CHAPITRE II - RÉFORME DES ÉTUDES D'IMPACT
Ce chapitre contient quatre articles, qui proposent une réécriture globale du droit en vigueur en matière d'étude d'impact.
Article 86 (Articles L. 122-1, L. 122-1-1 [nouveau], L. 122-2, L. 122-3 et articles L. 122-3-1 à L. 122-3-5 [nouveaux] du code de l'environnement) - Renforcement des études d'impact
Commentaire : cet article définit le champ d'application, les critères et le contenu des études d'impact, ainsi que les modalités de décision pour l'autorité compétente.
La réforme de l'étude d'impact et de l'enquête publique découle à la fois :
- des mises en demeure de la Commission européenne ;
- des travaux issus des tables rondes du Grenelle de l'environnement ;
- du souci de simplifier le système actuel d'une grande complexité 238 ( * ) .
Suite aux mises en demeure de la commission européenne de 2005, demandant à la France de mettre sa législation en conformité avec la directive communautaire de 1985 239 ( * ) , modifiée en 1997 240 ( * ) et 2003 241 ( * ) , le Gouvernement a décidé de présenter un projet de loi revoyant en profondeur les règles en matière d'études d'impact.
Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement réforme ainsi le droit des études d'impact pour mieux transposer les points suivants :
- introduction de la procédure d'examen au cas par cas ;
- références explicites à tous les critères de la directive ;
- prise en compte de l'étude d'impact dans la décision d'autorisation ;
- précision sur le contenu de l'étude d'impact (notamment la prise en compte des effets cumulés) ;
- consultation d'une autorité environnementale et du public.
SYNTHÈSE DES PRINCIPALES DIFFÉRENCES
ENTRE LE DROIT EN VIGUEUR
SUR LES ÉTUDES D'IMPACT ET LES DISPOSITIONS
DU PROJET DE LOI
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Procédure actuelle |
Nouvelle procédure |
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Logique de liste négative très complexe de projets non soumis à étude d'impact. |
Logique de liste positive simplifiée de projets soumis à étude d'impact. |
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Seuils automatiques (en particulier un seuil financier automatique de 1,9 million d'euros, déconnecté de la réalité du projet). |
Seuils automatiques de soumission à étude d'impact accompagnés de seuils plus bas pour un examen au cas par cas réalisé en amont par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement se fondant sur tous les critères de l'annexe III de la directive. |
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L'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement sur l'étude d'impact avant l'enquête publique ou mise à disposition du public. |
L'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement sur l'étude d'impact et la demande d'autorisation avant l'enquête publique ou mise à disposition du public. |
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Enquête publique ou mise à disposition du public (celle-ci n'est prévue que pour l'Etat et ses établissements publics et n'a pas de base législative) |
Enquête publique ou mise à disposition du public. |
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Intégration des mesures d'évitement, de réduction et de compensation et des modalités de leur suivi dans la décision d'autorisation. |
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Régime de police administrative prévu seulement pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). |
Mise en place d'un régime général de police administrative pour assurer le respect des mesures d'évitement, de réduction et de compensation, sans préjudice des dispositions spécifiques de police administrative prévues par ailleurs. |
L'article 86 modifie ou crée huit articles : seul un article est modifié à la marge tandis que deux articles du code de l'environnement sont complètement réécrits 242 ( * ) , cinq autres sont introduits 243 ( * ) , et une section change d'intitulé 244 ( * ) .
Article L. 122-1 du code de l'environnement
I. Le droit en vigueur
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UNE LÉGISLATION ANCIENNE, MISE À JOUR PROGRESSIVEMENT Il convient au préalable de rappeler que le régime français des études d'impact est issu de la loi sur la protection de la nature de 1976 245 ( * ) , mise en oeuvre par le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977. La directive 85-337-CE du 27 juin 1985 relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement lui est postérieure ; le dispositif français issu de la loi de 1976 n'a pas été immédiatement modifié suite à cette directive, les autorités considérant que le droit français était conforme à la directive. La nomenclature des seuils d'étude d'impact, fixée au niveau réglementaire, a évolué à plusieurs reprises : - le décret n° 93-245 du 25 février 1993 est venu notamment introduire la notion de programme de travaux ; - la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 (dite démocratie de proximité et son décret d'application le décret n° 2006-578 du 22 mai 2006) est venue compléter les dispositions relatives à l'information du public ; - la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 a introduit l'autorité environnementale. |
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LES ÉTUDES D'IMPACT AUJOURD'HUI EN FRANCE Le nombre annuel des études d'impact couramment cité est d'environ 5.000 par an, dont la moitié pour les installations classées pour la protection de l'environnement, mais ce nombre est une approximation. En vertu de l'article R. 122-11-II du code de l'environnement, il existe dans chaque préfecture un fichier départemental des études d'impact qui indique pour chaque projet l'identité du maître d'ouvrage, l'intitulé du projet, la date de la décision d'autorisation ou d'approbation du projet et l'autorité qui a pris la décision, le lieu où l'étude d'impact peut être consultée. Ce fichier est tenu à la disposition du public. Lorsque la décision d'autorisation ou d'approbation du projet ne relève pas de la compétence d'une autorité de l'Etat, un exemplaire du résumé non technique de l'étude d'impact est adressé par l'autorité compétente à la préfecture du département du lieu d'implantation du projet, accompagné des informations mentionnées à l'alinéa précédent. » Une compilation de ces fichiers départementaux est disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://fichier-etudesimpact.ecologie.gouv.fr/, mais toutes les préfectures n'ont pas saisi à l'heure actuelle l'intégralité des études d'impact menées dans les départements . |
L'actuel article L. 122-1 du code de l'environnement dispose dans son premier paragraphe que les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement.
