Article 21
(articles L. 331-2, L. 331-3, L. 331-3-1, L. 331-3-2
nouveau,
et L. 331-5 du code de la consommation) - Procédure
devant la commission de surendettement
Commentaire : cet article apporte plusieurs modifications aux règles de procédure suivies devant la commission du surendettement. Il modifie la nature des dépenses devant être prises en compte pour déterminer le « reste à vivre » et renforce les mesures de suspension des voies d'exécution diligentées contre les biens du débiteur.
Article L. 331-2 du code de la consommation - Rôle de la commission de surendettement - Détermination du montant des remboursements et du reste à vivre
I. Le droit en vigueur
L'article L. 331-2 du code de la consommation définit la mission de la commission de surendettement. Il s'agit de « traiter » la situation des personnes en situation de surendettement, définie par l'article L. 330-1 du même code comme celle caractérisée par l'impossibilité manifeste , pour une personne physique de bonne foi :
- soit de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir ;
- soit de faire face à l'engagement qu'elle a donné de cautionner ou d'acquitter solidairement la dette d'un entrepreneur individuel ou d'une société . Cette extension du champ de la procédure de traitement des situations de surendettement avait été opérée par la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, et complétée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, afin de venir en aide aux personnes qui, s'étant engagées en cas défaillance d'un entrepreneur, se trouvent alors dans des situations financières parfois dramatiques.
L'article L. 331-2 ne définit pas lui-même les modalités de ce traitement, celles-ci étant en réalité énoncées aux articles L. 331-6 et L. 331-7 du code de la consommation et consistant en une conciliation entre le débiteur et ses créancier ou en l'édiction de recommandations qui seront rendues exécutoires par le juge. Il détermine en revanche les conditions dans lesquelles le montant des remboursements qui seront exigés du débiteur doit être fixé . Ce montant s'inscrit, en réalité, sous un double plafond.
Il est fixé par référence à la quotité saisissable du salaire . Celle-ci est définie par l'article L. 3252-3 du code du travail, dans des proportions et en fonction de seuils définis par décret en Conseil d'Etat.
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LA QUOTITÉ SAISISSABLE DU
SALAIRE
En application des articles R. 3252-2 et R. 3252-3 du code du travail, les sommes dues à titre de rémunération sont saisissables ou cessibles dans les proportions suivantes : - le vingtième de la rémunération, sur la tranche inférieure ou égale à 3.460 € ; - le dixième, sur la tranche supérieure à 3.460 € et inférieure ou égale à 6.790 € ; - le cinquième, sur la tranche supérieure à 6.790 € et inférieure ou égale à 10.160 € ; - le quart, sur la tranche supérieure à 10.160 € et inférieure ou égale à 13.490 € ; - le tiers, sur la tranche supérieure à 13.490 € et inférieure ou égale à 16.830 € ; - les deux tiers, sur la tranche supérieure à 16.830 € et inférieure ou égale à 20.220 € ; - la totalité, sur la tranche supérieure à 20.220 €. Ces différents seuils sont augmentés d'un montant de 1.310 € par personne à la charge du débiteur saisi ou du cédant. |
Cette prescription implique que soit défini le « reste à vivre » du ménage, c'est-à-dire les sommes qui lui sont nécessaires pour lui permettre de vivre dans des conditions décentes. Ce « reste à vivre » doit être au moins égal au revenu minimum d'insertion dont disposerait le ménage . Ce revenu, applicable jusqu'au 1 er juin 2009, pouvait donc atteindre les montants suivants, selon la taille du ménage :
Montant maximum du RMI du 1 er janvier au 31 mai 2009
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Nombre d'enfants |
Personne seule |
En couple |
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0 |
454,63 € |
681,95 € |
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1 |
681,95 € |
818,34 € |
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2 |
818,34 € |
954,72 € |
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Par enfant supplémentaire |
+ 181,85€ |
+ 181,85 € |
Décret n° 2009-190 du 17 février 2009 portant revalorisation de l'allocation de revenu minimum d'insertion
Sous cette réserve, le reste à vivre est calculé en intégrant certaines dépenses courantes, limitativement énumérées : les dépenses de logement, d'électricité, de gaz, de chauffage, d'eau, de nourriture et de scolarité . Le montant de ces différentes dépenses est pris en compte par la commission dans la limite d'un plafond , défini à l'article R. 331-15-1 du code de la consommation, constitué par la différence entre le montant des ressources mensuelles réelles de l'intéressé et le montant du revenu minimum d'insertion, majoré de 50 % dans le cas d'un ménage. Le montant du « reste à vivre » est mentionné dans le plan conventionnel de redressement ou dans les recommandations qui peuvent être proposées par la commission.
