B. LA NÉCESSITÉ D'UNE ACTION COORDONNÉE, EN PARTICULIER DANS LA ZONE EURO
1. Un niveau de concertation inédit et des décisions réelles
L'inefficacité des mesures prises isolément a convaincu les dirigeants des principales économies du monde d'agir en plus étroite concertation.
En effet, comme l'a souligné notre collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, lors du débat au Sénat sur la crise financière et bancaire 4 ( * ) , si la France adoptait la meilleure législation du monde, son effort serait vain en l'absence de prise de décision cohérente par ses partenaires. En l'espèce, la réponse à une crise financière d'origine américaine mais qui se répand dans le monde entier avec des conséquences potentielles désastreuses pour l'ensemble des économies, ne peut être qu'internationale. Plus précisément, elle doit consister en des actions nationales qui tiennent compte des réalités propres à chaque Etat, mais coordonnées afin d'être cohérentes entre elles et de présenter la plus grande visibilité pour l'ensemble des acteurs .
Naturellement, cette coordination s'impose, en premier lieu, aux pays ayant une monnaie unique. C'est ainsi qu'à l'initiative de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République et actuel président du Conseil européen, un sommet des Etats de la zone euro s'est tenu, à Paris, ce dimanche 12 octobre 2008,au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement, ce qui est « une première » de nature à concrétiser la solidarité résultant de l'euro.
Cette réunion avait été précédée, toujours à l'initiative du Président de la République, d'une réunion préparatoire des pays européens membres du G7 (France, Allemagne, Italie, Royaume-Uni) 5 ( * ) , le 5 octobre à Paris et d'un Conseil ECOFIN le 7 octobre 2008 à Luxembourg. D'autre part, un G7 finances s'est tenu à Washington le 10 octobre 2008. L'effort de coordination s'étend donc à l'ensemble de nos principaux partenaires, ce que montre également l'entretien du Président Sarkozy avec M. Gordon Brown, Premier ministre du Royaume-Uni, avant le sommet de la zone euro précité.
Surtout, ces réunions ont abouti à des conclusions concrètes et opérationnelles . Des principes d'action forts et lisibles ont ainsi été définis à l'issue du sommet de la zone euro, comme le reprend l'encadré ci-dessous.
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Extrait de la déclaration sur un plan d'action
concerté des pays de la zone euro,
« Ceci rend indispensable que les gouvernements de l'Union Européenne et de la zone Euro, les banques centrales et les autorités de supervision décident d'une approche coordonnée visant à : - assurer des liquidités suffisantes aux institutions financières ; - faciliter le financement des banques qui est actuellement contraint ; - apporter aux institutions financières les ressources en capital pour qu'elles continuent à financer correctement l'économie ; - apporter une recapitalisation suffisante aux banques en difficulté ; - assurer assez de flexibilité dans la mise en oeuvre des règles comptables dans les circonstances exceptionnelles actuelles ; - renforcer les procédures de coopération entre pays Européens. Dans les circonstances exceptionnelles actuelles, nous soulignons la nécessité pour la Commission de continuer à agir rapidement et appliquer avec flexibilité les décisions en matière d'aides d'Etat tout en continuant à soutenir les principes du marché unique et du régime d'aides d'Etat. (...) Nous saluons les initiatives mises en place dans certains Etats membres pour faciliter le financement à moyen terme des banques, notamment à travers l'achat d'actifs de qualité ou à travers des échanges de titres d'Etat. L'aggravation des conditions financières dans les dernières semaines exige d'autres actions concertées. A cette fin, les Gouvernements pourront aussi fournir, pour une période définie et à des conditions déterminées, directement ou indirectement, leur