Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

B. UN FINANCEMENT NON SOUTENABLE DES DÉPENSES DE PERSONNEL, UN PLAFOND D'EMPLOIS SATURÉ

1. Les dépenses de personnel (titre 2) de la mission ont pu être financées grâce à la moindre dépense enregistrée sur le CAS « Pensions »

Les dépenses de personnel (titre 2) de la mission ont, en 2009, représenté 55 633 millions d'euros de crédit de paiement. Ce montant représente une légère sous consommation par rapport à la LFI (à hauteur de 19 millions d'euros) et une consommation quasi-totale des crédits ouverts.

Il convient toutefois de noter que cette situation excédentaire résulte de la gestion du programme « Enseignement technique agricole » dont les dépenses de personnel ont été inférieures à hauteur de 24 millions d'euros à la LFI pour 2009, alors que les dépenses de personnel des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale sont supérieures de 4,3 millions d'euros à la prévision initiale. La gestion des crédits de personnel du ministère de l'éducation nationale reste donc particulièrement tendue.

a) La sous-exécution notoire du CAS « Pensions » à hauteur de 588,4 millions d'euros...

La comparaison des dépenses de personnel hors CAS « Pensions » par rapport à la prévision initiale indique que le titre 2 aurait été déficitaire de 569 millions d'euros sur l'ensemble de la mission , et de 587 millions d'euros sur les seuls programmes relevant du ministère de l'éducation nationale.

Ce déficit a pu être intégralement compensé par la moindre contribution de la mission « Enseignement scolaire » au CAS « Pensions » en 2009 : en effet, l'abondement du CAS a été inférieur de 588,4 millions d'euros à la prévision initiale des six programmes de la mission , et de 582,6 millions d'euros sur le périmètre de l'éducation nationale.

Cette sous-exécution résulte notamment de la réduction de 20 points du taux de contribution des fonctionnaires civils en emploi dans une administration de l'Etat pour le mois de décembre 2009. Cet effet d'aubaine d'un montant global de 723 millions d'euros a bénéficié à hauteur de 56,4 % au ministère de l'éducation nationale.

b) ... permet de financer notamment les mesures non budgétées par le MEN en LFI

L'exécution 2009 est marquée, comme en 2008, par l'importance des mesures non budgétées en loi de finances initiales telles que l'augmentation du point de la fonction publique ou le coût du GVT (glissement vieillesse technicité) dont les modalités de calcul ne sont pas, aux termes du rapport annuel de performance pour 2009, « identiques à celui retenu en budgétisation ».

Cette non-budgétisation a représenté, selon les chiffres disponibles dans le rapport annuel de performances, 252,8 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale, dont 131,4 millions au titre du financement des mesures générales et 120,4 millions au titre du GVT.

Votre commission admet que le calendrier des négociations salariales dans la fonction publique ne permet pas d'intégrer lors du débat budgétaire l'impact des éventuelles futures hausses du point de la fonction publique. Toutefois, elle ne comprend pas les raisons qui ont conduit à ne pas budgéter pour la seconde année consécutive l'impact du GVT alors même, que lors de l'examen de la loi de règlement pour 2008, elle avait expressément demandé que cette dépense, prévisible au demeurant, soit budgétée lors de la loi de finances initiale .

Au total, le coût du GVT a représenté en 2009 près de 120 millions d'euros , soit 26 millions d'euros de plus qu'en 2008 : c'est autant de crédits non pris en compte dans le cadre de la justification au premier euro de la loi de finances initiale, mais aussi, et surtout, autant de crédits non attribués aux gestionnaires de programmes qui sont dans l'incapacité théorique de réaliser des efforts de gestion, les marges de manoeuvre étant déjà préemptées par des dépenses obligatoires qu'ils ne peuvent pas maitriser.

Le tableau ci-dessous résume les différents facteurs de variation de la dépense salariale en 2009.

Explication de l'augmentation de la masse salariale

(en millions d'euros)