Évaluation du montant minimum légal
à laisser au débiteur
(en pourcentage de
dossiers)
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2001 |
2004 |
2007 |
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égal au RMI |
8,1 |
8,3 |
8,7 |
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supérieur au RMI et inférieur ou égal à 800 € |
24,3 |
21,8 |
20,3 |
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supérieur à 800 € et inférieur ou égal à 1 500 € |
64,9 |
67,2 |
66,7 |
|
supérieur à 1 500 € |
2,7 |
2,7 |
4,3 |
|
TOTAL |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
Source : Banque de France - Enquête typologique 2008
Les difficultés de détermination, en pratique, du « reste à vivre » ont conduit la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 à imposer que celle-ci n'intervienne qu'après avis de la personne justifiant d'une expérience dans le domaine de l'économie sociale et familiale, siégeant au sein de la commission avec voix consultative. Mais cette précaution n'a pas mis fin aux critiques, émanant en particulier des associations de consommateurs, sur la pertinence des modalités de fixation du reste à vivre retenues par les commissions.
Selon les informations transmises à votre rapporteur par la Banque de France, les commissions combinent actuellement deux méthodes : une méthode forfaitaire et une méthode prenant en compte les frais réels du ménage. Ainsi, sont en général retenues pour leur montant réel, sur la base de justificatifs produits par le débiteur, des charges d'un montant important qui, par leur nature, sont variables d'un ménage à l'autre : il s'agit essentiellement du loyer, des impôts, des pensions alimentaires, des frais de garde d'enfants.
A l'inverse, certaines dépenses moins variables - si ce n'est à raison de la taille du ménage - sont prises en considération en fonction de barèmes indicatifs, définis par chaque commission de surendettement. Ce système s'applique aux dépenses d'eau, de gaz, d'électricité, de téléphone, d'alimentation ou aux dépenses vestimentaires. Le montant de ces forfaits peut ainsi varier de manière importante selon les commissions départementales de surendettement.
Pour la Banque de France et le Gouvernement, la méthode prenant en compte certaines dépenses pour leur montant réel - avec ou sans justificatif - et d'autres selon une approche forfaitaire est de nature à favoriser un traitement plus homogène et équitable des débiteurs surendettés, étant entendu que les barèmes ne sont pas appliqués si la situation particulière des débiteurs le justifie. Du reste, en application du contrat de service public conclu avec l'Etat pour la période 2007-2009, la Banque de France fournit semestriellement aux commissions les moyens de comparer les conditions de calcul du reste à vivre d'une commission à l'autre.
Il n'en reste pas moins que la pratique actuelle conduit à la fixation de « reste à vivre » très variable selon les commissions de surendettement . Ainsi, dans des départements limitrophes, la différence de montant du reste à vivre pour deux débiteurs placés dans une situation analogue peut atteindre plusieurs centaines d'euros.
II. Le texte du Gouvernement
S'il propose une rédaction complète de l'article L. 331-2, le texte du Gouvernement n'en modifie pas la structure mais apporte quatre modifications de fond.
En premier lieu, le Gouvernement supprime le plafond, défini par décret , applicable aux montants des dépenses de logement, d'électricité, de gaz, de chauffage, d'eau, de nourriture et de scolarité, pour lui substituer un renvoi à un décret qui définira les conditions de prise en compte et d'appréciation de ces dépenses par le règlement intérieur de chaque commission de surendettement , règlement intérieur qui sera de plus rendu public .
Selon les informations transmises à votre rapporteur, ce décret vise à donner un cadre général à l'intérieur duquel les commissions adopteront leurs critères de détermination des dépenses prises en compte. Le décret se bornera ainsi à harmoniser les méthodes tout en laissant aux commissions une marge d'appréciation pour tenir compte des circonstances locales qui justifieraient des pratiques ou des plafonnements distincts. Un état précis des pratiques devrait être réalisé préalablement à l'élaboration de ce décret pour servir de base aux concertations.
S'agissant de la mesure de publicité, celle-ci répond, selon le Gouvernement, à deux motivations : d'une part, rendre la procédure devant les commissions plus transparente pour les créanciers et les personnes en situation de surendettement ; d'autre part, faciliter la comparaison entre les règlements intérieurs des commissions ainsi que la « réflexion » sur leur harmonisation progressive.
En deuxième lieu, le texte proposé par le Gouvernement inclut les frais de santé dans les dépenses à prendre en compte pour déterminer le reste à vivre .
Selon les indications fournies par le Gouvernement, la notion de « frais de santé » ne fait actuellement l'objet d'aucune définition légale ou réglementaire. Il est néanmoins envisagé que ces frais comprennent :
- d'une part, les dépenses de protection en matière de santé, c'est-à-dire celles engagées dans le cadre d'assurances complémentaires santé ;
- d'autre part, les dépenses liées aux traitements médicaux qui pourraient s'appliquer au débiteur en raison des affections ou pathologies lourdes, ou des handicaps qu'il subit.
