B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES CRÉDITS DU PROGRAMME
1. La baisse des crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS : - 4,7 % en 2010
En 2009, le Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS était doté de 23,4 millions d'euros en AE et en CP et en baisse de 12,8 %. Ce fonds diminue à nouveau de 4,7 % pour passer à 22,3 millions d'euros en AE et en CP en 2010. Si la baisse est inférieure à celle constatée les années précédentes , les crédits du FAI ont néanmoins été divisés par 3 depuis 2006 .
Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales indique que sur les 27,6 millions d'AE du FAI en 2008, 22,9 millions ont été consommés, soit un taux de consommation de 83 % .
L'évolution des règles relatives à l'attribution des crédits du FAI est rappelée ci-dessous.
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L'évolution des règles relatives à l'attribution des crédits du FAI L'évolution de l'attribution des crédits du FAI fait débat depuis plusieurs années. Cette incompréhension résulte, pour une large part, d'un pêché originel. Instauré par l'article 129 de la loi n° 2002-1050 de finances pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d'aide à l'investissement des SDIS, pérennisé à l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels. Il aboutissait toutefois, dans la majorité des cas, à un saupoudrage alors que l'objectif de ce fonds consistait à aider les SDIS à réaliser des investissements structurants. La circulaire du 5 février 2007 a donc eu pour objet de réorienter l'utilisation du FAI vers le financement de moyens lourds et/ou structurants couvrant les risques majeurs (moyens de commandement ou de coordination interdépartementaux ou interservices, mise en place de plates-formes communes d'appels d'urgence, équipements et adaptation des systèmes d'information et de communication des SDIS dans le cadre de la migration vers ANTARES), et d'encourager la mutualisation des acquisitions et de l'emploi des matériels. La répartition par catégories du FAI en 2007 fait apparaître que ces orientations ont été prises en compte dans la mesure où les crédits du fonds ont été recentrés essentiellement sur deux catégories : les feux d'espaces naturels pour 40 % et les matériels de transmission et d'informatique pour 43 %. Deux circulaires en 2008 et en 2009 se sont inscrites dans la continuité de cette logique, tout en privilégiant la migration vers l'infrastructure ANTARES . La répartition des crédits en 2008 et en 2009 retrace cette évolution, dans la mesure où les crédits du fonds ont été attribués respectivement à 63,3 % et 77,2 % aux transmissions et à l'informatique. Au sein de ces deux enveloppes, respectivement 89,8 % et 85,5 % des crédits ont été utilisés au financement du raccordement à l'infrastructure ANTARES. Toutefois, cette évolution notable ne représente qu'une étape dans la démarche entreprise en vue de la modification des modalités d'attribution de ce fonds, qui nécessite une véritable réforme en profondeur . Un projet de décret a ainsi été élaboré pour adapter les articles réglementaires du CGCT. L'objectif principal de ce projet de décret , en cours de concertation, est de pleinement donner au FAI son rôle de levier d'orientation sur les investissements des SDIS . Il permettra principalement à l'Etat d'imposer des priorités, en dehors desquelles aucune aide à l'investissement ne sera consentie, et d'évaluer plus efficacement les résultats obtenus, tout en donnant aux acteurs une visibilité pluriannuelle compatible avec la réalisation des équipements structurants. Il sera soumis à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours . Source : DSC |
Votre rapporteur spécial regrette vivement la diminution continue des crédits du FAI . Il estime notamment que les arguments développés par l'Etat, selon lesquels les crédits du FAI ne sont pas intégralement consommés, ne sont pas recevables et ne peuvent servir à justifier de nouvelles diminutions de crédits . En effet, les SDIS sont demandeurs de davantage d'aide aux investissements .
Ainsi, il est impératif que la révision des dispositions réglementaires régissant le FAI vise principalement à permettre une amélioration de l'attribution des crédits du fonds , notamment en reportant les AE affectées qui n'ont pu, pour des raisons justifiées, être engagées avant le 31 décembre 12 ( * ) .
L'évolution de la dotation en AE du FAI
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances
2. La poursuite du déploiement du programme ANTARES
Comme en 2009, une partie du FAI contribuera à la mise en place du dispositif d'interopérabilité ANTARES. Ce montant, de 7,5 millions d'euros en 2009, sera de 13 millions d'euros en 2010.
Le programme ANTARES est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire national . Les marchés d'extension et d'adaptation du réseau ANTARES ont été notifiés par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, en octobre 2007. Le programme de réalisation se déroule conformément à l'échéancier initialement retenu. Il atteindra son terme au deuxième semestre de l'année 2010. Les préfets de départements ont été destinataires des échéanciers nationaux afin d'assurer la coordination opérationnelle avec les plans d'équipement (terminaux, centres opérationnels) que réalisent les SDIS et les SAMU.
En 2009, le parc de postes radio des sapeurs-pompiers utilisant ANTARES est de 29 % .
