2. Une prévision sincère ?
Le différentiel entre les crédits du programme 227 votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement ouverts et consommés est considérable . Les AE et CP ouverts ont en effet été respectivement supérieurs de 36,7 % et 27,07 % aux dotations votées par le Parlement. Ces taux atteignent 32,11 % et 27,04 % en consommation 37 ( * ) .
Crédits ouverts et consommés sur le programme 227
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(en euros) |
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AE |
CP |
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LFI |
685 016 130,00 |
707 257 969,00 |
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LFR |
162 630 000,00 |
162 630 000,00 |
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Modifications réglementaires |
88 792 820,00 |
26 896 924,00 |
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Reports |
0,00 |
1 933 346,00 |
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Total crédits ouverts |
936 438 950,00 |
898 718 239,00 |
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Total crédits consommés |
904 986 637,70 |
898 533 640,98 |
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Consommés / Ouverts |
96,64% |
99,98% |
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Ouverts / LFI |
136,70% |
127,07% |
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Consommés / LFI |
132,11% |
127,04% |
Source : rapport annuel 2007 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
Cette situation conduit à s'interroger sur la sincérité de la prévision. Ainsi, pour la deuxième année consécutive, le rapport annuel de performances indique que l'augmentation des dotations prévues en LFI « a permis d'engager des dossiers correspondants à des dépenses obligatoires et qui n'auraient pu être effectuées sans apports complémentaires ».
Sur l'action 2, et comme en 2006, l'exécution 2007 a donné lieu au redéploiement d'une partie des crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) vers le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) . Ce mouvement a concerné 82 millions d'euros (AE et CP) et a eu pour objet d'alimenter un FNGCA non doté en loi de finances initiale alors même que la contribution de l'État est rendue obligatoire par le code rural.
La rétrocession des crédits de la « variable d'ajustement » que constitue la PNSVA a été opérée par le décret d'avance 38 ( * ) du 25 octobre 2007 39 ( * ) , ce qui relève d'une interprétation très large de l'urgence et de l'imprévisibilité des dépenses qui doit fonder le recours à un tel instrument réglementaire.
La réédition d'une telle « acrobatie » budgétaire est éminemment critiquable et l'on observe que la loi de finances pour 2008 n'a pas davantage prévu de dotation au profit du FNGCA 40 ( * ) . Sur ce point, le ministère de l'agriculture et de la pêche fait valoir que « le ministère du budget s'oppose chaque année à l'inscription de crédits en loi de finances initiale au titre des calamités » 41 ( * ) , au motif que le montant des indemnisations à verser n'est pas connu au moment de l'élaboration du budget. Cette argumentation est contestable, dans la mesure où la loi dispose explicitement que le fonds reçoit « une subvention inscrite au budget de l'État et dont le montant sera au moins égal au produit des contributions » des exploitants 42 ( * ) , et non aux indemnisations à verser.
Enfin, l'action 4 « Gestion des aides nationales et communautaires » a bénéficié de l'ouverture de 162,63 millions d'euros (AE et CP) afin de financer les refus d'apurement communautaire notifiés en 2006 43 ( * ) . Le financement des refus d'apurement ne fait jamais l'objet d'inscription de crédits en loi de finances initiale , et il est recouru à la loi de finances rectificative , dans la mesure où ces charges sont constatées en octobre de chaque année. On observe toutefois qu'un décalage d'un an s'est récemment instauré, les refus d'apurement notifiés en 2006 n'étant payés qu'en loi de finances rectificative pour 2007 et aggravant, dans l'intervalle, les reports de charges du ministère.
Conformément à ce schéma, les refus d'apurement notifiés en 2007 , qui s'élèvent à 90.559.251 euros pour le programme 227 et à 7.767.230 euros pour le programme 154, n'ont, à ce stade, fait l'objet d' aucune inscription de crédits en loi de finances.
* 37 Alors même que les reports sont minimes.
* 38 En 2006, cette rétrocession avait été opérée par la loi de finances rectificative et l'Office de l'élevage, qui sert la PNSVA, avait recouru à l'emprunt pour pallier l'indisponibilité temporaire des crédits redéployés vers le FNGCA.
* 39 Ce décret d'avance a également ouvert 23 millions d'euros en AE et CP en faveur du secteur ovin touché par la fièvre catarrhale ovine et le renchérissement des intrants, ainsi que du secteur des veaux de boucherie.
* 40 Au cours des débats votre rapporteur spécial avait proposé de doter « symboliquement » le FNGCA en redéployant la subvention pour charges de service public de l'AFICAR.
* 41 Réponse du ministre de l'agriculture et de la pêche à un référé de la Cour des comptes du 25 juin 2007.
* 42 Article L. 361-5 du code rural.
* 43 25,56 millions d'euros en AE et 17,15 millions d'euros en CP ont également été ouverts en LFR sur le programme 154 au titre des refus d'apurement communautaire.