En troisième lieu, le projet de loi supprime l'exigence selon laquelle le reste à vivre est déterminé après avis de la personne compétente en économie sociale .
Cette suppression est motivée par le fait que l'établissement du reste à vivre relève d'une démarche collégiale de la commission. Votre commission observe néanmoins que le dispositif actuel garantit que le reste à vivre est déterminé après que la personne compétente en économie sociale qui n'a pas de voix délibérative au sein de la commission, est en mesure d'apprécier si le montant envisagé est effectivement susceptible de couvrir les charges courantes du ménage.
En dernier lieu, la rédaction proposée par le Gouvernement met fin à l'obligation de mentionner le montant du reste à vivre dans le plan conventionnel de redressement ou dans les recommandations ou décisions de la commission .
Il a été indiqué à votre rapporteur que cette disposition vise à supprimer une cause de contentieux jugée inutile par le Gouvernement. Il est vrai que l'obligation actuelle n'est pas prescrite à peine de nullité ni même d'inopposabilité. En tout état de cause, sa suppression ne devrait pas affecter l'étendue du contrôle du juge, ce dernier étant amené à vérifier, lors des contestations sur les mesures prises par la commission ou lors de l'homologation de ses propositions, si les règles prévues en matière de détermination de la capacité de remboursement des dettes du débiteur par l'article L. 331-2 du code de la consommation, dans sa nouvelle rédaction, ont été effectivement respectées.
A ces modifications substantielles, le texte du Gouvernement ajoute deux mesures de coordination .
D'une part, il intègre un renvoi à l'article L. 331-7-1 dont la nouvelle rédaction proposée par l'article 23 du projet de loi, accorde un pouvoir de recommandation à la commission de surendettement en vue de la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers et de l'effacement partiel de certaines créances.
D'autre part, il substitue à la référence au RMI une référence au montant forfaitaire perçu dans le cadre du revenu de solidarité active (RSA). La loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a en effet substitué, à compter du 1 er juin 2009, le RSA au RMI.
Rappelons que, depuis le 1 er juin 2009, toute personne résidant en France de manière stable et effective, et dont le foyer dispose de ressources inférieures à un revenu garanti, a droit au revenu de solidarité active, allocation qui, se combinant avec une fraction des revenus professionnels des membres du foyer, porte les ressources de celui-ci au niveau du revenu garanti. Le montant forfaitaire de ce revenu de solidarité active est fixé par décret et révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix à la consommation hors tabac.
Le décret n° 2009-404 du 15 avril 2009 relatif au revenu de solidarité active a fixé ce montant forfaitaire à 454,63 euros, lorsqu'il s'applique à un foyer composé d'une seule personne.
III. Le texte de la commission spéciale
Votre commission est favorable aux modifications apportées à la mission des commissions de surendettement, et particulièrement à l'inclusion dans le reste à vivre des frais de santé, qui peuvent en effet générer des dépenses importantes. Elle estime que la publicité des règlements intérieurs des commissions devrait être de nature à mieux faire comprendre aux débiteurs les conditions dans lesquelles est fixé leur reste à vivre. Par ailleurs, le recours à un barème pour certains types de charges semble assurer un traitement relativement équitable des personnes situées dans une même zone géographique.
En revanche, votre commission estime nécessaire que le décret prévu par le texte du Gouvernement, d'une part, permette de fixer des modalités objectives de détermination de ces barèmes et, d'autre part, évite une trop grande disparité entre les départements . Pour autant, elle est consciente que le lieu de résidence d'une personne influence fortement la nature et le montant de certaines charges.
Le texte que vous soumet votre commission spéciale confirme donc l'approche du Gouvernement .
A l'initiative de nos collègues Brigitte Bout et Laurent Béteille , votre commission a cependant apporté deux modifications de coordination au texte proposé pour l'article L. 331-2 du code de la consommation :
- l'une, afin de supprimer une référence inutile à la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008, compte tenu de l'entrée en vigueur de ses dispositions depuis le 1 er juin 2009 ;
- l'autre, afin de supprimer la mention selon laquelle le règlement intérieur de chaque commission est rendu public, par coordination avec l'ajout de cette mention à l'article 20 du texte adopté par votre commission.
A l'initiative de notre collègue Muguette Dini, votre commission spéciale a en outre expressément inclus dans le « reste à vivre » deux nouvelles catégories de dépenses, souvent prises en compte par les commissions de surendettement, mais semble-t-il non de façon systématique : d'une part, les frais de garde d'enfants et, d'autre part, les frais liés aux déplacements professionnels . Ces dépenses, qui peuvent atteindre des montants importants, doivent effectivement intégrer la somme qui doit être laissée au débiteur pour qu'il assume les charges courantes de son ménage.