Sur le plan budgétaire, il convient de relever que :
- au 31 décembre 2008, sur les 102,1 millions d'euros engagés pour cette opération, 19,53 millions d'euros ont été payés ;
- dans la prévision de dépenses, de 13 millions d'euros en CP pour l'année 2010, 10,4 millions d'euros sont destinés à l'investissement, compte-tenu des crédits prévus pour la migration du réseau radio analogique utilisé actuellement par la BSPP vers ANTARES . Au titre de cette opération dont la réalisation débute actuellement, 8,4 millions d'euros sont inscrits en 2010. Prévue sur 3 ans, cette migration présente un coût total estimé à 14 millions d'euros 13 ( * ) .
Votre rapporteur spécial souligne le coût anticipé de fonctionnement du réseau partagé ACROPOL-ANTARES . En effet, celui-ci est estimé à 54 millions d'euros 14 ( * ) par an pour l'ensemble du dispositif une fois la mise en service achevée, à répartir avec les deux autres utilisateurs « Police » et « Santé ». A titre prospectif, cette dépense, pour le seul fonctionnement d'ANTARES, s'élèverait en 2010 à 9 millions d'euros.
3. La réalisation des autres grands projets transversaux
Dans le cadre des crédits pour la réalisation des grands projets transversaux, hormis ceux dédiés au programme ANTARES, il est attribué 3 millions d'euros en CP pour la modernisation de l'alerte aux populations .
En outre, le renforcement des moyens d'intervention en matériels et équipements spécialisés dans la lutte contre la menace NRBC bénéficie de 2,3 millions d'euros en AE et CP, intégralement financés par la LOPPSI.
Les autres postes budgétaires se caractérisent par la stabilité de leurs crédits. Seule la participation de l'Etat au budget de la BSPP, avec 77 millions d'euros en AE et CP, est en augmentation de 2,6 % pour permettre d'engager la mise en oeuvre du deuxième plan de modernisation de la brigade .
4. La nouvelle École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) d'Aix les Milles
L'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) a été instituée par le décret n° 2004-502 du 7 juin 2004. Etablissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministère chargé de la sécurité civile, l'ENSOSP a pour missions :
- la mise en oeuvre de la formation initiale et continue des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ;
- l'organisation, en matière d'incendie et de secours, de formations destinées notamment aux élus, aux fonctionnaires, aux cadres des entreprises et aux experts français ou étrangers ;
- l'animation du réseau des écoles de sapeurs-pompiers, et notamment la coordination, en liaison avec les préfets de zone, des formations, des recherches et des actions de coopération assurées par ces écoles ;
- la recherche, les études, l'évaluation, la prospective, la veille technologique ainsi que la diffusion de l'information dans les domaines relevant du champ de compétence des SDIS;
- le développement d'actions de coopération internationale, notamment en matière de formation et de recherche, dans ses champs de compétence.
Un programme d'orientation et d'actions stratégiques pluriannuel validé par l'Etat et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et adopté en conseil d'administration le 16 mai 2007, fixe les objectifs et les moyens d'action de l'école pour l'exercice de ses missions.
a) Les infrastructures et leur coût
L'installation à Aix les Milles du seul opérateur du programme est récente et d'ailleurs encore en cours. En effet, si le transfert intégral, depuis le site de Nainville-les-Roches, de toutes les formations à Aix les Milles remonte au 1 er septembre 2007, l'Ecole s'est installée dans des locaux provisoires. Votre rapporteur spécial a déjà effectué, au printemps 2008, un contrôle sur pièces et sur place des nouvelles infrastructures de cet établissement 15 ( * ) .
Depuis ce contrôle, le plateau technique de Vitrolles, dans sa phase de construction lors du déplacement, a été mis en fonctionnement en septembre 2008 et le reste du projet de construction de l'ENSOSP connaît un développement conforme aux plans prévus. Le pôle pédagogique d'Aix les Milles serait achevé en décembre 2009 . Le terrain d'extension de ce pôle pédagogique est acquis, un simulateur d'urgence y sera implanté à la fin de l'année 2009 et un bâtiment de 70 chambres réhabilité d'ici la fin de l'année 2011.
Le montant de l'opération de délocalisation devrait s'établir à 96,7 millions d'euros (hors acquisition du foncier) . Le financement de cette opération est assuré de la manière suivante :
- 52,8 millions d'euros, soit 60 % des coûts d'investissement, par un emprunt contracté par l'ENSOSP et dont les échéances sont remboursées par l'Etat ;
- 40,8 millions d'euros financés par les partenaires, soit 30,5 millions d'euros par le conseil général des Bouches-du-Rhône, 5,8 millions d'euros par le conseil régional de Provence-Alpes-Côte-d'Azur, 1,8 million d'euros par la commune d'Aix-en-Provence et 2,7 millions d'euros par la communauté du pays d'Aix ;
- 3,1 millions d'euros financés par les bénéfices constatés sur les comptes de résultat des gestions antérieures et placés dans le fonds de roulement.
En 2010, votre rapporteur spécial effectuera un suivi du contrôle effectué en 2008 et se rendra sur le nouveau site de l'ENSOSP.
b) Le budget de l'ENSOSP et son personnel
En 2009 , le montant du budget de l'ENSOSP s'est élevé à 64,2 millions d'euros (25,4 millions d'euros en section de fonctionnement et 38,8 millions d'euros en section d'investissement).
