manoeuvre
La mission « Enseignement scolaire » regroupe plus de 47 % du plafond d'emplois global fixé pour l'ensemble des missions de l'Etat .
a) L'exécution du plafond d'emplois des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale : une analyse impossible ?
La lecture de l'exécution du plafond d'emplois de la mission est particulièrement malaisée du fait d'une part, du décalage entre l'année civile et budgétaire avec l'année scolaire, et d'autre part, de l'importance des mesures de périmètre et notamment de la décentralisation des agents techniques ouvriers et de service (TOS).
Ainsi, deux visions de l'exécution peuvent être données selon que l'on compare le plafond d'emplois ETPT voté en LFI avec l'exécution en ETPT ou avec la moyenne mensuelle des effectifs (ETP) sur l'année, critère utilisé par le CBCM.
(1) Analyse sur la base des emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) : une sous-consommation
Pour la première fois en 2009, le plafond d'emplois autorisé accordés au ministère de l'éducation nationale passe sous la barre du million de personnels.
Si en apparence, ce plafond 2009 perd 22 878 ETPT par rapport à la LFI 2008, la diminution n'est plus, à périmètre constant que de 11 312 ETPT 150 ( * ) , soit une diminution de 1,13 % entre 2008 et 2009 .
Le différentiel entre le nombre d'emplois ouverts en loi de finances initiale et l'exécution est, selon les données retraitées du MEN publiées dans le rapport du CBCM, de 1 021 emplois, soit une légère sous-consommation . Votre commission note toutefois que les données du MEN communiquées au CBCM sont différentes de celles publiées dans le RAP.
Exécution du plafond d'emplois en ETPT
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Plafond LFI 2008 |
Plafond LFI 2009* |
Exécution 2009 |
Différentiel LFI-LFR |
|
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Programme 140 |
333 617 |
332 040 |
331 216 |
824 |
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Programme 141 |
465 892 |
457 599 |
457 799 |
- 200 |
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Programme 230 |
44 932 |
34 003 |
34 290 |
- 287 |
|
Programme 139 |
130 339 |
129 074 |
128 845 |
229 |
|
Programme 214 |
25 974 |
25 160 |
24 705 |
455 |
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Total |
1 000 754 |
977 876 |
976 855 |
-1 021 |
* après transfert de gestion
Source : commission des finances, à partir du rapport du CBCM.
L'analyse des chiffres de l'exécution publiés dans le RAP et de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes souligne que la consommation des ETPT entre 2008 et 2009 enregistre, à périmètre constant, une diminution de 9 827 emplois.
Toutefois, cette analyse , qui permet de comparer l'exécution de la MIES sur les mêmes modalités que les autres missions, connaît certaines limites dans la mesure où :
- le décalage entre l'année scolaire et l'année budgétaire civile introduit un différentiel entre les ETP et les ETPT . Ainsi, le décompte des ETPT au 31 décembre 2009 ne comprend que partiellement le schéma d'emploi 2009 , les suppressions de postes ou créations de postes d'enseignants par exemple n'étant pris en compte qu'à hauteur d'un tiers. A cet égard, le fait que le ministère de l'éducation nationale ait décidé en janvier 2009 de ne sédentariser que 1.500 enseignants affectés réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté ( RASED), au lieu des 3.000 postes initialement prévus par la LFI pour 2009 ne peut pas encore être apprécié.
- les variations de profil infra annuel de consommation suivant les années (en fonction de l'échelonnement des départs à la retraite, des remplacements...), peuvent avoir des effets non négligeables.
(2) Analyse sur la base des emplois : une sur-consommation
L'exécution du plafond d'emplois peut être également appréciée au regard de la moyenne mensuelle des effectifs rémunérés par le MEN au cours de l'année.
Au regard des chiffres publiés dans le rapport annuel du CBCM, il n'y aurait pas sous-consommation du plafond d'emplois mais une sur-consommation du plafond d'emplois à hauteur de 1 554 ETPT.
Exécution du plafond d'emplois en ETP
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Plafond LFI (ETPT) |
Moyenne mensuelle des effectifs 2009 |
Différentiel |
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|
Programme 140 |
332 027 |
330 827 |
- 1 200 |
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Programme 141 |
457 590 |
456 778 |
- 812 |
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Programme 230 |
33 723 |
34 024 |
301 |
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Programme 139 |
129 074 |
133 575 |
4 501 |
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Programme 214 |
25 441 |
24 206 |
1 235 |
|
Total |
977 855 |
979 406 |
1 554 |
Source : commission des finances, à partir du rapport du CBCM.
(3) La saturation du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale,
Votre commission s'inquiète de l'interprétation divergente du ministère et du contrôleur budgétaire sur le respect du plafond d'emplois, et note que la Cour des comptes se déclare dans l'incapacité d'apprécier l'analyse du ministère compte tenu de la complexité des chiffres. Elle souhaite qu'un consensus puisse être trouvé entre ces différents protagonistes afin d'aboutir à une méthodologie acceptée de tous.
En tout état de cause, qu'il y ait une sous-consommation de 1.000 emplois ou une surconsommation de 1.500, l'exécution 2009 met très clairement en relief une saturation du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale et la disparition de toute marge de manoeuvre . Ainsi, compte tenu des aléas importants en matière de départ à la retraite, et de l'application du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux, les résultats de la gestion 2009 remettent en cause selon votre commission la crédibilité du plafond d'emplois voté en 2010.
b) L'insoutenabilité du plafond d'emplois du programme « Enseignement technique agricole »
Votre commission s'inquiète des conséquences de l'application de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite dans le cadre du programme « Enseignement technique agricole » : cette règle s'applique en effet sur l'ensemble de la mission de manière uniforme, or l'enseignement agricole présente des caractéristiques d'organisation différentes de l'enseignement général, et sa population enseignante y est beaucoup moins importante. Selon le rapport annuel de performances, l'évolution des effectifs du programme 143 laisse apparaître de 648 ETPT dont 512 ETPT d'enseignants.
Votre commission souligne que cette réduction automatique des postes s'accompagne de fermetures de classe. Or si elle reconnaît l'importance du nombre de classes ou de sections maintenues alors qu'elles regroupent un nombre d'élèves inférieurs aux seuils requis, elle s'interroge sur la soutenabilité d'une telle politique à moyen terme. Elle ne souhaite pas que la rationalisation de la carte d'implantation débouche sur une remise en cause de l'enseignement technique agricole, notamment public, alors même que cet enseignement permet le plus souvent à des jeunes en difficulté de s'insérer.
* 150 Il s'agit pour l'essentiel de l'impact de la décentralisation des agents techniques, ouvriers et de service (TOS).