Article L. 331-3 du code de la consommation - Saisine de la commission de surendettement - Examen de la recevabilité, instruction et orientation du dossier
I. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article L. 331-3 du code, la procédure de traitement des situations de surendettement devant la commission de surendettement ne peut être engagée qu'à la demande du débiteur.
Une fois la demande d'ouverture de la procédure déposée par le débiteur, la commission dispose d'un délai de six mois, à compter de ce dépôt, pour procéder à l'instruction du dossier ainsi qu'à son orientation , c'est-à-dire, compte tenu des informations dont elle dispose, décider :
- soit de poursuivre la procédure de surendettement afin qu'un plan conventionnel de redressement soit établi ou que certaines mesures d'apurement soient recommandées et, le cas échéant, rendues exécutoires par le juge ;
- soit, avec l'accord du débiteur , de transmettre le dossier au juge de l'exécution afin qu'une procédure de rétablissement personnel soit ouverte. Cette orientation interviendra si la commission constate que le débiteur est dans une situation irrémédiablement compromise , c'est-à-dire qu'il est dans l'impossibilité manifeste de voir sa situation d'endettement traitée par la seule application des mesures d'apurement susceptibles d'être prévues par un plan de redressement ou des recommandations.
Dans le contrat de service public conclu avec l'Etat pour la période 2007-2009, la Banque de France s'est engagée à veiller à ce que le délai moyen d'orientation des dossiers n'excède pas six semaines .
De fait, selon les informations transmises par la Banque de France, le délai moyen de recevabilité et d'orientation des dossiers de surendettement est actuellement de l'ordre d'un mois et demi à deux mois .
S'agissant néanmoins d'un délai moyen, il faut souligner que la décision d'orientation peut être prise dans un délai approchant voire dépassant les 3 mois dans un nombre non négligeable de dossiers. Tel est le cas, en particulier, de ceux présentant des difficultés particulières tenant à la situation patrimoniale ou familiale du débiteur, à la nature des activités professionnelles exercée par les membres de sa cellule familiale, ainsi qu'aux caractéristiques de son endettement, de ses revenus ou de ses charges.
En pratique, l'instruction des dossiers est effectuée par le secrétariat de la commission de surendettement. Selon les informations transmises par la Banque de France, 1 562 agents équivalent temps plein travaillé (ETPT) ont été affectés en moyenne sur l'année 2008 à l'activité des secrétariats de surendettement.
A l'heure actuelle, le texte ne fait pas apparaître avec une grande clarté si, avant la décision sur l'orientation du dossier, une décision spécifique sur la recevabilité doit intervenir . Cependant, cette exigence peut se déduire du dernier alinéa de l'article L 331-3 du code de la consommation, lequel prévoit la compétence du juge de l'exécution pour connaître des recours contre les décisions de recevabilité et d'orientation des dossiers.
II. Le texte du Gouvernement
Le texte du Gouvernement apporte trois modifications au dispositif en vigueur.
D'une part, il réduit de six à trois mois le délai à l'expiration duquel la commission doit avoir décidé de l'orientation du dossier .
Dans le même temps, la rédaction proposée fait, de manière plus pédagogique, apparaître plus clairement les différentes étapes qui aboutiront à l'orientation du dossier :
- l'examen de la recevabilité de la demande d'ouverture de la procédure.
La recevabilité est prononcée par la commission lorsque d'une part, elle constate que le demandeur a satisfait aux conditions visées à l'article R. 331-7-3 du code de la consommation 325 ( * ) et a bien saisi la commission départementale territorialement compétente et, d'autre part, s'il apparaît que le débiteur est bien surendetté et de bonne foi .
Si la bonne foi est présumée, il arrive que les commissions constatent la mauvaise foi du débiteur et déclarent en conséquence sa demande irrecevable. Tel est le cas, notamment, d'une personne qui aurait bénéficié antérieurement d'une procédure de faillite civile puis se serait de nouveau endettée ou d'une personne qui aurait procédé à un rachat de ses dettes en s'engageant à ne pas souscrire d'autres prêts et serait de nouveau endettée. De même, apparaît de mauvaise foi le débiteur qui, pour échapper à ses engagements de remboursement dans le cadre de recommandations homologuées par le juge, organiserait le siphonage de ses avoirs bancaires et la disparition de son patrimoine ;
- la notification de la décision de recevabilité aux parties , c'est-à-dire le demandeur et ses créanciers ;
- l'instruction du dossier, étape au cours de laquelle la commission dresse l'état d'endettement du débiteur, qui est tenu de déclarer son actif et son passif, et vérifie les titres des créanciers du débiteur ;
- l'orientation du dossier.