En outre, il est précisé que les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages.
Sans préjudice de l'application des dispositions des articles L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et L. 126-1 du présent code relatives à la motivation des déclarations d'utilité publique et des déclarations de projet, lorsqu'une décision d'octroi ou de refus de l'autorisation concernant le projet soumis à l'étude d'impact a été prise, l'autorité compétente en informe le public et, sous réserve du secret de la défense nationale, met à sa disposition les informations suivantes :
- la teneur de la décision et les conditions dont celle-ci est le cas échéant assortie ;
- les motifs qui ont fondé la décision ;
- les lieux où peuvent être consultées l'étude d'impact ainsi que, le cas échéant, les principales mesures destinées à éviter, réduire et si possible compenser les effets négatifs importants du projet.
Le principe du droit actuel est la soumission à étude d'impact préalable de tous les projets et travaux pouvant porter atteinte à l'environnement.
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LA LISTE DES PROJETS NON SOUMIS À ÉTUDE
D'IMPACT
Aujourd'hui, l'étude d'impact est la règle, la dispense d'étude d'impact est l'exception . Le problème auquel les maîtres d'ouvrages sont confrontés est que ces exceptions sont très nombreuses et reposent d'abord sur des critères techniques qui sont fonction de la nature du projet , puis, pour les autres projets, sur le fameux seuil financier de 1,9 million d'euros , lui-même soumis à dérogations. A. Quels sont les projets dispensés de plein droit d'étude d'impact pour des critères techniques ? L'article R. 122-4 dispense d'étude d'impact les travaux d'entretien et de grosses réparations , quels que soient les ouvrages ou aménagements auxquels ils se rapportent L'article R. 122-5 définit très précisément l'étendue de la dispense d'étude d'impact pour 23 catégories de projets . Par exemple, les travaux de modernisation des ouvrages et travaux sur le domaine public fluvial et maritime sont dispensés d'étude d'impact. Cette disposition signifie, a contrario , que tous les autres travaux portant sur le domaine public maritime et fluvial sont assujettis à étude d'impact. L'article R. 122-6 dispense d'étude d'impact 12 catégories de projets d'urbanisme . Ainsi, tous les lotissements situés dans une commune dotée, à la date de la demande, d'un plan local d'urbanisme sont dispensés d'étude d'impact. B. Quelles sont les dérogations apportées au seuil financier de 1,9 million d'euros ? L'article R. 122-8 exempte d'étude d'impact les aménagements, ouvrages ou travaux dont le coût total est inférieur à 1.9 millions d'euros. Toutefois, ce même article renvoie à l'article R. 122-9 qui établit une liste de 13 projets devant faire l'objet d'une « notice » indiquant les incidences éventuelles de ceux-ci sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opération projetée satisfait aux préoccupations environnementales. En outre, cet article R. 122-8 fixe la liste de 24 catégories d'aménagements, d'ouvrages ou travaux toujours soumis à étude d'impact quel que soit leur coût, sous réserve de seuils et critères particuliers. A titre d'illustration, la création d'une zone d'activité commerciale (ZAC) est toujours soumise à étude d'impact obligatoire. En conclusion, le dispositif français en matière d'étude d'impact , en dépit d'une proclamation de principe soumettant l'ensemble des projets à cette procédure, a multiplié les exceptions et les dérogations à ces exceptions, aboutissant à une réglementation peu lisible voire opaque . |
II. Le dispositif du projet de loi
La nouvelle rédaction de l'article L. 122-1 s'articule autour de cinq points : le champ d'application des études d'impact (I), le cas des programmes de projets (II), les pouvoirs de l'autorité administrative (III), la décision administrative (IV) et l'information du public (V).
S'agissant du I de ce nouvel article, il convient de rappeler au préalable que le projet de loi ne fait plus mention des collectivités publiques.
