Projet de loi de finances pour 2009 : Solidarité, insertion et égalité des chances

2. Le programme porte la contribution de l'Etat au financement du RSA généralisé

a) Le cadre de généralisation du RSA

Le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ayant donné lieu à un avis de votre commission des finances ^{4 ( * )} , le cadre de généralisation du RSA sera rappelé succinctement.

La mise en place du RSA vise notamment à améliorer les dispositifs actuels d'incitation des allocataires de minima sociaux à la reprise d'une activité professionnelle .

Le principe du RSA est, en effet, que tout allocataire voie ses ressources globales augmenter lorsqu'il reprend une activité professionnelle rémunérée. L'allocataire sans activité recevrait un « montant forfaitaire » et conserverait le bénéfice, en cas de reprise d'une activité professionnelle, d'une fraction de ses revenus professionnels, en plus de ce revenu minimum garanti. On distingue ainsi deux niveaux de RSA : un RSA « de base » et un RSA « chapeau », comme le montre le schéma suivant :

Schéma général du RSA

Les financeurs de ces deux niveaux de RSA seront différents : les conseils généraux supporteront la charge du RSA de base tandis que l'Etat financera le RSA chapeau, via le Fonds national des solidarités actives (FNSA) qui sera alimenté pour partie par le produit des nouvelles contributions additionnelles de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. L'Etat doit en effet assurer l'équilibre du FNSA « en dépenses et en recettes ». Ainsi que l'a noté notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis précité, le choix de faire porter ces dépenses par un fonds ad hoc contrevient aux principes d'unité et d'universalité budgétaires et permet à l'Etat de contourner le principe d'une norme de dépenses « zéro volume ».

Comme c'est le cas lors des expérimentations menées aujourd'hui dans 34 départements, le RSA se substituera, à compter du 1 ^er juin 2009, à deux allocations actuelles : le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API).

b) Les crédits inscrits sur ce programme

Dans ce cadre, les crédits inscrits sur l'action n° 3 de ce programme, soit 555,36 millions d'euros, correspondent à la contribution de l'Etat à l'équilibre du FNSA - et donc au financement du RSA chapeau. Cette contribution de l'Etat est toutefois supérieure aux crédits nécessaires pour assurer l'équilibre du fond au titre de l'année 2009. En effet, les projections présentées par le gouvernement font apparaître un équilibre du fonds sur la période 2009-2011 , comme le montre le tableau qui suit.

Les raisons ayant conduit le gouvernement à prévoir une contribution
de 555,36 millions d'euros en 2009

Alors que, selon les projections présentées par le gouvernement, le fonds n'aurait besoin que de 193 millions d'euros pour être à l'équilibre en 2009, 555,36 millions d'euros ont été inscrits sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Selon les données transmises à vos rapporteurs spéciaux, la dotation de 555,36 millions d'euros prévue pour 2009 correspond au « recylage », au profit du RSA, des dépenses antérieurement consacrées aux dispositifs fusionnés dans cette prestation et des moindres dépenses fiscales associées à la non indexation de la prime pour l'emploi :

- l'économie liée à la suppression de la prime de retour à l'emploi (PRE) est évaluée à 38 millions d'euros . Ceci correspond à 25% de la budgétisation prévisionnelle 2009 en direction des publics RMI et API, du fait des dispositions aménageant l'entrée en vigueur du RSA courant 2009, qui maintiennent un droit à la PRE pour les bénéficiaires en emploi jusqu'en mai 2009, leur donnant un droit au versement de la PRE jusqu'en septembre, donc une économie sur le dernier trimestre ;

- l'économie nette découlant de la suppression de l'intéressement API et RMI est évaluée à 117 millions d'euros. Elle s'obtient par différence entre l'économie API sur le budget de l'Etat (439 millions d'euros, un peu inférieure à une économie à mi-année, en raison des dispositions transitoires figurant dans le présent projet de loi) et la compensation de la charge nouvelle de l'allocation pour les départements métropolitains , hors intéressement RMI et API, telle que calculée pour la même année (soit 322 millions d'euros) ;

- le produit résultant de la non-indexation des seuils et limites de la prime pour l'emploi en 2009 est estimé à 400 millions d'euros.

Le « recyclage » des crédits existants aboutirait donc au montant de 555 millions d'euros : 38 + (439 - 322) + 400 = 555. Ceci permettrait, selon les données du Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, d'afficher un solde nul pour l'Etat en 2009.

* ⁴ Eric Doligé, rapport pour avis n° 32 (2008-2009).