D'autre part, il prévoit une procédure de substitution automatique du taux de l'intérêt légal 326 ( * ) aux taux d'intérêt applicables aux différents emprunts en cours contractés par le débiteur , dans l'hypothèse où la commission n'aurait pas statué à l'expiration de la période de trois mois. L'application du taux de l'intérêt légal interviendra pendant une période de trois mois . Toutefois, la commission ou le juge de l'exécution pourra décider de ne pas faire application de cette mesure.
Ce dispositif reprend en réalité les dispositions actuellement prévues à l'article L. 332-5 du code de la consommation, qui s'appliquent lorsque la commission n'a pas pris de décision d'orientation du dossier au terme d'un délai de six mois.
En dernier lieu, le texte proposé apporte une coordination afin de tenir compte, d'une part, de la création d'une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire 327 ( * ) , d'autre part, du déplacement à l'article L. 331-7-1 du code de la consommation des dispositions permettant à la commission de surendettement de recommander des mesures destinées à faciliter ou garantir le remboursement de la dette du débiteur.
III. Le texte de la commission spéciale
Afin de clarifier les dispositions de l'article L. 331-3 du code de la consommation, alourdie par des ajouts successifs depuis 1989, votre commission spéciale a décidé, à l'initiative de votre rapporteur, la réécriture globale du dispositif envisagé par le texte du Gouvernement.
Sur le fond, elle ne peut que se féliciter de la volonté d'accélérer le déroulement de la procédure devant la commission de surendettement . Elle est donc favorable à ce que le délai exigé actuellement pour qu'elle décide de l'orientation des dossiers dont elle est saisie soit réduit à trois mois.
Elle insiste néanmoins sur la nécessité que les commissions de surendettement soient dotées de moyens matériels et humains suffisants pour respecter ce délai.
A cet égard, la Banque de France a fait connaître à votre rapporteur que, compte tenu de l'expérience acquise par les secrétariats des commissions, des efforts engagés en matière d'harmonisation des pratiques et d'automatisation de certaines tâches administratives 328 ( * ) , le temps de traitement des dossiers, de plus en plus maîtrisé 329 ( * ) , peut encore décroître, notamment sous l'effet de l'harmonisation des pratiques attendue d'un processus de concertation actuellement engagé entre les commissions départementales. Elle considère de ce fait que les effectifs d'ores et déjà mobilisés seront suffisants pour absorber la réforme .
Votre commission salue cette démarche et espère que ces prévisions favorables ne seront pas déjouées par l'accroissement des demandes dont les commissions sont saisies depuis plusieurs mois .
Lors des auditons conduites par le rapporteur, il a été souvent rapporté par les associations de consommateurs l'absence d'une vérification systématique des créances permettant d'écarter du passif du débiteur un certain nombre de créances dont l'existence même n'est pas avérée ou pour lesquelles l'action est prescrite.
Si la proposition peut, en elle-même, paraître intéressante, elle se heurte néanmoins à la nécessité de faire de la procédure devant la commission de surendettement une procédure rapide afin de ne pas laisser le débiteur dans une situation financière particulièrement difficile. Au surplus, votre rapporteur considère que le fait d'avoir renforcé, à l'initiative de nos collègues Brigitte Bout et Laurent Béteille, à l'article 20 du texte que votre commission vous soumet, la participation du juriste aux activités de la commission de surendettement, contribuera à une meilleure détection des créances dont la régularité juridique apparaîtrait douteuse.
Par ailleurs, les auditions ont confirmé que les commissions exerçaient, lorsque nécessaire, leur pouvoir de saisir le juge de l'exécution afin qu'il statue sur la régularité des créances.
Pour assurer une meilleure information des membres de la commission de surendettement, votre commission spéciale, à l'initiative de votre rapporteur , a entendu préciser que le règlement intérieur de chaque commission devrait prévoir les conditions dans lesquelles les documents afférents aux dossiers qui seront examinés lors de la prochaine réunion de la commission.
L'ensemble des auditions conduites a montré qu'un volet essentiel manquait toujours, trente ans après sa mise en place, à la procédure de traitement des situations de surendettement : celui de l'accompagnement social.
Bien souvent, en effet, le surendettement apparaît lié à la difficulté rencontré par les débiteurs à gérer leur budget et à accorder à certaines dépenses les priorités qui s'imposent. Or, à cet égard, il est regrettable que les textes actuels ne permettent pas la prise en charge sociale des personnes dont la situation financière est examinée par les commissions de surendettement. Les commissions peuvent certes demander que des enquêtes sociales soient conduites pour mieux cerner la situation du débiteur, mais aucune mesure de traitement sociale du surendettement n'est réellement mise en oeuvre.