D'emblée, dès l'intitulé de la section 246 ( * ) , il est fait référence aux études d'impact des projets de « travaux, d'ouvrages et d'aménagements » et plus seulement aux projets de travaux et de projets.
Le deuxième triptyque qui revient ensuite tel un leitmotiv dans le présent projet de loi est la prise en compte de la « nature, des dimensions et localisation » des projets, remplaçant le couple « dimensions ou incidences ».
Une étude d'impact est nécessaire dès que ces projets sont susceptibles d'avoir des incidences notables soit sur l'environnement, soit sur la santé humaine.
Le principe général qui guide les études d'impact est la prise en compte de « critères » et de « seuils », et ce n'est que par exception que l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement (la DIREN) procède à un « examen au cas par cas ».
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QUI SONT LES AUTORITÉS
DÉCISIONNAIRES
Les autorités de l'Etat compétentes en matière d'environnement sont définies, pour les projets, à l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement, et, pour les plans et programmes, à l'article R. 122-19 du même code. Pour le code de l'urbanisme, on notera que les autorités compétentes en matière de plans et programmes sont définies à l'article R. 121-15. Concrètement, pour les « projets » il peut s'agir :
Les autorités décisionnaires sont définies par chaque procédure (décrets, arrêtés ministériels ou préfectoraux, autorités des collectivités territoriales). Ainsi, le maire est autorité décisionnaire pour les permis de construire dans les communes dotées d'un document d'urbanisme, de même le préfet pour les installations classées. |
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LA RÉFORME DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DU MINISTÈRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER Parallèlement à la nouvelle organisation de l'échelon central, les services territoriaux du Ministère sont profondément restructurés pour améliorer l'efficacité, la cohérence et la lisibilité de l'action de l'Etat dans les territoires. Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) a décidé, lors de sa réunion du 11 juin 2008, de l'organisation cible des services de l'Etat. Les conditions de mise en oeuvre de cette importante réforme ont été définies par les circulaires du Premier ministre du 7 juillet 2008 et du 31 décembre 2008, relatives à l'organisation territoriale de l'Etat. Le niveau régional est confirmé dans sa fonction de pilotage des politiques publiques de l'Etat et s'inscrit dans un schéma reposant sur les grands découpages ministériels (création des DREAL ) alors que le niveau départemental est chargé de la mise en oeuvre de ces politiques et sera organisé en directions départementales interministérielles définies à partir des besoins prioritaires de la population. a) Le niveau régional : mise en place des DREAL Au niveau régional, la création des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), qui résulte de la fusion des DRE, DRIRE et DIREN (hors missions développement industriel et métrologie) permettra au Ministère de disposer d'un pôle régional unifié, échelon de pilotage de ses politiques sur le territoire. Cette fusion permettra une meilleure prise en compte en amont d'un plus grand nombre d'enjeux et approches transversales intégrées. Elle donnera en outre un poids et une légitimité renforcés à la DREAL vis-à-vis des parties prenantes du développement durable. En outre, les mutualisations et le partage des bonnes pratiques permettront un enrichissement mutuel des méthodes de travail. Enfin, la communication de ces directions régionales devra être améliorée. L'échéancier retenu à ce jour est le suivant : neuf DREAL ont été créées en 2009, treize seront créées début 2010 et quatre début 2011. b) Le niveau départemental : mise en place des directions départementales des territoires Au niveau départemental, suite à l'évaluation positive de l'expérimentation de la fusion de la DDE et de la DDAF engagée dès le 1 er janvier 2007 dans huit départements, le MEEDDAT et le ministère de l'agriculture ont souhaité généraliser cette réforme. Conformément à la circulaire du 23 janvier 2008 du Premier ministre, quarante-sept nouvelles directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA) ont ainsi été créées au 1 er janvier 2009 pour oeuvrer de façon unifiée dans les champs larges du développement durable, de l'agriculture et de la gestion du territoire. Les directions départementales fusionnées assurent donc les missions premières des deux services et renforcent leurs compétences dans les domaines environnementaux et de connaissance des territoires de manière à répondre aux enjeux du Grenelle de l'environnement. La nouvelle organisation départementale de l'Etat décidée en CMPP du 11 juin 2008 prévoit la mise en oeuvre au 1 er janvier 2010 de deux ou trois directions départementales interministérielles. Les départements dont la population est inférieure à 400.000 habitants disposeront de deux directions interministérielles : la direction départementale des territoires (DDT) et la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) . Les autres départements ont le choix entre le schéma à deux directions et celui à trois directions interministérielles comprenant la direction départementale des territoires (DDT), la direction départementale de la protection des populations (DDPP) et la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS). En tout état de cause, les DDEA constitueront le socle essentiel de la nouvelle direction départementale des territoires, qui regroupera également les compétences d'une partie des services « environnement » des préfectures. |
Pour fixer ces critères et seuils et pour déterminer les projets relevant d'un examen au cas par cas, il est indiqué qu'il est seulement tenu compte des données mentionnées à l'annexe III de la directive susmentionnée de 1985.
