EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à se prononcer sur une proposition de loi tendant à assurer l'assistance immédiate d'un avocat aux personnes placées en garde à vue présentée par MM. Jacques Mézard et Yvon Collin ainsi que plusieurs membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen.
L'examen de ce texte permet de prolonger le débat organisé, le 9 février dernier, sur la question orale relative au renforcement des droits des personnes placées en garde à vue dont l'initiative revient également à notre excellent collègue M. Jacques Mézard.
En dix ans, le nombre de gardes à vue a doublé. Les conditions de garde à vue restent, en outre, trop souvent déplorables comme l'a souligné en 2009, le premier rapport annuel du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Enfin, les évolutions de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme fragilisent le régime actuel de la garde à vue au risque de créer une insécurité juridique préoccupante.
Notre assemblée, attentive, par tradition, à garantir les libertés individuelles se saisit ainsi d'un sujet où les exigences de la sécurité doivent se concilier avec le respect des droits de la personne 1 ( * ) .
Comme l'a montré le débat du 9 février 2010 au Sénat, les préoccupations à l'origine de la proposition de loi dépassent les clivages partisans. L'assemblée nationale ainsi que les plus hautes autorités de l'Etat s'en font également les échos. Voici un an, lors de l'audience solennelle de rentrée de la cour de cassation, le Président de la République appelait de ses voeux la mise en place d'un « véritable habeas corpus à la française ». Le Premier ministre, quant à lui, s'est dit « choqué », au mois de décembre dernier, par le nombre des gardes à vue.
Une réforme est indispensable. Elle se doit d'être ambitieuse. Néanmoins, selon votre commission, elle a vocation à s'inscrire dans la réforme d'ensemble de la procédure pénale, prochainement soumise à l'examen du Parlement et dont la garde à vue est l'un des volets essentiels.
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I. L'IMPOSSIBLE STATU QUO
A. UNE MESURE PRIVATIVE DE LIBERTÉ MAIS CRÉATRICE DE DROITS
Mesure privative de liberté mais créatrice de droits, tel est le paradoxe souvent observé de la garde à vue
Pendant 35 ans, le régime de la garde à vue a été marqué par une grande stabilité. Il tenait principalement en trois articles (art. 63, 64 et 77 du code de procédure pénale) :
- la garde à vue n'était pas réservée aux seuls suspects : toute personne, y compris un témoin, pouvait être contrainte à demeurer à la disposition de l'officier de police judiciaire si celui-ci l'estimait nécessaire ;
- la durée était fixée à 24 heures, renouvelable pour une même durée ;
- quelques garanties étaient prévues : le principe d'une audition de la personne par le parquet avant prolongation en cas d'enquête préliminaire, la possibilité d'un examen médical, l'obligation de préciser par procès-verbal les temps d'audition et de repos 2 ( * ) .
Les seules modifications avaient porté sur la durée maximale de la mesure portée à quatre jours en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiants par les lois du 31 décembre 1971 et du 9 septembre 1986.
En revanche, depuis 1993, plus d'une dizaine de lois d'une portée variable ont modifié la définition et le régime de la garde à vue. Les lois des 4 janvier et 24 août 1993, surtout, en ont fait une mesure créatrice de droits en décidant :
- l'exclusion de la garde à vue pour le simple témoin ;
- le renforcement du contrôle de l'autorité judiciaire, avec, en particulier, l'obligation pour l'officier de police judiciaire décidant un placement en garde à vue d'aviser très rapidement le magistrat et l'obligation, en principe, de présenter la personne au magistrat avant toute décision de prolongation ;
- le renforcement des garanties données à la personne gardée à vue (droit d'être examinée par un médecin, de prévenir un proche et, surtout, de s'entretenir avec un avocat) ;
- la possibilité d'annulation de la garde à vue en cas de violation d'une formalité substantielle portant atteinte aux intérêts de la personne.
Ces évolutions tiennent pour une large part à l'extension constante de l'enquête au détriment de l'information judiciaire et à l'exigence corrélative de renforcer les droits des personnes lorsque les investigations sont conduites au cours de la première.
1. Une mesure privative de liberté
Toute personne « à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction » peut être placée, « pour les nécessités de l'enquête » en garde à vue par un officier de police judiciaire (art. 63 et 77 du code de procédure pénale). Cette mesure est possible pour tout crime ou délit puni d'une peine d'emprisonnement en cas de flagrance, et pour toute infraction dans le cadre de l'enquête préliminaire.