Aussi, à l'initiative de votre rapporteur , votre commission a-t-elle entendu créer un lien effectif entre le traitement juridique et comptable du surendettement et son traitement social . Elle a, à cet effet, prévu dans le présent article que, à tout moment de la procédure, si la situation du débiteur l'exige, la commission devra inviter celui-ci à solliciter une mesure d'aide ou d'action sociale .
Certaines mesures d'accompagnement, actuellement prévues par le code de l'action sociale et des familles, s'avèrent en effet particulièrement adaptées pour répondre aux difficultés rencontrées par certaines personnes pour gérer quotidiennement des ressources limitées. Tel est le cas, en particulier, de la mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP), créée en 2007 et entrée en vigueur le 1 er janvier 2009 330 ( * ) .
Cette mesure, qui prend la forme d'un contrat conclu entre l'intéressé et le département 331 ( * ) , repose sur des engagements réciproques et comporte une aide à la gestion de ses prestations sociales ainsi qu'un accompagnement social individualisé.
Elle assure la mise en oeuvre d'actions en faveur de l'insertion sociale et tendant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations sociales. Dans ce cadre, le bénéficiaire du contrat peut même autoriser le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu'il perçoit, en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours.
Article L. 331-3-1 du code de la consommation - Suspension de droit des procédures d'exécution dirigées contre les biens du débiteur
I. Le droit en vigueur
Le droit positif fait actuellement coexister deux types de suspension des procédures d'exécution dirigées sur les biens du débiteur.
Le premier type s'applique dans le cadre de la procédure devant la commission de surendettement .
Aux termes de l'article L. 331-5 du code de la consommation, la commission peut saisir le juge de l'exécution aux fins de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur et portant sur les dettes autres qu'alimentaires .
La notion de dette alimentaire renvoie à celle d'obligation alimentaire au sens du code civil. Cette obligation couvre en principe toutes les dettes permettant de satisfaire les besoins élémentaires des personnes et trouve son fondement dans des liens de parenté ou d'alliance en vertu d'un principe de solidarité familiale. C'est la raison pour laquelle la Cour de cassation a jugé que les dettes liées à une cantine scolaire 332 ( * ) et les dettes hospitalières 333 ( * ) ne constituaient pas des dettes alimentaires au sens du code de la consommation.
En cas d'urgence, la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du président de la commission, du délégué de ce dernier, du représentant local de la Banque de France ou du débiteur. La commission est ensuite informée de cette saisine. En pratique, il semble que certaines commissions de surendettement saisissent systématiquement le juge d'une telle demande.
Une fois saisi, le juge dispose du pouvoir de décider en opportunité si la situation du débiteur exige cette mesure. Dans l'affirmative, il lui revient de prononcer la suspension provisoire des procédures d'exécution. La mesure de suspension est d'une durée maximale d'un an .
En tout état de cause, elle cesse lorsqu'intervient l'un des évènements suivants :
- l'approbation d'un plan conventionnel de redressement ;
- l'expiration du délai de quinze jours dont dispose le débiteur pour demander à la commission de formuler des recommandations en cas d'échec de la conciliation et, si la demande est effectivement formulée dans ce délai, jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux mesures recommandées ou jusqu'à ce qu'il ait statué sur les contestations relatives à ces recommandations.
En outre, lorsqu'en cas de saisie immobilière, la date d'adjudication a été fixée, la commission peut, pour causes graves et dûment justifiées, saisir le juge aux fins de remise de l'adjudication.
Sauf autorisation du juge, la décision qui prononce la suspension provisoire des procédures d'exécution interdit au débiteur de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité, de payer, en tout ou partie, une créance autre qu'alimentaire née antérieurement à cette décision, de désintéresser les cautions qui acquitteraient des créances nées antérieurement, et de faire un acte de disposition étranger à la gestion normale du patrimoine ; elle interdit aussi la prise de toute garantie ou sûreté.
Le second type de suspension est prévu par l'article L. 331-3-1 du code de la consommation, dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel . Il s'agit d'une suspension de plein droit des voies d'exécution, y compris des mesures d'expulsion du logement du débiteur, dès la saisine du juge de l'exécution et jusqu'au jugement d'ouverture de la procédure.
II. Le texte du Gouvernement
Le texte du Gouvernement tend à transposer à l'article L 331-3-1 du code de la consommation les dispositions figurant actuellement à l'article L. 331-5, en y apportant deux modifications importantes.
D'une part, la suspension interviendra désormais de plein droit, dès la recevabilité de la demande admise par la commission .
Cette suspension automatique produira ses effets, selon le cas :
- jusqu'à l'approbation du plan conventionnel de redressement ;
- jusqu'à la décision par laquelle, désormais, la commission pourra imposer des mesures de traitement au débiteur et à ses créanciers 334 ( * ) ;
- jusqu'à l'homologation par le juge des mesures que la commission a seulement le pouvoir de recommander 335 ( * ) ;
- jusqu'au jugement d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire.