S'agissant du II de l'article L. 122-1, il indique que lorsque des projets concourent à la réalisation fractionnée d'un même programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages, l'étude d'impact de chacun des projets comporte une appréciation des impacts de l'ensemble du programme.
Quant au III de cet article, il dispose que dans le cas des projets relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement.
Dans le cas des projets relevant de la procédure d'examen au cas par cas, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement est saisie par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage d'un dossier présentant le projet et détermine si ce dernier doit être soumis à la réalisation d'une étude d'impact.
Au IV du nouvel article L. 122-1 du code de l'environnement, il est indiqué que la décision de l'autorité compétente autorisant le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage 247 ( * ) à réaliser le projet prend en considération non seulement l'étude d'impact mais également l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public.
Cette décision fixe les mesures à la charge du pétitionnaire ou du maître d'ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi.
Cette décision administrative varie toutefois s'il existe des dispositions particulières prévues par les procédures d'autorisation 248 ( * ) , d'approbation ou d'exécution applicables à ces projets 249 ( * ) .
Le V du même article pose en règle générale que l'autorité compétente doit informer le public de toute décision relative à un projet soumis à étude d'impact. Toutefois, cette règle comprend deux exceptions :
- d'une part, l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique 250 ( * ) ;
- d'autre part, l'article L. 126-1 du code de l'environnement 251 ( * ) .
Cette information du public consiste à communiquer a minima les informations suivantes :
- la teneur et les motifs de la décision ;
- les conditions dont la décision est éventuellement assortie ;
- les mesures destinées à éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ;
- les informations concernant le processus de participation du public ;
- les lieux où peut être consultée l'étude d'impact.
Les mesures de publicité peuvent être plus contraignantes pour l'autorité compétente si les législations ou réglementations applicables au projet en disposent ainsi 252 ( * ) .
A l'inverse, les informations à communiquer peuvent être réduites si elles sont déjà incluses dans le corps de la décision.
III. La position de votre commission
Votre commission se félicite de constater que le projet de loi transpose avec exactitude les dispositions des directives communautaires.
Le passage du système de liste « négative », imposant en théorie tous les projets à étude d'impact mais multipliant en pratique les exceptions et les dérogations à ces mêmes exceptions, à un système de liste « positive », indiquant très précisément les projets qui sont soumis à cette étude, permettra à notre pays de se mettre en conformité avec le droit communautaire.
Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, le projet de décret prévu par le nouvel article L. 122-1 du code de l'environnement reprendra fidèlement les projets visés aux annexes I (étude d'impact obligatoire) et II (étude d'impact obligatoire si un examen au cas par cas, lui-même obligatoire, en décide ainsi) de la directive modifiée de 1985. Le Gouvernement envisage toutefois de fixer des seuils techniques, spécifiques pour chaque type de projet, en deçà desquels un projet ne ferait pas l'objet d'examen au cas par cas et ne serait donc jamais soumis à étude d'impact.
Votre commission a adopté un amendement de M. Paul Raoult et les membres du groupe socialiste et, apparentés et rattachés, précisant que la réforme des études d'impact concerne tous les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements, qu'ils soient publics ou privés.
Elle a également adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement qui poursuit deux objectifs :
- d'une part, il précise qu'à l'occasion de la réalisation fractionnée d'un même programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages, l'autorité administrative compétente doit informer les maîtres d'ouvrages différents des autres projets qui ont été portés à sa connaissance ;
- d'autre part, il définit la notion de « programme de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages », aujourd'hui explicitée seulement dans une circulaire ministérielle, comme un ensemble de projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagements réalisés par un ou plusieurs maîtres d'ouvrage et constituant une unité fonctionnelle.
Article L.122-1-1 [nouveau] du code de l'environnement
I. Le dispositif du projet de loi
L'article L. 122-1-1 est introduit dans le code de l'environnement afin de renforcer l'information du public pour tous les projets soumis à étude d'impact mais qui ne s'accompagnent pas d'enquête publique ou de consultation du public, constituant ainsi le complément de l'article L. 122-1 du même code. Il s'agit en quelque sorte de poser des normes minimales de communication d'informations en matière d'études d'impact, sans préjudice de dispositions spécifiques à certains secteurs. A cet égard, il convient de présenter la liste des vingt-cinq polices spécifiques en matière d'étude d'impact.