garantie, une assurance ou tout autre dispositif similaire aux nouvelles émissions des banques, pour des durées allant jusqu'à cinq ans. Les Gouvernements peuvent également, aux mêmes fins, procéder à l'acquisition directe de ces émissions. En tenant compte des conditions de marché de chacun des pays concernés, cette garantie pourra être ciblée sur certaines catégories d'opérations. Quel que soit le mécanisme retenu, il sera mis en place de manière à ne pas fausser le jeu d'une concurrence loyale entre établissements et à empêcher de possibles abus aux dépens des institutions qui n'en bénéficieraient pas. En conséquence : - son prix devra refléter au minimum sa valeur dans des conditions de marché normales ; - y seront éligibles toutes les institutions financières enregistrées et opérant dans nos pays, ainsi que les filiales des institutions financières étrangères ayant une activité significative, dès lors qu'elles respectent les exigences réglementaires de capital minimum et d'autres critères non discriminatoires ; - les gouvernements pourront imposer des conditions aux bénéficiaires de ces dispositifs, y compris des engagements de financement de l'économie réelle ; - ce dispositif sera plafonné, temporaire et concernera, sous le contrôle des autorités financières, les émissions réalisées avant le 31 décembre 2009. (...) Afin de permettre aux institutions financières de renforcer leurs fonds propres et d'assurer un financement suffisant des économies de la zone euro, chaque Etat membre mettra à la disposition des institutions financières de nouveaux fonds propres, comme par exemple par l'acquisition des actions de préférence ou d'autres instruments comparables, y compris des titres non dilutifs. Les conditions de prix de ces instruments prendront en compte les conditions de marché et la notation des institutions financières concernées et devront être cohérentes entre les Etats membres. Les Gouvernements s'engagent à fournir ce capital en volume suffisant tout en continuant à favoriser par tous moyens possibles la recherche de capitaux privés. Les institutions financières concernées devront être obligées d'accepter des contraintes en contrepartie, en particulier pour prévenir de possibles conséquences de ces mécanismes aux dépens des institutions qui n'en bénéficieraient pas. (...) Les Gouvernements rappellent leur engagement d'empêcher toute faillite d'institutions financières qui présenteraient un risque pour le système financier dans son ensemble, en y consacrant les moyens adaptés, y compris l'apport de capitaux nouveaux. Dans ces interventions, nous veillerons tout particulièrement au respect des intérêts des contribuables et à ce que les actionnaires et le management assument leur part de responsabilité dans ces interventions. Les recapitalisations d'urgence devront être accompagnées de plans de restructuration adaptés. ». Source : déclaration sur un plan d'action concerté des pays de la zone euro |
2. La déclinaison nationale de mesures qui doivent rétablir la confiance
Votre rapporteur général tient à souligner la cohérence des lignes directrices exprimées à l'issue du sommet des Etats de la zone euro, qui sont de nature à « réenclencher » la mécanique du crédit et donc le financement de l'économie tout en préservant au mieux les intérêts des contribuables.
D'une part, l'ensemble des pays affirme avec force qu'aucune banque européenne importante ne fera faillite , les Etats s'engageant, si nécessaire, à employer des moyens « hétérodoxes » pour y parvenir, y compris la prise de participations. Comme indiqué précédemment, plusieurs pays ont d'ailleurs déjà eu recours à de tels procédés.
Mais, de telles annonces n'ayant pas suffi à restaurer la confiance des prêteurs, les Etats de la zone euro sont allés plus loin en préconisant l'apport de garanties publiques aux nouvelles émissions des banques . Cela doit permettre de relancer enfin le marché interbancaire.
