TITRE IV - PROCÉDURE DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS ET ADAPTATION DU FICHIER NATIONAL DES INCIDENTS DE REMBOURSEMENT DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS
Le titre IV du projet de loi tend à modifier les dispositions du code de la consommation relatives, d'une part, aux procédures de traitement des situations de surendettement -tant devant les commissions de surendettement que devant le juge de l'exécution, à l'occasion des procédures de rétablissement personnel- et, d'autre part, au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP).
Par souci d'intelligibilité et compte tenu de la nature des modifications proposées par le projet de loi, votre commission spéciale, à l'initiative de votre rapporteur , a fusionné dans un chapitre unique les chapitres Ier et II du présent titre . Dès lors, dans le texte qu'elle a adopté, ce titre ne comporte que trois chapitres :
- le chapitre I er , intitulé : « Composition et compétences de la commission de surendettement » ;
- le chapitre II, intitulé : « Procédure de rétablissement personnel » ;
- le chapitre III, relatif au « Fichier national de remboursement des incidents de remboursement des crédits aux particuliers ».
CHAPITRE IER - COMPOSITION ET
COMPÉTENCES DE
LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT
Ce premier chapitre résulte de la fusion des deux chapitres initialement prévus par le projet de loi. Il comporte les articles 20 à 24 du projet de loi.
Article 20 (article L. 331-1 du code de la consommation) - Composition de la commission départementale de surendettement
Commentaire : cet article modifie la composition de la commission départementale de surendettement afin de prendre en compte la fusion des services déconcentrés du Trésor et de la comptabilité publique. Il donne voix délibérative à la personne justifiant d'une expérience juridique et au conseiller en économie sociale et familiale. Il prévoit la publicité du règlement intérieur de chaque commission.
I. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article L. 331-1 du code de la consommation, chaque commission départementale de surendettement des particuliers est composée de huit membres , relevant de deux catégories.
D'une part, y siègent six personnes ayant voix délibérative :
- le représentant de l'Etat dans le département, président de droit de la commission ;
- le trésorier-payeur général, vice-président ;
- le directeur départemental des services fiscaux ;
- le représentant local de la Banque de France, chargé du secrétariat de la commission ;
- une personnalité choisie par le représentant de l'Etat dans le département sur proposition de l' Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI) 323 ( * ) ;
- une personnalité également choisie par le préfet, sur proposition des associations familiales ou de consommateurs agréées dans les conditions prévues par l'article L. 411-1 du code de la consommation.
Le préfet, le trésorier-payeur général ainsi que le directeur départemental des services fiscaux peuvent se faire représenter, par un seul et même délégué.
Un suppléant de chacune des personnalités désignées par le préfet est également désigné dans les mêmes conditions que les titulaires.
En vertu des dispositions réglementaires applicables, la commission ne peut valablement se réunir que si quatre de ces six membres sont présents. En cas de partage des voix, celle du président est prépondérante. 324 ( * )
Depuis la loi du 1 er août 2003, les commissions départementales de surendettement comportent deux membres supplémentaires, ayant simple voix consultative :
- une personne justifiant d'une expérience dans le domaine de l'économie sociale et familiale. Nommée par le préfet parmi les personnes justifiant d'une expérience d'au moins trois ans, elle peut être choisie notamment parmi les agents du département, de la caisse d'allocations familiales ou de la caisse de mutualité sociale agricole ;
- une personne justifiant d'un diplôme et d'une expérience dans le domaine juridique. Nommée par le préfet sur proposition du premier président de la cour d'appel, elle doit être titulaire d'une licence en droit et justifier d'une expérience juridique d'au moins trois ans.
Ces personnes sont associées à l'instruction du dossier.
II. Le texte du Gouvernement
Dans le texte du Gouvernement, l'article 20 a pour objet principal d'adapter la composition de la commission de surendettement afin de prendre en compte la fusion des anciennes directions des services fiscaux et de la comptabilité publique, aujourd'hui réunies au sein d'une direction générale des finances publiques (DGFIP) .
La présence dans la commission de surendettement de deux représentants des administrations financières se justifiait jusqu'ici par l'existence de deux services différents. Dès lors que ces services fusionnent dans le cadre de la réorganisation de la DGFIP pour n'en former plus qu'un placé sous l'autorité d'un responsable unique, cette double participation n'a plus de raison d'être.
Le Gouvernement a néanmoins indiqué à votre rapporteur que la création des directions départementales fusionnées n'interviendrait que progressivement, entre 2009 à 2012. Durant cette période transitoire devraient donc coexister des départements dans lesquels la DGFIP sera représentée par un responsable départemental unique et d'autres dans lesquels le trésorier-payeur général et le directeur des services fiscaux continueront à exercer leurs fonctions à la tête de leurs services respectifs.
Cette modification impliquait, en conséquence, une modification de la composition de la commission de surendettement. Afin de ne pas avoir à modifier à nouveau l'article L. 331-1 du code de la consommation à la fin de cette période transitoire, le choix du Gouvernement a été de supprimer la participation du directeur des services fiscaux et de remplacer la dénomination « trésorier-payeur général » par une appellation qui couvrirait à la fois le TPG et le directeur départemental des finances publiques, selon le département concerné.