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LES VINGT-CINQ POLICES SPÉCIALES DE L'ENVIRONNEMENT Toutes ces polices spéciales se référent à l'article 28 du code de procédure pénale (CPP) : * La police de l'eau (eau douce et eau de mer) : L. 216-3 * La police de l'environnement en mer : L.218-5 et suivants * La police de l'air : L. 226-2 * La police du littoral : L. 322-10-1 * La police des parcs nationaux : L. 331-18 à L. 331-20 * La police des parcs naturels marins : L. 334-6. * La police des réserves naturelles : L. 332-20 et L. 332-22 (renvoi aux articles 16 à 21 décret-loi du 9 janvier 1852) * La police des sites : L. 341-19.III (renvoi au L. 480-1 du code de l'urbanisme (CU) et articles 16 et 20 du CPP) * La police de la circulation motorisée dans les espaces naturels : L. 362-5 * La police de la protection de la flore et de la faune : L. 415-1 * La police de la chasse : L. 428-20 et L. 428-22 * La police de la pêche (habitats et faune piscicoles) : L. 437-1 * La police des installations classées pour la protection de l'environnement : L. 514-13 * La police des produits chimiques et biocides : L. 521-12 * La police en charge des organismes génétiquement modifiés : L. 536-1 * La police des déchets : L. 541-44 * La police de la prévention des risques naturels : L. 562-5.II (renvoi au L. 480-1 du CU) * La police de la prévention des risques technologiques : L. 515-24 (renvoi au L. 480-1 du CU) * La police du bruit : L. 571-18 * La police de l'affichage publicitaire : L. 581-40 * La police de l'Antarctique : L. 713-7 Il s'agit également de mentionner les gardes particuliers : * Les gardes particuliers généralistes : art. 29 du CPP (certains agents du Conservatoire du littoral) * Les gardes-chasse particuliers : L. 428-21 * Les gardes-pêche particuliers : L. 437-13 |
La communication de ces documents ne saurait toutefois porter préjudice aux secrets de la défense nationale, aux secrets industriels et aux autres secrets protégés par la loi.
Sauf disposition législative ou réglementaire spécifique, la durée de cette mise à disposition du public est fixée par l'autorité administrative compétente pour prendre la décision. Cette durée ne peut être inférieure à quinze jours et le public doit être informé de ces modalités d'information au moins huit jours avant la mise à disposition.
Il convient de noter que cette information du public n'est pas qu'une simple obligation formelle. Elle doit se traduire ensuite par une prise en considération des observations et propositions du public à la fois par le demandeur et par l'autorité compétente pour prendre la décision. Concrètement, la notion de « prise en considération » est beaucoup moins contraignante que celle d'avis conforme ou de compatibilité. Il s'agit en réalité pour le demandeur et l'administration de prendre explicitement position, dans un sens favorable ou non, par rapport aux observations et propositions du public.
II. La position de votre commission
Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement introduisant un nouvel article L. 122-1-2 dans le code de l'environnement. Cet amendement est capital aux yeux de votre rapporteur car il élève au niveau législatif , tout en l'enrichissant , le cadrage préalable 253 ( * ) , et il en fait le fondement d'une concertation avec les acteurs locaux intéressés.
Si le maître d'ouvrage le requiert avant de présenter une demande d'autorisation, l'autorité compétente pour prendre la décision devra donner un avis sur le degré de précision des informations à fournir dans l'étude d'impact. Cet avis, dont le contenu sera défini par décret en Conseil d'Etat, précisera ainsi notamment le degré de précision des informations que doit contenir le rapport environnemental ainsi que les zonages, schémas et inventaires relatifs au lieu du projet. Le maître d'ouvrage connaîtra ainsi les « lignes rouges » à ne pas franchir et les principales caractéristiques environnementales du lieu où il envisage de réaliser son projet. Il est précisé que l'autorité compétente pour prendre la décision a le droit, si elle le souhaite, de consulter l'autorité administrative compétente en matière d'environnement.
En outre, à la demande du pétitionnaire ou maître d'ouvrage, l'autorité compétente pour prendre la décision organise une réunion de concertation avec les parties prenantes locales intéressées par ce projet, afin que chacune puisse faire part de ses connaissances et remarques sur l'impact potentiel du projet envisagé. Cette concertation répond aux engagements internationaux de la France (et notamment la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998) et permettra, le plus en amont possible, de partager un diagnostic commun et de révéler les éventuelles difficultés liées à la réalisation d'un projet.
Enfin, cet amendement indique que les précisions apportées par l'autorité compétente n'empêchent pas celle-ci de faire compléter le dossier de demande d'autorisation ou d'approbation et ne préjugent pas de la décision qui sera prise à l'issue de la procédure d'instruction.
Article 122-2 du code de l'environnement
I. Le droit en vigueur
Cet article dispose que si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet visé au second alinéa de l'article L. 122-1 est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée.