Cette suspension ne pourra en tout état de cause excéder un an . Comme aujourd'hui, elle interdira au débiteur de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité, de payer, en tout ou partie, une créance autre qu'alimentaire née antérieurement à la suspension, de désintéresser les cautions qui acquitteraient des créances nées antérieurement, de faire un acte de disposition étranger à la gestion normale du patrimoine ; elle interdira aussi la prise de toute garantie ou sûreté. Le juge pourra néanmoins autoriser de tels actes .
D'autre part, le champ des mesures d'exécution concernées par cette suspension automatique sera plus restreint que le champ actuel de l'article L. 331-5, car il ne couvrira pas les mesures d'expulsion du logement , celles-ci ne pouvant être suspendues, comme à l'heure actuelle, que sur décision du juge de l'exécution .
III. Le texte de la commission spéciale
Votre commission spéciale considère que l'automaticité, dès la recevabilité de la demande acquise, d'une suspension des voies d'exécution à l'encontre des biens du débiteur assure une protection renforcée pour les personnes en situation de surendettement.
Lors des auditions de votre rapporteur, plusieurs associations de consommateurs 336 ( * ) , ont souhaité que cette mesure de suspension intervienne dès le dépôt du dossier devant la commission de surendettement. Cette demande fait suite au constat que certains créanciers, informés du dépôt du dossier, n'hésitent pas à inciter leur débiteur, parfois par des actions à la limite de la légalité, de leur régler l'intégralité de leurs créances.
Votre commission spéciale constate néanmoins que, par rapport au droit en vigueur, l'automaticité de la suspension constitue déjà une avancée très favorable pour les débiteurs. Prévoir qu'une telle mesure joue dès le dépôt du dossier devant la commission -alors qu'il n'est pas établi que le demandeur est en état de surendettement et de bonne foi- serait de nature à remettre en cause l'équilibre fragile auquel est parvenu le projet de loi entre la protection du débiteur et le respect des droits de ses créanciers .
Au surplus, la solution retenue par le projet de loi est cohérente avec celle admise en matière de procédures collectives, où la suspension des mesures d'exécution n'intervient qu'à compter du jugement d'ouverture d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire 337 ( * ) .
C'est pourquoi votre commission a décidé de reprendre, dans le texte qu'elle vous soumet, le texte proposé par le Gouvernement pour l'article L. 331-3-1 du code de la consommation, en y apportant, à l'initiative de votre rapporteur , une modification tendant à préciser qu' il appartient au seul débiteur de saisir le juge de l'exécution d'une demande tendant à lui permettre d'accomplir des actes de disposition interdits pendant la durée de la mesure de suspension.
A l' initiative de Mme Nicole Bricq et des membres du groupe socialiste , elle a également prévu que la décision de recevabilité prononcée par la commission emportera désormais rétablissement du versement de l'allocation personnalisée logement (APL), l'aide étant versée au bailleur .
En application de l'article R. 351-30 du code de la construction et de l'habitation, le versement de l'APL peut en effet être suspendu par la commission départementale des aides publiques au logement, lorsque la mauvaise foi du débiteur est constatée et qu'il n'a pas payé son logement depuis plus d'un trimestre.
Lorsqu'une procédure a été engagée devant la commission de surendettement, le versement de l'aide est maintenu, malgré des défauts de paiement du reste à charge, pendant le délai prévu pour l'orientation du dossier de surendettement. A réception du plan conventionnel de redressement, le versement de l'APL est également maintenu sous réserve de la reprise du paiement du loyer ou de l'échéance d'emprunt et du respect des conditions prévues par la commission de surendettement. Le dispositif adopté par votre commission complète donc cette protection en visant le cas où le débiteur a déjà fait l'objet d'une suspension du versement de l'APL.
Article L. 331-3-2 nouveau du code de la consommation - Saisine du juge aux fins de suspension des mesures d'expulsion du logement du débiteur
I. Le droit en vigueur
Actuellement, l'article L. 331-5 du code de commerce ne permet pas à la commission de saisir le juge de l'exécution afin qu'il ordonne la suspension des mesures d'expulsion du logement du débiteur . La Cour de cassation estime en effet que, le texte mentionnant seulement la suspension des mesures d'exécution portant sur les « dettes » du débiteur, le juge de l'exécution n'est pas en mesure d'ordonner la suspension des mesures d'expulsion 338 ( * ) .
En revanche, en application de l'article L. 331-3-1 du code de la consommation, la simple saisine du juge de l'exécution aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel entraîne la suspension de plein droit des mesures d'expulsion du logement du débiteur et ce, jusqu'au jugement d'ouverture.