Une subvention attribuée par l'Etat et inscrite dans le présent programme permet de réaliser des actions de formation et de doter l'école des moyens pédagogiques nécessaires à la mise en oeuvre de ses missions.
Pour 2010, la participation versée par l'Etat à l'ENSOSP s'élève à 7,57 millions d'euros (6,94 millions d'euros en 2009 et se répartit comme suit :
- 4,47 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement courant en complément des dotations provenant des autres partenaires, le CNFPT et les SDIS, et des ressources propres de l'établissement (vente des modules de formation) pour assurer les 70.000 journées de formation organisées actuellement chaque année par l'école ;
- 3,10 millions d'euros de dotation en fonds propres destinée à financer le remboursement de l'emprunt contracté pour réaliser la construction la nouvelle structure.
En termes d'emplois, le plafond pour 2010 est de 121 ETPT directement rémunérés par l'ENSOSP. À cet effectif, s'ajoutent 2 agents contractuels de droit public qui étaient rémunérés sur le programme 128 jusqu'en 2009 et qui seront sur le programme 161 à partir de 2010.
Par ailleurs, 93 agents sont également en fonction à l'école mais rémunérés par leurs collectivités d'origine (essentiellement des sapeurs-pompiers mis à disposition dont le coût est remboursé intégralement par l'ENSOSP).
Enfin, 12 postes de formateurs pour le plateau technique de l'ENSOSP ont été créés et, à ce jour, 10 sont pourvus.
S'agissant du pôle pédagogique, l'école ne s'appuie sur aucun formateur permanent mais fonctionne grâce à un réseau de 1.100 formateurs occasionnels , les personnels de l'établissement affectés dans les « départements formation » consacrant environ 20 % de leur temps de travail aux tâches d'enseignement.
c) L'évolution de l'école
La restructuration de l'école (délocalisation à Aix-les-Milles, construction d'un pôle pédagogique et d'un plateau technique et refonte du cursus de formation) a nécessité une étape intermédiaire avant la rédaction du contrat d'établissement prévu par l'article 4 du décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 relatif à l'ENSOSP.
Ce contrat signé entre l'Etat, le CNFPT et l'ENSOSP doit permettre de fixer, sur une base pluriannuelle de trois ans, les objectifs de l'école dans l'exercice de ses missions et les moyens nécessaires à son fonctionnement. L'étape intermédiaire a consisté à élaborer un programme d'orientations et d'actions stratégiques pour la période 2007-2009.
La rédaction du contrat d'établissement est actuellement en cours d'élaboration. Les grandes orientations stratégiques de l'école ont été validées par le conseil d'administration du 26 juin 2009, à partir desquelles le contrat d'établissement sera décliné en objectifs / moyens / échéanciers / indicateurs. Il devrait être soumis pour approbation au conseil d'administration de l'ENSOSP dans le courant du premier semestre 2010 .
L'activité générale de l'établissement sera aussi intense en 2010 qu'en 2009 . Le fonctionnement du plateau technique sera devenu optimal (9.800 journées stagiaires pour 2010, contre 7.100 en 2009), et les services et les formations seront transférés vers les nouveaux locaux du pôle pédagogique.
Par ailleurs, la coopération CNFPT / ENSOSP s'intensifie au travers de missions de soutien pédagogique ou d'évaluation du dispositif de formation à l'attention des officiers de sapeurs-pompiers professionnels. Un protocole de partenariat a ainsi été élaboré en ce sens.
Par ailleurs, plusieurs projets sont à l'étude :
- une formation proposée en 2 années concrétisée par un diplôme ;
- un stage pour chaque nomination d'officier ;
- le rétablissement du concours pour être nommé capitaine ;
- une ouverture de la culture générale dispensée ;
- la création d'un second pôle de formation ouvert à l'Europe et aux autres institutions (à l'instar du rapprochement avec l'école des applications militaires de l'énergie atomique [EAMEA] basée à Cherbourg).
Même si d'autres structures de formation , comme celle des marins pompiers de Marseille par exemple, peuvent prétendre à concurrencer l'ENSOSP dans ses missions, votre rapporteur spécial encourage la démarche de regroupement des formations à la sécurité civile sous l'égide de cette école . A cet égard, il souligne notamment que les officiers de la BSPP sont désormais formés par cet établissement.
* 12 L'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances précise, en son II, que : « Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel. »
* 13 Cette migration permettra le remplacement du réseau radio analogique de la BSPP vers ANTARES et facilitera l'interopérabilité de cette unité, chargée de couvrir Paris et la petite couronne, avec les SDIS de la grande couronne, dont la moitié a déjà rejoint ANTARES.
* 14 Audition de M. Alain Perret, directeur de la sécurité civile, par votre rapporteur spécial le 6 octobre 2009.
* 15 Cf. rapport d'information n° 484 (2007-2008) « L'ENSOSP : une délocalisation ambitieuse à parachever ».