II. Le dispositif du projet de loi
Par coordination avec la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 122-1 du code de l'environnement, la référence au second alinéa de l'article L. 122-1 est remplacée par celle du I de cet article.
III. La position de votre commission
Votre commission n'a pas d'observations à formuler sur cet article.
Article L. 122-3 du code de l'environnement
I. Le droit en vigueur
L'actuel article L. 122-3 indique qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent chapitre.
Dans son II , il est précisé que ce décret fixe notamment :
1° Les conditions dans lesquelles les préoccupations d'environnement sont prises en compte dans les procédures réglementaires existantes ;
2° Le contenu de l'étude d'impact qui comprend au minimum une analyse de l'état initial du site et de son environnement, l'étude des modifications que le projet y engendrerait, l'étude de ses effets sur la santé et les mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l'environnement et la santé ; en outre, pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter ;
3° Les conditions dans lesquelles sont rendues publiques l'étude d'impact, ainsi que les principales mesures destinées à éviter, réduire, et si possible compenser les effets négatifs importants du projet ;
4° La liste limitative des ouvrages qui, en raison de la faiblesse de leurs répercussions sur l'environnement, ne sont pas soumis à la procédure de l'étude d'impact ;
5° Les conditions dans lesquelles le ministre chargé de l'environnement peut se saisir ou être saisi, pour avis, de toute étude d'impact 254 ( * ) .
Enfin, le III de cet article indique que le décret désigne l'autorité administrative saisie pour avis en application du deuxième alinéa de l'article L. 122-1 et détermine les conditions dans lesquelles cet avis est élaboré et mis à la disposition du public.
II. Le dispositif du projet de loi
L'article 86 propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 122-3 du code de l'environnement qui fixe, là encore, les grandes lignes du décret en Conseil d'Etat relatif aux modalités d'application de la section relative aux « Etudes d'impact des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagements ».
Par souci de pédagogie, nous ne présenterons que les différences entre l'actuelle rédaction de l'article L. 122-3 et sa nouvelle rédaction.
Le futur décret définira les catégories de projets qui, en fonction des critères et des seuils déterminés en application de l'article L. 122-1 et, le cas échéant après un examen au cas par cas, feront l'objet d'une étude d'impact.
Quant au contenu des futures études d'impact, les modifications sont nombreuses car elles comprendront, en plus des informations actuelles :
- une description du projet ;
- une analyse de la zone susceptible d'être affectée et de son environnement (et plus seulement de « l'état initial du site ») ;
- l'étude des effets du projet sur l'environnement et pas seulement sur la santé ;
- la prise en compte des effets cumulés avec d'autres projets connus ;
- une présentation du dispositif de « suivi de ces mesures » et du « suivi de leurs effets sur l'environnement » ;
- les « autres partis envisagés par le maître d'ouvrage » et les principales raisons de son choix, eu égard notamment aux effets sur l'environnement ;
- enfin, un « résumé non technique » de l'ensemble des informations évoquées précédemment.
La dernière nouveauté introduite par cet article L. 122-3 du code précité est que le décret fixera celle des décisions de l'autorité compétente pour autoriser ou approuver le projet qui fixe les mesures destinées à éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs du projet sur l'environnement.
Cette disposition a été ajoutée à la demande des directions d'administration centrale, elles-mêmes porteuses de nombreux projets, dans un souci de sécurité juridique. En effet certains types de projet donnent lieu à de multiples décisions. Ainsi, lors de la construction de lignes électriques, la décision principale est la déclaration d'utilité publique, mais il y a aussi de nombreuses autorisations d'exécution et l'autorisation de permis de construire.