La durée de la garde à vue est de 24 heures au maximum. Cependant, ce délai peut être renouvelé pour une même durée, sur autorisation écrite du procureur de la République. En enquête de flagrance, il peut subordonner cette autorisation à la présentation préalable de la personne concernée (art. 63, alinéa 2). En revanche, en enquête préliminaire ou sur commission rogatoire, la présentation préalable est la règle et il ne peut y être dérogé qu'à titre exceptionnel et par une décision écrite et motivée du magistrat -procureur de la République ou juge d'instruction selon les cas (art. 77, alinéa 2, et art. 154, alinéa 2, du code de procédure pénale).
Le législateur a prévu des prolongations supplémentaires dans deux hypothèses prévues par le code de procédure pénale.
- pour les infractions de criminalité organisée (prévues par l'article 706-73), la garde à vue peut être prolongée de deux fois vingt-quatre heures . Lorsque la durée prévisible des investigations restant à réaliser à l'issue de la première prolongation de « droit commun » le justifie, une seule prolongation de 48 heures peut être décidée (art. 706-88 du code de procédure pénale). Ces prolongations sont autorisées sur requête du procureur de la République par le juge d'instruction lorsque la garde à vue a été prescrite sur commission rogatoire, et par le juge des libertés et de la détention en enquête de flagrance ou préliminaire ;
- en cas de risque sérieux de l'imminence d'une action terroriste (ou lorsque les nécessités de la coopération internationale le requièrent impérativement), la garde à vue peut être encore prolongée de deux fois 24 heures supplémentaires (art. 706-88).
La garde à vue peut ainsi être portée jusqu'à six jours.
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Prolongations possibles du délai initial de garde à vue de 24 heures 1 |
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Prolongations successives de 24 heures |
Textes |
Cas |
Durée totale de la garde à vue |
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Prolongation selon les règles ordinaires |
63, al. 2 ; 77, al. 2 ; 154, al. 2 |
48 heures (2 jours) |
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Première prolongation supplémentaire |
706-88, al. 1er |
Infractions de criminalité organisée prévues par l'article 706-73 |
72 heures (3 jours) |
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Deuxième prolongation supplémentaire |
96 heures (4 jours) |
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Troisième prolongation supplémentaire |
706-88, al. 7 |
Infractions terroristes prévues par le 11° de l'article 706-73 |
120 heures (5 jours) |
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Quatrième prolongation supplémentaire |
144 heures (6 jours) |
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1 Source : F. Desportes et L. Lazerges-Cousquer -
Traité de procédure pénale, Economica
2. Une situation créatrice de droits
Les garanties apportées à la personne placée en garde à vue sont principalement de trois ordres :
Le contrôle du procureur de la République
Le procureur de la République, ou s'il s'agit d'une commission rogatoire, le juge d'instruction, doit être informé dès le début d'une garde à vue (art. 63 et 77). Ainsi que l'a indiqué le Conseil constitutionnel, « la garde à vue mettant en cause la liberté individuelle dont, en vertu de l'article 66 de la Constitution, l'autorité judiciaire assure le respect, il importe que les décisions prises en la matière par les officiers de police judiciaire soient portées aussi rapidement que possible à la connaissance du procureur de la République [ou du juge d'instruction] afin que celui-ci soit à même d'en assurer le respect » 3 ( * ) . Le procureur de la République contrôle les mesures de garde à vue et visite les locaux de garde à vue chaque fois qu'il l'estime nécessaire et au moins une fois par an (art. 41 du code de procédure pénale).
Les droits de la personne gardée à vue
En premier lieu, la personne est immédiatement informée , dans une langue qu'elle comprend, de la nature de l'infraction sur laquelle porte l'enquête , des droits dont elle dispose ainsi que des dispositions relatives à la durée de la garde à vue (art. 63-1).
La personne gardée à vue dispose également du droit de faire prévenir par téléphone une personne avec laquelle elle vit habituellement ou un de ses parents en ligne directe, l'un de ses frères et soeurs ou son employeur (art. 63-2 du code de procédure pénale). Elle peut en outre, à sa demande, être examinée par un médecin (art. 63-3).
