B. LA NON-CONSOMMATION DES CRÉDITS DE REPORT
1. L'application à la défense de la norme de dépense ministérielle
a) Une consommation des crédits de paiement égale aux crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale majorés des fonds de concours
Le niveau des dépenses effectuées en 2007, soit 36,8 milliards d'euros, est égal à la dotation prévue par le projet de loi de finances initiale pour 2006, de 36,3 milliards d'euros, majorée de 0,6 milliard d'euros de fonds de concours et attributions de produits.
Un arbitrage du Premier ministre en date du 5 décembre 2007 a autorisé le ministère de la défense à dépenser les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2007, augmenté des fonds de concours rattachés en cours d'exercice, corrigé des mouvements réglementaires de gestion (annulations, transferts, décrets d'avance) et diminué de 500 millions d'euros. La Cour des comptes indique que « le ministère a fait peser cette réduction sur l'agrégat LPM, ramenant le niveau de dépenses autorisé sur ce périmètre à 15,2 milliards d'euros » 105 ( * ) .
On rappelle qu'en 2006, le ministère de la défense avait été autorisé à dépasser le montant des dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2006, et à consommer une partie des crédits reportés de l'exercice précédent.
Le taux d'exécution des autorisations d'engagement en 2007 s'élève ainsi, selon les calculs de vos rapporteurs spéciaux, à 101,6 % du montant des crédits prévus par la loi de finances initiale. Cependant, ce taux est inférieur à 100 % pour trois des quatre programmes, le programme 178 se distinguant par un taux de 104,2 %, du fait en particulier du mode de financement des OPEX (cf. infra).
b) Une consommation des crédits de paiement très inférieure aux crédits disponibles
S'agissant des ressources disponibles, les crédits inscrits en loi de finances initiale ont été majorés de 1,6 milliard d'euros au titre des reports de crédits, essentiellement du titre 5, et 0,6 milliard d'euros de fonds de concours (notamment au titre du service de santé des armées).
En revanche les autres mouvements réglementaires ou législatifs (LFR) sont en 2007 de faible ampleur, d'abord parce que les anciens transferts au CEA sont désormais inscrits en dépenses, ensuite parce que les 13/19 èmes de la dépense réelle de construction des FREMM n'ont pas été inscrits en loi de finances rectificative. Il semble donc que ce régime dérogatoire mis en place lorsque fut rejetée l'hypothèse d'un « financement innovant » est à juste titre abandonné, l'inscription des crédits en fin d'année n'ayant pour principal effet que d'accroître la masse des reports de crédits en cas de respect de la norme de dépenses. En contrepartie le ministère a dû procéder à des aménagements pour un montant total de 367 millions d'euros au profit du programme FREMM. Le même problème se posera nécessairement en loi de finances rectificative pour 2008.
L'évolution des ressources disponibles (crédits de paiement)
(en millions d'euros)
|
1 |
2 |
3 |
4= 5-1-2-3 |
5 |
|
|
PROGRAMMES |
LFI 2007 |
Reports |
FC et ADP |
Autres
|
Ressources
|
|
144 - Environnement et prospective |
1661,4 |
40,9 |
15,2 |
15,2 |
1685,5 |
|
Titre 2 - Personnel |
536,8 |
513,7 |
|||
|
Autres titres |
1124,6 |
40,9 |
15,2 |
15,2 |
1171,8 |
|
178 - Préparation/Emploi des forces |
21020,7 |
216,5 |
471,2 |
388,4 |
22096,8 |
|
Titre 2 - Personnel |
14930,4 |
9,6 |
291,7 |
243,9 |
15475,6 |
|
Autres titres |
6090,3 |
206,9 |
179,5 |
144,5 |
6621,2 |
|
146 Equipement des forces |
10405,2 |
1296,3 |
82,5 |
-237,7 |
11546,3 |
|
Titre 2 - Personnel |
877,1 |
13,3 |
890,4 |
||
|
Autres titres |
9528,1 |
1296,3 |
82,5 |
-251,0 |
10655,9 |
|
212 - Soutien politique defense |
3164,0 |
57,0 |
39,0 |
-8,2 |
3168,7 |
|
Titre 2 - Personnel |
1726,2 |
-83,1 |
1643,1 |
||
|
Autres titres |
1437,8 |
57,0 |
39,0 |
-8,2 |
1525,6 |
|
Total Mission défense |
36251,3 |
1610,7 |
607,9 |
157,7 |
38497,3 |
|
Titre 2 - Personnel |
18070,5 |
9,6 |
291,7 |
174,1 |
18522,8 |
|
Autres titres |
18180,8 |
1601,1 |
316,1 |
-99,5 |
19974,5 |
Source : calculs de vos rapporteurs spéciaux, d'après le rapport annuel de performances
La consommation des crédits disponibles a en revanche été de seulement 95,7 %, dont 88,3 % pour le programme 146 « Equipement des forces », comme l'indique le tableau ci-après.