Cette réforme conduit mécaniquement à réduire le nombre de membres bénéficiant d'une voix délibérative de six à cinq et de déplacer le point d'équilibre au sein des commissions compte tenu de la réduction du nombre des représentants de l'Etat. Pour autant, en pratique, il s'avère que le recours à des votes formels est peu fréquent dans les commissions, ces dernières prenant le plus souvent leurs décisions par consensus.
Par ailleurs, le Gouvernement a indiqué que la règle de quorum actuellement prévue par l'article R. 331-5 du code de la consommation ne serait pas modifiée après la réforme : les commissions continueront donc à prendre leurs décisions lorsqu'au moins quatre membres seront présents.
De façon incidente, le texte proposé tend à supprimer l'exigence d'un décret pour la nomination de la personne chargée de représenter le préfet et le directeur départemental de la DGFIP. Dans un souci de simplification administrative, cette désignation s'effectuera par arrêté. Cette réforme ne fera que consacrer la pratique existante : l'ensemble des membres des commissions de surendettement -qu'il s'agisse des titulaires, des délégués, des suppléants ou des experts- sont déjà désignés par arrêté préfectoral alors même que l'article R. 331-4 du code de la consommation ne prévoit un arrêté que dans le cas de la désignation des représentants de l'AFECEI et des associations familiales et de consommateurs.
III. Le texte de la commission spéciale
Votre commission spéciale ne peut qu'être favorable à la mesure de coordination proposée par le texte du Gouvernement, qui s'impose en tout état de cause. Dans le texte qu'elle vous soumet, elle a néanmoins estimé souhaitable de préciser davantage la qualité du représentant de la DGFIP appelé à siéger au sein de la commission au cours de la période de transition de la réforme des services déconcentrés de la direction de la comptabilité publique et de la direction des services fiscaux.
Le texte du Gouvernement ne permettant en effet pas de déterminer le responsable appelé à siéger à la commission dans les départements comportant transitoirement deux responsables de la DGFIP - le trésorier-payeur général et le directeur des services fiscaux - votre commission a précisé, sur proposition de nos collègues Brigitte Bout et Laurent Béteille, que le responsable départemental de la DGFIP appelé à siéger serait celui chargé de la gestion publique .
Lors des auditions conduites par votre rapporteur, l'absence de prise en compte suffisante par les commissions, d'une part, de l'environnement social du débiteur et, d'autre part, de difficultés juridiques parfois très pointues a été souvent regrettée. A cet égard, il semble que la simple participation, sans voix consultative, des personnes justifiant d'un diplôme et d'une expérience juridique et d'un conseiller en économie sociale et familiale ne soit pas suffisante.
Votre commission spéciale estime que la prise en charge des dossiers de surendettement par les commissions ne doit pas être faite d'une manière exclusivement comptable. C'est pourquoi , à l'initiative de nos collègues Brigitte Bout et Laurent Béteille, elle a décidé de donner au juriste et au conseiller en économie sociale et familiale, chacun, une voix délibérative au sein de la commission .
Il en résultera un nouvel équilibre au sein des commissions, qui permettra certainement d'aboutir au prononcé de mesures de redressement qui, mieux adaptées à la personnalité du débiteur, pourront limiter les redépôts de dossiers. Au cours du premier trimestre 2009, le nombre de dossiers ayant fait l'objet d'un dépôt antérieur s'est en en effet élevé à 21 466, représentant 36,9 % du nombre total des dossiers déposés au cours de la même période (58 188).
En outre, votre commission a décidé d'introduire, à l'initiative des mêmes auteurs, la mention selon laquelle chaque commission de surendettement adopte un règlement intérieur, qui sera rendu public . Il lui a semblé plus pertinent de consacrer clairement l'existence d'un règlement intérieur rendu public, alors que le projet de loi se contente actuellement de le sous entendre dès lors qu'il évoque seulement que le « reste à vivre » est déterminé dans les conditions prévues par le règlement intérieur des commissions, lesquelles seront précisées par décret.
En pratique, en effet, les commissions de surendettement ont toutes un règlement intérieur destiné à fixer les modalités pratiques permettant l'application optimale du dispositif législatif et réglementaire figurant dans le code de la consommation. Ces règlements, qui s'inspirent d'un « modèle » défini par le pouvoir réglementaire, sont adoptés à la majorité des membres de chaque commission et font l'objet d'un réexamen annuel. Ils comportent des règles importantes en pratique en matière :
- d'organisation et de fonctionnement de la commission (siège, modalités de réunion et d'information des membres) ;
- d'instruction, notamment s'agissant des modalités de détermination de la faculté de remboursement des débiteurs et, symétriquement, de son « reste à vivre » ;
- de recherche d'une solution amiable ou de procédure de recommandation.
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Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié . |
* 323 Mentionnée à l'article L. 511-29 du code monétaire et financier, cette association pour objet la représentation des intérêts collectifs des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, notamment auprès des pouvoirs publics, l'information de ses adhérents et du public, l'étude de toute question d'intérêt commun et l'élaboration des recommandations s'y rapportant en vue, le cas échéant, de favoriser la coopération entre réseaux, ainsi que l'organisation et la gestion de services d'intérêt commun. Elle a également pour objet l'élaboration de codes de conduite applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement en vue de leur homologation par le ministre chargé de l'économie.
* 324 Article R. 331-6 du code de la consommation.