	Enseignement scolaire public du 1er degré	Enseignement scolaire public du 2nd degré	Vie de l'élève	Enseignement privé	Soutien de la politique de l'éducation nationale	Enseignement technique agricole	Total	Périmètre Enseignement scolaire
Solde exécution 2008 retraité hors CAS pensions	11 618,40	20 217,40	1 212,80	6 166,90	974,90	616,80	40 807,20	40 190,40
Impact du schéma d'emplois	- 26,10	- 302,70	-	- 52,20	- 14,70	- 2,50	- 398,20	- 395,70
EAP 2008	- 16,40	- 219,00	-	- 35,40	- 11,80	1,70
Tiers 2009	- 9,70	- 83,70	-	- 16,80	- 2,90	1,90
Mesures catégorielles	61,00	42,20	4,20	20,70	9,60	2,90	140,60	137,70
Mesures générales	81,10	174,90	9,10	49,40	7,20	1,80	323,50	321,70
EAP point d'indice 2008	35,90	63,10	3,50	20,40	2,80	0,10	125,80	125,80
point d'indice 2009	37,30	65,60	3,60	21,30	3,00	0,60	131,40	130,80
GVT	63,50	42,80	-	9,70	3,40	2,00	121,40	119,40
GVT positif
GVT négatif
Autres	- 71,20	33,70	66,90	45,70	5,60	- 0,40	80,30	80,70
TOTAL LFR hors CAS pension	11 726,70	20 208,30	1 293,0	6 240,2	986,00	620,60	41 074,8	40 454,2
CAS pensions	5 447,60	8 225,00	375,20	27,26	319,10	165,00	14 559,3	14 394,3
TOTAL LFR y.c CAS	17 174,30	28 433,4	1 668,20	6 267,5	1 305,10	785,60	55 634	54 848,5

Titre 2 LFI	17171,4	28 456	1 694,1	6 206	1 316,3	809,5	55 653,7	54 844,2
dont CAS "Pensions"	5 635,0	8 590	392,0	27	332,5	170,8	15 147,7	14 976,90
Titre 2 hors CAS	11 536,4	19 866,2	1 302,1	6 178,8	983,8	638,7	40 506,0	39 867,30
Titre 2 (crédits ouverts)	17 176,60	28 460,0	1 670,0	6 268,3	1 306,5	809,6	55 691,0	54 881,4
Ecart T2 LFI - LFR hors CAS	- 190,3	- 342,1	9,1	- 61,4	- 2,2	18,1	- 568,8	- 586,9
Ecart T2 LFI - LFR	- 2,9	22,8	25,9	- 61,3	11,2	23,9	19,6	- 4,3
Ecart CAS « Pensions » LFI-LFR	187,4	365	16,8	0,1	13,4	5,8	588,4	582,6
Ecart T2 crédits ouverts- LFR	2,3	26,6	1,8	0,8	1,4	24,0	56,9	32,9
Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performance pour 2009

c) Les heures supplémentaires

Votre commission avait expressément formulé le souhait l'année dernière que les rapports annuels de performance mentionnent le bilan de l'utilisation des heures supplémentaires par les personnels de l'éducation nationale, en particulier les enseignants : il convient en effet de rappeler qu'un certaines actions majeures de l'éducation nationale, telles que l'accompagnement éducatif, sont mises en oeuvre et financées par les heures supplémentaires .

Les informations présentées par le RAP pour 2009 restent éparses et peu explicites, ce que votre commission regrette.

Bilan 2008

Selon les informations communiquées par M. Xavier Darcos, alors ministre de l'éducation nationale, le 17 juin 2009 lors de son audition par votre commission, le nombre d'heures supplémentaires s'est accru en 2008 de 14 % par rapport à 2007, 44 % des enseignants effectuant en moyenne 2,11 heures supplémentaires par semaine. Le recours aux heures supplémentaires a permis de respecter un plafond d'emplois en diminution, tout en apportant de la souplesse aux établissements sans dégrader l'offre éducative. En outre, il convient de noter que 48 000 enseignants ont bénéficié de la prime de 500 euros attribuée à partir de la troisième heure supplémentaire.

424 millions d'euros ont été versés aux personnels, dont 292 millions d'euros au titre des exonérations sociales et fiscales prévues par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat du 21 août 2007 . Il convient de noter, que dans le contexte déjà relativement tendu de l'exécution du titre 2, les modalités de la défiscalisation des heures supplémentaires ont représenté une contrainte supplémentaire, le MEN devant préfinancer les dépenses liées au remboursement des exonérations de cotisations sociales avant d'être remboursé par le programme « Provisions ».

Lors de son audition de votre commission des finances le 17 juin dernier, Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, a pu apporter les précisions suivantes. En 2009, les dépenses afférentes aux heures supplémentaires se seraient ainsi élevées à 1,270 milliard d'euros, contre 1,115 milliard en 2008 . Cette hausse de 155 millions d'euros est notamment liée à la mise en place de nouveaux services, comme les stages de remise à niveau pendant les vacances ou le renforcement de l'accompagnement éducatif, qui reposent sur une mobilisation accrue des personnels en place et une rémunération de ces deniers par des heures supplémentaires.

L'extension en année pleine des effets de la défiscalisation instaurée par la loi TEPA correspondrait à 50 000 heures supplémentaires en 2009, soit une dépense supplémentaire de 64 millions d'euros à ce titre.