La consommation ces crédits disponibles (crédits de paiement)
(en millions d'euros et en %)
|
6 |
7=6-5 |
8=6/(1+3) |
9=6/5 |
|
|
Consommé au 31/12/07 |
Crédits non consommés |
Taux de
|
Taux de
|
|
|
144 - Environnement et prospective |
1649,1 |
36,4 |
98,4 |
97,8 |
|
Titre 2 - personnel |
513,2 |
0,5 |
95,6 |
99,9 |
|
Autres titres |
1135,9 |
35,9 |
99,7 |
97,0 |
|
178 - Préparation et emploi des forces |
21903,7 |
193,1 |
101,9 |
99,1 |
|
Titre 2 - personnel |
15466 |
9 |
101,6 |
99,9 |
|
Autres titres |
6437 |
184 |
102,7 |
97,2 |
|
146 - Equipement des forces |
10195,8 |
1350,5 |
97,2 |
88,3 |
|
Titre 2 - personnel |
890,4 |
0 |
101,5 |
99,9 |
|
Autres titres |
9305,4 |
1350,5 |
96,8 |
97,0 |
|
213 - Soutien de la politique de défense |
3099,4 |
69,3 |
96,8 |
97,8 |
|
Titre 2 - personnel |
1639,1 |
4 |
94,9 |
99,9 |
|
Autres titres |
1460,3 |
65,3 |
98,9 |
97,0 |
|
Total mission Défense |
36848 |
1649,3 |
100,0 |
95,7 |
|
Titre 2 - personnel |
18508,9 |
13,9 |
100,8 |
99,9 |
|
Autres titres |
18339,1 |
1635,4 |
99,1 |
97,0 |
Source : calculs de vos rapporteurs spéciaux, d'après le rapport annuel de performances
La consommation des autorisations d'engagement présente des caractéristiques analogues à celle de la consommation des crédits de paiement, avec un taux de consommation de 100,6 % des crédits de la loi de finances initiale, mais seulement 86,4 % des crédits disponibles.
c) Un financement des OPEX toujours largement assuré par des crédits d'équipement, malgré l'amendement adopté à l'initiative de votre commission des finances
Dans ses grandes lignes, le financement des OPEX a été réalisé de manière analogue aux années précédentes, en réduisant les crédits de paiement prévus pour les dépenses d'équipement :
- la loi de finances initiale a ouvert des crédits de paiement de 375 millions d'euros (dont 360 millions d'euros pour le programme 178 et 15 millions d'euros pour le programme 152 « Gendarmerie nationale », qui fait partie de la mission « Sécurité »), nettement inférieurs aux dépenses prévisibles ;
- les OPEX ont en réalité coûté 685 millions d'euros, d'où un solde de 310 millions d'euros ;
- le décret n° 2007-1666 du 26 novembre 2007 a financé ce solde à hauteur de 273 millions d'euros de crédits de paiement, par des annulations de crédits sur le programme 146, et leur réouverture sur le programme 178 ;
- le reliquat a été financé par 7 millions d'euros de crédits de paiement du titre 2 pris sous enveloppe par le programme 152 précité, et 14 millions d'euros provenant d'un remboursement de l'ONU.
Le financement des OPEX
(en millions d'euros)
L'excédent de 25 millions d'euros en 2006 (628 millions d'euros-603 millions d'euros) est lié au fait que les opérations FINUL 2 et BALISTE ont eu une ampleur moindre que prévue initialement.
Une dotation de 24 millions d'euros figurait depuis 1999 au budget de la défense, pour le financement des forces pré positionnées en Afrique.
* Part OPEX
(1) Prévision ( Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale , juin 2008)
(2) Crédits supprimés par décret d'avances, moins crédits ouverts en loi de finances rectificative.
Sources : rapport d'exécution 2007 de la loi de programmation militaire 2003-2008 ; Cour des comptes
On rappelle qu'à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a adopté un amendement du gouvernement au projet de loi de finances initiale pour 2007, qui majorait de 100 millions d'euros les crédits de paiement prévus par le programme 178 pour les OPEX. Ainsi, pour la première fois depuis longtemps, le montant des OPEX a été essentiellement financé par les crédits inscrits en loi de finances initiale .
* 105 Note sur l'exécution du budget 2007, février 2008.