II. Le texte du Gouvernement
Le texte du Gouvernement introduit un article nouveau au sein du code de la consommation traitant spécifiquement de la suspension des mesures d'expulsion du logement . Cette décision sera prononcée par le juge de l'exécution dans les mêmes conditions que celles actuellement prévues à l'article L. 331-5 du code de la consommation.
En revanche, comme aujourd'hui, elle ne concernera que l'hypothèse où la situation du débiteur apparaît irrémédiablement compromise .
Cette exigence implique que la commission orientera le dossier vers la procédure de rétablissement personnel, avec ou sans liquidation judiciaire, dès lors que la situation irrémédiablement compromise du débiteur en constitue la condition d'ouverture 339 ( * ) . Aussi le texte proposé prévoit-il logiquement que cette mesure de suspension produira ses effets :
- soit jusqu'à l'homologation par le juge d'une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ;
- soit jusqu'au jugement d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire.
III. Le texte de la commission spéciale
Le texte du Gouvernement assure la continuité de la solution apportée par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 en l'adaptant à la possibilité désormais reconnue à la commission de surendettement de recommander une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire. Il maintient l'intervention du juge, ce qui permet d'assurer un bon équilibre entre la protection du débiteur et les droits du bailleur.
Favorable au dispositif proposé par le texte du projet de loi, votre commission l'a repris sans modification dans le texte qu'elle vous soumet.
Article L. 331-5 du code de la consommation - Saisine du juge de l'exécution pour la remise de l'adjudication en cas de saisie immobilière
I. Le droit en vigueur
Le troisième alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation vise spécifiquement la suspension d'une mesure de saisie immobilière .
En effet, ce type de saisie obéit à un régime juridique spécifique dans lequel le bien saisi est vendu soit à l'amiable sur autorisation judiciaire, soit par adjudication, aux enchères publiques. Or, en vertu de l'article 2210 du code civil, le jugement d'adjudication constitue un titre d'expulsion à l'encontre du saisi.
Aussi l'article L. 331-5 permet-il à la commission, lorsque la date d'adjudication a été fixée, de saisir le juge aux fins de remise de cette adjudication. Cette saisine ne peut toutefois intervenir, selon le texte, que pour des causes graves et dûment justifiées.
Avant l'ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 2006 réformant la saisie immobilière, le pouvoir de suspendre celle-ci était partagé entre le juge de l'exécution et le juge de la saisie immobilière en fonction de l'état d'avancement de la procédure de saisie. Cette distinction ayant été abolie par ce texte, le juge de l'exécution a désormais pleine compétence en la matière.
II. Le texte du Gouvernement
Le texte proposé par le Gouvernement maintient le dispositif actuel , tout en supprimant les autres dispositions figurant à cet article par coordination avec leur déplacement aux articles L. 331-3-1 et L. 331-3-2 du code de la consommation.
III. Le texte de la commission spéciale
Favorable à l'objet de cette disposition, votre commission spéciale l'a maintenue sans changement dans le texte qu'elle vous soumet.
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Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié . |
* 325 Conditions formelles de signature, de justificatifs, etc.
* 326 Actuellement fixé à 3,79 %.
* 327 Voir la nouvelle rédaction de l'article L. 330-1 du code de la consommation, résultant de l'article 25 du texte du Gouvernement.
* 328 Notamment, la dématérialisation des courriers échangés avec les établissements de crédit et l'archivage électronique des dossiers.
* 329 De l'ordre, en moyenne, d'un jour pour une phase amiable.
* 330 Voir les articles L. 271-1 à L. 271-8 du code de l'action sociale et des familles.
* 331 Ce contrat, conclu pour une durée de six mois à deux ans, peut être renouvelé, après avoir fait l'objet d'une évaluation préalable, sans que la durée totale de la mesure d'accompagnement social personnalisé puisse excéder quatre ans.
* 332 Cour de cassation, 2 ème chambre civile, 3 juillet 2008.
* 333 Cour de cassation, 2 ème chambre civile, 23 octobre 2008.
* 334 En application de l'article L. 331-7 du code de la consommation dans sa rédaction issue de l'article 23 du texte du Gouvernement.
* 335 En application des articles L. 331-7-1, L. 331-7-2 et L. 332-5 du code de la consommation, tels que rédigés par les articles 23 et 26 du texte du Gouvernement.
* 336 Notamment l'association CLCV et la Confédération syndicale des familles.
* 337 Voir l'article L. 622-21 du code de commerce.
* 338 Cour de cassation, 1 ère chambre civile, 22 janvier 2002, Bulletin civil I, n° 26.
* 339 Voir l'article L. 330-1 du code de la consommation dans sa rédaction issue de l'article 25 du texte du Gouvernement.