Par ailleurs, la personne peut demander à s'entretenir avec un avocat , choisi ou désigné d'office par le bâtonnier dès le début de la garde à vue puis, le cas échéant, dès le début de la prolongation 4 ( * ) . Cependant, pour la personne soupçonnée d'avoir commis une infraction de criminalité organisée, ce droit est reporté au début de chacune des deux prolongations supplémentaires -soit à l'issue de la 48 ème heure puis de la 72 ème heure -et, en matière de terrorisme, à l'issue de la 72 ème heure. Lorsqu'en matière de terrorisme, les circonstances permettent une garde à vue de 6 jours, l'entretien avec l'avocat est différé à la 96 ème heure et à la 120 ème heure.
La loi du 15 juin 2000 prévoyait que le gardé à vue devait être informé de son droit à garder le silence. Aux termes de la loi du 4 mars 2002, l'intéressé était informé du choix dont il disposait de répondre ou se taire. La loi du 18 mars 2003 a totalement supprimé ce droit.
Le contrôle du déroulement de la garde à vue
Aux termes de l'article 64 du code de procédure pénale, le procès verbal d'interrogatoire de la garde à vue doit obligatoirement porter mention :
- de la durée de l'interrogatoire ;
- du repos dont a bénéficié la personne interrogée ;
- des heures auxquelles elle a pu s'alimenter ;
- des demandes qu'elle a faites en application des articles 63-2 à 63-4 et des suites qui leur ont été données ;
- du jour et de l'heure du début et de la fin de la mesure ;
- des motifs de la garde à vue.
Par ailleurs, la loi du 5 mars 2007 a prévu l'enregistrement des auditions en garde à vue en matière criminelle 5 ( * ) .
B. DES MODALITÉS D'APPLICATION CRITIQUABLES, DES BASES JURIDIQUES CONTESTÉES
Le dispositif de la garde à vue est fragilisé aujourd'hui par les conditions d'application ainsi que par les évolutions jurisprudentielles de la Cour européenne des droits de l'Homme.
1. Les risques de dévoiement de la procédure
Selon les données statistiques du ministère de l'intérieur, le nombre de gardes à vue s'est élevé en 2009 à 580.108 pour la France métropolitaine dont 100.380 (soit plus de 17 %) de plus de 24 heures. Ainsi, depuis 2001, le nombre de gardes à vue a augmenté de 72 %. Encore ces données ne comprennent-elles ni les gardes à vue effectuées outre-mer -37.500- ni celles concernant les infractions routières recensées de manière différente et estimées à 150.000 par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue.
Il apparaît indispensable que l'observatoire indépendant chargé de collecter et d'analyser les données statistiques relatives aux infractions, créé par la loi pénitentiaire, permette de recueillir sur ce sujet les éléments statistiques permettant une analyse plus rigoureuse de l'évolution du nombre de gardes à vue au cours des dernières années.
Nul ne doute, comme le soulignait notre collègue, Mme Anne-Marie Escoffier, lors du débat organisé le 9 février 2010, que « la cellule de dégrisement et la garde à vue peuvent être, dans certaines circonstances, la seule solution, la solution de sagesse avant de rendre à la personne mise en cause la possibilité de reprendre son véhicule ».
Néanmoins, la très forte augmentation du nombre de gardes à vue au cours des dix dernières années ne permet plus d'éluder la question d'un recours abusif à cette mesure. L'atteinte portée à la liberté individuelle ne saurait, en vertu du principe de proportionnalité qui guide notre état de droit, se justifier pour des faits d'une gravité limitée.
Sans doute, comme le note d'ailleurs le rapport d'activité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour 2008, le choix de retenir le nombre de placements en garde à vue comme l'un des indicateurs de performance de la police et de la gendarmerie nationale n'est-il pas étranger à la progression du nombre de gardes à vue. A titre d'exemple, le calcul du taux d'efficacité du traitement procédural des violences urbaines rapproche, le nombre de personnes faisant l'objet d'un placement en garde à vue avec celui des personnes ayant été interpellées dans le cadre d'opérations de rétablissement de l'ordre public à l'occasion de violences urbaines (la prévision pour 2009 portait ce taux à 85 %). Le ministre de l'intérieur a néanmoins indiqué dans un entretien accordé à la presse 6 ( * ) que « dès 2010, dans le nouveau tableau de bord de la sécurité, le nombre de gardes à vue ne figure même plus comme simple information de l'activité des services ».