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Le marché interbancaire Le marché interbancaire est un marché où les banques échangent entre elles des actifs financiers et empruntent ou prêtent à court terme (pour des durées s'échelonnant entre un jour et deux ans), et où la banque centrale intervient également pour apporter ou reprendre des liquidités. Les taux moyens pratiqués sur ce marché pour chaque durée sont publiés chaque jour, sous l'appellation, pour la zone euro, de taux interbancaire offert en euros (EURIBOR) 6 ( * ) . Les établissements admis à traiter sur ce marché interbancaire, en France, sont les établissements de crédit, les institutions telles que le Trésor public, la Banque de France, la Caisse des Dépôts et consignations (CDC), les entreprises d'investissement, celles-ci n'étant toutefois pas admises aux opérations de refinancement de la BCE. Les banques de la zone euro doivent déposer une réserve obligatoire auprès de la BCE, qui est un pourcentage de leurs encours de dépôts à vue. Le marché interbancaire est un marché de gré à gré , les intervenants traitant donc directement et librement entre eux, éventuellement par l'entremise d'un courtier. Les banques y équilibrent quotidiennement leur position, y écoulant leurs excédents ou, au contraire, allant y chercher un refinancement. Ces échanges sont généralement assis sur des titres servant de garantie pour le prêteur. Les banques centrales nationales et la BCE équilibrent la liquidité au quotidien voire interviennent pour équilibrer le bilan des banques commerciales en cas de crise de liquidités. Cependant, la crise financière actuelle a eu pour conséquence de paralyser le marché interbancaire, les banques redoutant la défaillance de leurs homologues. La hausse continue des taux jusqu'à des niveaux record (5,3930 % pour l'EURIBOR 3 mois au 9 octobre 2008) rend bien compte de ce phénomène. La BCE a, pour partie, suppléé les banques commerciales en acceptant pour contrepartie des titres qu'elle ne prend habituellement pas. Mais un tel système ne saurait fonctionner à long terme ni répondre complètement au besoin de refinancement des banques, d'autant qu'en l'absence de gouvernement fédéral européen, il n'y a pas la même symbiose entre l'Union européenne (ou l'Eurogroupe) et la BCE qu'entre le gouvernement des Etats-Unis et la Réserve fédérale américaine. Or, le grippage prolongé de ce marché affecterait l'économie tout entière, les banques, incertaines quant à la possibilité de rééquilibrer leur position, risquant de bloquer leurs opérations de crédit aux acteurs de « l'économie réelle », les entreprises comme les ménages. La garantie publique des nouveaux encours, en introduisant un tiers de confiance (l'Etat) dont le bilan n'apparaît pas sujet à caution, doit donc permettre de relancer le crédit entre banques et, de là, éviter les graves répercussions sur l'activité économique. |
Comme cela sera détaillé infra , les dispositions du présent projet de loi relatives à la garantie de l'Etat au crédit interbancaire, via la création d'un véhicule de refinancement des banques, répondent à cet objectif de relance de ce crédit tout en respectant pleinement les principes énoncés à l'issue du Sommet de Paris .
Il en va de même de la création de la Société de prises de participations de l'Etat (SPPE) qui permettra à l'Etat d'apporter directement des capitaux aux établissements qui en auraient le plus besoin.
La combinaison de ces deux mesures doit permettre de sortir de la paralysie actuelle, en répondant de façon ferme à la fois aux éventuels problèmes de capitalisation et aux problèmes de liquidités.
3. La préservation des intérêts des contribuables
Votre rapporteur général ne saurait trop insister sur la prise en compte des intérêts des contribuables , qui figure explicitement dans le communiqué publié à l'issue du Sommet de Paris.
Comme cela sera décrit infra , il convient d'affirmer que, d'une part, un apport en capital ne saurait être assimilé à une dépense et, d'autre part, qu'une garantie est un service qui doit être rémunéré et qui n'implique pas nécessairement une sortie de fonds.
D'autre part, votre rapporteur général souhaite que l'Etat, lorsqu'il apporte son concours à des banques, place leurs dirigeants face à leurs responsabilités. En effet, de fortes rémunérations impliquent de fortes responsabilités et l'échec doit donc entraîner des conséquences en termes de rémunération, voire de présence à la tête d'une entreprise.
* 4 Compte-rendu des débats du Sénat, 8 octobre 2008.
* 5 Le président de l'Eurogroupe, le président de la Commission européenne et le président de la Banque centrale européenne ont participé à cette réunion.
* 6 Le taux constaté pour les opérations au jour le jour étant, pour sa part, dénommé EONIA.