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LE CONTENU DES ÉTUDES D'IMPACT SELON LE DROIT COMMUNAUTAIRE L'annexe IV de la directive de 1997 expose précisément les informations a minima que doit fournir le maître d'ouvrage à l'autorité compétente : 1. Description du projet, y compris en particulier : - une description des caractéristiques physiques de l'ensemble du projet et des exigences en matière d'utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement ; - une description des principales caractéristiques des procédés de fabrication, par exemple sur la nature et les quantités des matériaux utilisés ; - une estimation des types et des quantités des résidus et des émissions attendus (pollution de l'eau, de l'air et du sol, bruit, vibration, lumière, chaleur, radiation, etc.) résultant du fonctionnement du projet proposé. 2. Une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement. 3. Une description des éléments de l'environnement susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet proposé, y compris notamment la population, la faune, la flore, le sol, l'eau, l'air, les facteurs climatiques, les biens matériels, y compris le patrimoine architectural et archéologique, le paysage ainsi que l'interrelation entre les facteurs précités. 4. Une description (1) des effets importants que le projet proposé est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant : - du fait de l'existence de l'ensemble du projet ; - de l'utilisation des ressources naturelles ; - de l'émission des polluants, de la création de nuisances ou de l'élimination des déchets, et la mention par le maître d'ouvrage des méthodes de prévisions utilisées pour évaluer les effets sur l'environnement. 5. Une description des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les effets négatifs importants du projet sur l'environnement. 6. Un résumé non technique des informations transmises sur la base des rubriques mentionnées. 7. Un aperçu des difficultés éventuelles (lacunes techniques ou manques dans les connaissances) rencontrées par le maître d'ouvrage dans la compilation des informations requises. (1) Cette description devrait porter sur les effets directs et, le cas échéant, sur les effets indirects secondaires, cumulatifs, à court, moyen et long terme, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet.» |
III. La position de votre commission
Votre rapporteur tient au préalable à souligner l'importance de cet article L. 122-3 du code de l'environnement qui détermine les grandes lignes du futur décret en Conseil d'Etat sur le contenu des études d'impact. Ce décret modifiera le contenu de l'étude d'impact, afin de prendre en compte les exigences communautaires, il précisera les modalités d'application de la procédure du « cas par cas » et il modifiera les seuils de soumission à étude d'impact.
A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler que rien n'interdit l'existence de seuils dans le droit communautaire 255 ( * ) . C'est l'exclusion systématique et globale de tout un ensemble de projets sur la base d'un seul critère financier (à savoir 1,9 million d'euros) qui est reprochée à l'Etat français. En ce sens, le remplacement du seuil financier par des seuils techniques, et surtout l'introduction d'une procédure d'étude « au cas par cas » en deçà de ces seuils obligatoires, répond aux exigences communautaires.
En outre, votre commission a adopté un amendement de M. Jean Bizet , rectifié suite aux propositions de votre rapporteur, et qui précise que les mesures envisagées pour éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs du projet sur l'environnement et la santé doivent être « proportionnées ».
Par ailleurs, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement indiquant que le maitre d'ouvrage, lors de l'étude d'étude, ne devait présenter que les « principales modalités » de suivi des mesures préventives ou correctrices, sans entrer dans le détail concret du dispositif.
Egalement à l'initiative de votre rapporteur, elle a adopté un amendement qui supprime la référence aux « partis envisagés » et alternatifs du maître d'ouvrage mais qui transpose fidèlement les termes de l'annexe IV de la directive 97/11/CE selon lesquels le maitre d'ouvrage doit exposer une « esquisse » des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement.
Article L. 122-3-1[nouveau] du code de l'environnement
I. Le dispositif du projet de loi
L'article L. 122-3-1 octroie trois types de pouvoirs aux agents chargés de contrôler la mise en oeuvre des prescriptions fixées dans les décisions administratives d'autorisation.
Tout d'abord, les agents chargés par l'autorité administrative de contrôler la mise en oeuvre des prescriptions préventives peuvent accéder, non seulement en tout lieu (sauf dans les domiciles et dans les parties des locaux ayant la même destination) mais également en tout temps aux aménagements ou aux ouvrages.
En outre, ils peuvent se faire communiquer et prendre copie des documents de toute nature nécessaires à l'accomplissement de leur mission, sans que le secret professionnel puisse leur être opposé.
Enfin, ils peuvent recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications propres à l'accomplissement de leur mission.
II. La position de votre commission
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement précisant que les agents qui contrôlent l'application des prescriptions en matière d'étude d'impact sont « assermentés ou habilités ».
Toujours sur proposition de votre rapporteur, elle a adopté un amendement rédactionnel permettant à ces agents d'accéder aux « travaux, ouvrages ou aménagements » et non simplement aux « aménagements ou aux ouvrages ».
Article L. 122-3-2 [nouveau] du code de l'environnement
I. Le dispositif du projet de loi
L'article L. 122-3-2 du code déjà évoqué indique que les dépenses réalisées pour procéder aux « contrôles, expertises ou analyses » prescrits par l'autorité administrative pour assurer l'application des prescriptions de prévention environnementale sont à la charge du pétitionnaire ou du maître d'ouvrage.
II. La position de votre commission
Votre commission n'a pas d'observations à formuler sur cette disposition.
Article L. 122-3-3 [nouveau] du code de l'environnement
I. Le dispositif du projet de loi
Lorsque le contrôle révèle un manquement aux prescriptions fixées en application du IV de l'article L. 122-1, un rapport est établi par l'agent de contrôle qui le transmet ensuite à l'autorité administrative. Une copie de ce rapport est en outre délivrée à l'intéressé.
II. La position de votre commission
Votre commission a adopté un amendement , sur proposition de votre rapporteur, donnant un droit de réponse d'un mois au maitre d'ouvrage qui reçoit un rapport de l'autorité administrative pour manquement.