2. Des conditions de rétention souvent déplorables
Le nombre de gardes à vue heurterait peut-être moins l'esprit public si ces mesures ne se déroulaient dans des conditions souvent déplorables. Dans son rapport d'activité de 2008, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté avait dressé un état des lieux très critique sur les locaux de garde à vue. En effet, tout en reconnaissant que des efforts de rénovation avaient été entrepris, il estimait que « la plupart des lieux de garde à vue restent dans un état indigne pour les personnes qui y séjournent, qu'elles soient interpellées ou qu'elles y exercent leurs fonctions . ( ...) Les cellules de garde à vue (et aussi de dégrisement) sont les lieux les plus médiocres des locaux administratifs les plus médiocres(...). Si les mesures prises en 2003 par le ministre de l'intérieur permettent une nourriture régulière (et frugale) des personnes gardées à vue, il ne peut être encore question pour celles-ci de se laver, d'aller aux toilettes sans quémander l'autorisation (accordée ou non), le plus souvent de bénéficier de couverture (propre, de surcroît), a fortiori de s'occuper à quelque chose. Il est même parfois difficile d'attirer l'attention des agents chargés de la garde, en l'absence de dispositif d'appel et en dépit des systèmes de surveillance fréquents ».
Faut-il ajouter certaines mesures de précaution vécues comme une humiliation par les personnes gardées à vue telles que la confiscation des lunettes afin que la personne ne puisse s'ouvrir les veines après avoir brisé les verres. Or, comme le soulignait le président Robert Badinter lors du débat du 9 février 2010, « lorsqu'on prive de ses lunettes une personne atteinte d'une déficience visuelle, elle flotte dans une espèce de brume, elle ne peut plus lire, ou difficilement et elle se trouve placée dans une situation d'infériorité criante face à son interlocuteur ». De même, l'intérêt de l'obligation imposée aux femmes de retirer leur soutien-gorge n'apparaît guère avéré.
Comme l'observait le rapport précité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, « alors qu'une des issues beaucoup plus fréquentes de la garde à vue est désormais la comparution devant le juge (procédure de comparution immédiate) ou devant le magistrat du parquet (par exemple pour la comparution pour reconnaissance de culpabilité -CRPC), il est raisonnable de penser que ces conditions ne facilitent pas la préparation de sa défense par la personne interpellée ».
3. Les coups de boutoir de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme
Deux arrêts récents de la Cour européenne des droits de l'Homme 7 ( * ) ont mis en exergue trois fragilités du régime juridique de la garde à vue quant au rôle confié à l'avocat lors de la garde à vue, à son délai d'intervention et aux motifs justifiant une dérogation à ces délais d'intervention.
Dans l'arrêt Dayanan du 13 octobre 2009, la Cour exige que l'action des avocats s'exerce « librement » et permette à l'intéressé d'obtenir « la vaste gamme d'interventions propres aux conseils » à savoir « la discussion de l'affaire, l'organisation de la défense, la recherche des preuves favorables à l'accusé, la préparation des interrogatoires, le soutien de l'accusé en détresse et le contrôle des conditions de détention » 8 ( * ) .
Jusqu'alors la jurisprudence de la Cour n'avait pas requis la présence de l'avocat pendant les interrogatoires de la garde à vue. Elle avait seulement posé pour principe l'accès à un avocat. L'arrêt Dayanan paraît à cet égard impliquer des exigences supplémentaires même si les juges n'ont pas mentionné l'accès au dossier.
En droit français, l'avocat intervenant en garde à vue doit être informé « de la nature et de la date présumée de l'infraction sur laquelle porte l'enquête » (article 63-4). Il peut s'entretenir avec la personne placée en garde à vue pour une durée n'excédant pas trente minutes dans des conditions garantissant la confidentialité de cet échange (article 63-4). Ainsi, si la présence de l'avocat constitue à la fois un soutien moral ou psychologique pour la personne ainsi qu'un des éléments du contrôle de la mesure, elle ne permet pas, en revanche, d'organiser une véritable défense : l'avocat n'a pas accès au dossier, il n'assiste pas aux auditions et ne peut prendre aucune initiative tant que la garde à vue est en cours, sinon déposer des observations écrites.
En second lieu, reprenant un principe déjà affirmé dans un arrêt Murray c/Royaume-Uni du 8 février 1996, l'arrêt Salduz du 27 novembre 2008 précise que la personne gardée à vue doit bénéficier de l'assistance d'un avocat dès « le premier interrogatoire par la police ».