Article L. 122-3-4 [nouveau] du code de l'environnement
I. Le dispositif du projet de loi
En cas de violation des prescriptions administratives, les services compétents de l'Etat mettent en demeure le demandeur d'y satisfaire dans un délai déterminé
Une fois expiré ce délai, si l'intéressé n'a pas déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative a la faculté d'utiliser toute une batterie d'armes juridiques pour faire appliquer ses prescriptions environnementales et elle saisit, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département pour mettre en oeuvre trois types de mesures coercitives, qu'elle utilise crescendo .
En premier lieu, elle peut mettre en oeuvre la procédure de consignation . Confiée à un comptable public, cette somme correspond au montant des mesures à réaliser avant une date fixée par l'administration. Elle a vocation à payer les travaux à réaliser et elle est donc restituée au fur et à mesure de l'exécution des mesures imposées par l'administration dans sa décision initiale. La somme va à l'autorité ayant assumé le coût des travaux c'est à dire à l'autorité décisionnaire (soit l'Etat, soit la commune). En définitive, il s'agit d'une procédure lourde mais efficace eu égard aux droits fiscaux et au privilège juridictionnel dont bénéficient les sommes consignées 256 ( * ) .
En deuxième lieu, l'administration peut faire procéder d'office , en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites . Dans ce cas, les sommes consignées sont utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées.
En dernier lieu, les services compétents de l'Etat peuvent suspendre la réalisation des travaux ou des opérations du demandeur ou l'exercice de ses activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, à ses propres frais.
Le dernier article introduit indique que les articles L. 122-3-1 à L. 122-3-4 ne sont pas applicables aux opérations, ouvrages et aménagements régis par des dispositions spécifiques de police administrative.
II. La position de votre commission
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement indiquant qu'en cas d'absence d'observations des prescriptions administratives, la mise en demeure impose au maître d'ouvrage un délai raisonnable, « qui tient compte de la nature et de l'importance des travaux à réaliser ».
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel pour permettre la suspension des « travaux, ouvrages, ou aménagements » et non simplement des « travaux ou opérations ».
Article L. 122-3-5 [nouveau] du code de l'environnement
I. Le dispositif du projet de loi
Les articles L. 122-3-1 à L. 122-3-4, précédemment exposés, ne sont pas applicables aux opérations, ouvrages et aménagements régis par des dispositions spécifiques de police administrative.
II. La position de votre commission
Votre commission n'a pas d'observations à formuler sur cette disposition.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
* 238 Le Gouvernement a souhaité généraliser, jusqu'à un certain point, les règles applicables en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), présentées aux articles L. 514-1 à L. 514-6 du code de l'environnement.
* 239 Cf. directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics ou privés sur l'environnement.
* 240 Cf. directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997.
* 241 Cf. directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil.
* 242 Cf. les articles L. 122-1 et L. 122-3 de ce code.
* 243 Cf. les articles L. 122-1-1 et L. 122-3-1 à L. 122-3-5.
* 244 L'intitulé de la section 1 du chapitre II du titre I er du livre I er du code de l'environnement (partie législative) devient « Etudes d'impact des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagements ».
* 245 Cf. loi sur la protection de la nature n° 76-629 du 10 juillet 1976.
* 246 Section 1 du chapitre II du titre I er du livre I er du code de l'environnement (partie législative).
* 247 Le terme pétitionnaire est utilisé pour les permis de construire et les ICPE. Le terme maître d'ouvrage est plus générique.
* 248 Certaines réglementations prévoient déjà la possibilité de prescrire des modalités de fonctionnement (par exemple, les installations classées pour la protection de l'environnement). Il s'agit donc ici d'un mécanisme supplétif.
* 249 L'objectif de cette rédaction est de couvrir un large champ d'application ; en effet, il n'existe pas toujours de décision explicite d'autorisation (par exemple certains types de projets d'infrastructures routières).
* 250 Cet article traite des projets publics de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages qui s'accompagnent de l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers.
* 251 Cet article aborde les modalités de la déclaration de projet et sur l'intérêt général d'une opération envisagée par une autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale.
* 252 Cf. les articles L. 512-39 du code de l'environnement pour les ICPE, et l'article L. 424-15 du code de l'urbanisme pour les permis de construire.
* 253 Ce document est aujourd'hui visé à l'article R. 122-2-1 du même code.
* 254 Il s'agit en quelque sorte d'un droit d'évocation comparable à celui dont bénéficie le ministre de la culture pour les procédures d'autorisation de travaux dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.
* 255 Cf. l'article 4 de la directive 85/337/CE qui prévoit expressément cette faculté.
* 256 Cette procédure est régulièrement appliquée pour les ICPE ou IOTA (loi sur l'eau).