Sans doute, aux termes de l'article 63-4 du code de procédure pénale, la personne peut-elle demander à s'entretenir avec un avocat éventuellement commis d'office dès le début de la garde à vue. Cependant, l'officier de police judiciaire n'a en la matière qu'une obligation de moyens : il n'a pas à « rendre effectif » l'entretien demandé selon la formule de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Ainsi, si l'officier de police judiciaire a fait toutes les diligences utiles, retracées dans le procès-verbal, sans réussir à joindre l'avocat ou le bâtonnier ou si l'avocat joint ne se présente pas, la procédure ne sera pas annulée 9 ( * ) . Or, selon les principes constants de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, la protection des droits de l'Homme doit être « effective et concrète ». En particulier, la possibilité actuelle reconnue par le code de procédure pénale de mener un premier interrogatoire avant que le gardé à vue ait pu s'entretenir avec un avocat pourrait ne pas être conforme au respect des droits de la défense tel que l'entend la Cour européenne des droits de l'Homme.
Enfin, la Cour de Strasbourg entend désormais strictement les exceptions au principe de la présence de l'avocat. Ainsi, aucune dérogation n'est possible « sauf à démontrer, à la lumière des circonstances particulières de l'espèce, qu'il existe des raisons impérieuses de restreindre ce droit ». Dans ces conditions, comme le relevait M. Jean-François Renucci, professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis 10 ( * ) , « on peut se demander si les dérogations françaises, dont le caractère général paraît réel, sont bien conformes aux exigences conventionnelles. Le doute est permis, même s'il est possible de rétorquer que, puisque les dérogations concernent des infractions particulières, elles peuvent donc être considérées comme spéciales et non pas générales ».
La portée de la récente jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme reste difficile à interpréter. Plusieurs juridictions ont cependant été conduites à annuler des actes accomplis pendant les gardes à vue sur le fondement de la contrariété du droit français à la convention européenne des droits de l'Homme 11 ( * ) . Sans doute, comme Mme Michèle Alliot-Marie, garde des sceaux, ministre de la justice, l'avait observé lors du débat sénatorial du 9 février 2010 « si la convention européenne des droits de l'Homme est d'application directe, sa jurisprudence ne s'impose qu'aux Etats parties à l'affaire jugée ». Elle notait ainsi que « cette analyse est partagée par de nombreuses juridictions, tant du premier que du second degré ».
Dans l'attente des décisions de cour d'appel et, sans doute, de la Cour de cassation, la situation actuelle n'en est pas moins source d'une insécurité juridique préoccupante.
* 1 D'autres initiatives ont été prises au sein de notre assemblée : la proposition de loi n°201 rectifié présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery, Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés portant réforme de la garde à vue ainsi que la proposition de loi n°286 présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat ainsi que les membres du groupe CRC-SPG, tendant à encadrer la garde à vue.
* 2 Ces dispositions n'étaient pas très contraignantes : selon une jurisprudence constante de la Cour de cassation, leur inobservation ne pouvait, par elle-même, entraîner la nullité des actes de la procédure lorsqu'il n'était pas démontré que la recherche et l'établissement de la vérité s'en étaient trouvés viciés (Crim. 17 mars 1960, B. n° 156).
* 3 Conseil constitutionnel, n° 93-326 DC, 11 août 1993.
* 4 Cette disposition est issue de la loi du 9 mars 2004. La loi du 4 janvier 1993 avait autorisé la présence de l'avocat pour un entretien de 30 minutes.
* 5 La loi du 15 juin 2000 avait déjà prévu un tel enregistrement pour l'audition des mineurs placés en garde à vue.
* 6 Journal du dimanche, 14 février 2010.
* 7 CEDH 27 novembre 2008, Salduz c/Turquie, n° 36391/02 et CEDH 13 octobre 2009 Dayanan c/Turquie, n° 36391/02.
* 8 Affaire Dayanan, prec., §32, in fine.
* 9 Crim. 9 mai 1994, B. n°174.
* 10 L'avocat et la garde à vue : exigences européennes et réalités nationales in Recueil Dalloz 2009, p.2897.
* 11 Ainsi, le 28 janvier 2010, le tribunal correctionnel de Paris a annulé cinq gardes à vue au motif que les avocats des prévenus n'avaient pu exercer pleinement les droits prévus par la convention européenne des droits de l'homme. Selon ce jugement, les auditions des cinq prévenus à compter de la 24ème heure de garde à vue sont irrégulières « dès lors qu'ils n'ont pu bénéficier de l'ensemble des interventions qu'un citoyen européen ou français est en droit d'attendre ».