EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. L. 5411-6 et L. 5411-6-1 à L. 5411-6-4 nouveaux du code du travail) - Définitions du projet personnalisé d'accès à l'emploi et de l'offre raisonnable d'emploi
Objet : Cet article définit les prestations auxquelles a droit le demandeur d'emploi de la part de l'opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic et précise les obligations qui lui incombent en matière de recherche d'emploi.
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 5411-6 du code du travail.
Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, cet article dispose simplement que « les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles pour occuper un emploi sont tenus d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi » .
La notion de personne « immédiatement disponible pour occuper un emploi » est explicitée à l'article R. 5411-10 du même code : est considérée immédiatement disponible la personne qui n'exerce aucune activité professionnelle, qui ne suit aucune activité de formation professionnelle et dont la situation personnelle lui permet d'occuper sans délai un emploi.
La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 5411-6 détaille davantage les droits et devoirs du demandeur d'emploi dans ses relations avec l'opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic 7 ( * ) .
Le nouvel opérateur se voit d'abord assigner la mission d' orienter et d' accompagner dans leur recherche les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles à l'embauche.
Les demandeurs d'emploi ont, pour leur part, trois obligations :
- participer à la définition du projet personnalisé d'accès à l'emploi, défini ci-après ;
- accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi ;
- accepter les offres raisonnables d'emploi qui leur sont proposées.
Le paragraphe II tend à insérer dans le code du travail quatre nouveaux articles L. 5411-6-1 à L. 5411-6-4 pour définir le projet personnalisé d'accès à l'emploi et l'offre raisonnable d'emploi.
L'article L. 5411-6-1 définit, dans son premier alinéa , le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE).
* Le PPAE est aujourd'hui mentionné dans la partie réglementaire du code du travail, aux articles R. 5411-14 et R. 5411-15, qui sont ainsi rédigés :
« Article R. 5411-14. - Après l'inscription du demandeur sur la liste des demandeurs d'emploi, un projet personnalisé d'accès à l'emploi est établi, et adapté au cours du temps, par l'agence nationale pour l'emploi ou, en liaison avec elle, par tout organisme participant au service public de l'emploi. »
« Article R. 5411-15. - Le projet personnalisé d'accès à l'emploi définit les caractéristiques des emplois recherchés et tient compte :
« 1° De la situation du demandeur d'emploi, notamment de sa formation, de sa qualification, de sa situation personnelle et familiale ;
« 2° De la situation locale du marché du travail et des possibilités de mobilité géographique et professionnelle de l'intéressé. »
* La nouvelle rédaction proposée apporte les modifications suivantes à la définition du PPAE :
- il n'est plus établi par l'ANPE, ou par tout autre organisme participant au service public de l'emploi (SPE), mais élaboré conjointement par le demandeur d'emploi et par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic ;
- le PPAE précise la « nature » et les caractéristiques des emplois recherchés par le demandeur d'emploi ; il indiquera quel métier ou quel type de fonction recherche le demandeur d'emploi, mais aussi s'il souhaite un CDD ou un CDI, un emploi à temps plein ou à temps partiel ; ces précisions seront opposables à l'opérateur qui ne pourra sanctionner un demandeur d'emploi qui refuserait un emploi ne répondant pas à ces critères ;
- il n'est plus fait mention des possibilités de mobilité géographique et professionnelle du demandeur d'emploi ; en revanche, le PPAE précisera la zone géographique privilégiée pour la recherche d'emploi et le niveau de salaire attendu.
L'insertion de ces dispositions dans la partie législative du code, alors que le PPAE est aujourd'hui décrit dans la partie réglementaire du code, peut surprendre. Elle semble aller à rebours de la démarche retenue lors de la recodification du code du travail, qui a au contraire conduit à effectuer environ cinq cents opérations de déclassement 8 ( * ) . Elle se justifie cependant par le fait que le PPAE sera désormais pris en compte pour déterminer dans quels cas le demandeur d'emploi s'expose à une sanction. Or les motifs de sanction sont précisés dans la partie législative du code. Sans doute la description détaillée du contenu du PPAE est-elle de nature réglementaire, mais il serait difficile, pour des raisons de commodité de lecture, d'opérer une disjonction.
Dans son second alinéa , l'article L. 5411-6-1 précise que le PPAE retrace les actions que le nouvel opérateur s'engage à mettre en oeuvre dans le cadre du SPE, notamment en matière d' accompagnement et, le cas échéant, de formation et d' aide à la mobilité .
On peut s'interroger sur la nature juridique exacte du PPAE : élaboré conjointement par le demandeur d'emploi et par l'opérateur, doit-il être considéré comme un contrat, avec toutes les conséquences qui en découlent du point de vue du droit des obligations ? La rédaction du second alinéa incite à répondre par la négative à cette question : le PPAE retrace les engagements pris par l'opérateur à l'égard du demandeur d'emploi, ce qui semble indiquer qu'il contient des engagements unilatéraux et non des stipulations contractuelles. En outre, reconnaître un véritable caractère contractuel au PPAE pourrait être source de blocage si aucun accord n'est trouvé entre le demandeur d'emploi et son conseiller. Le PPAE ne devrait cependant pas pouvoir être modifié en dehors des actualisations périodiques prévues à l'article L. 5411-6-3.
L'article L. 5411-6-2 définit ensuite l'offre raisonnable d'emploi (ORE). Celle-ci est appréciée au regard des trois éléments constitutifs suivants, mentionnés dans le PPAE :
- les caractéristiques des emplois recherchés ;
- la zone géographique privilégiée ;
- le salaire attendu.
L'article L. 5411-6-3 confère au PPAE et à l'ORE un caractère évolutif : le PPAE est en effet actualisé périodiquement et, à chaque actualisation, les éléments constitutifs de l'ORE sont révisés. Cette révision vise à accroître les perspectives de retour à l'emploi en élargissant progressivement le champ de la recherche d'emploi.
Le principal apport du projet de loi réside dans la définition de critères précis permettant de faire évoluer, au fil du temps, l'appréciation de la notion d'offre raisonnable d'emploi.
* En ce qui concerne le niveau de salaire tout d'abord, le projet de loi propose de retenir les critères suivants :
- pour un demandeur d'emploi inscrit au chômage depuis plus de trois mois , serait considérée comme raisonnable une offre d'emploi rémunérée à hauteur de 95 % au moins du salaire antérieurement perçu ;
- au-delà de six mois de chômage, ce taux serait ramené à 85 % ;
- au-delà d' un an de chômage, l'offre d'emploi raisonnable serait rémunérée à un niveau au moins égal au revenu de remplacement perçu par le demandeur d'emploi, en application de l'article L. 5421-1 du code du travail.
Les revenus de remplacement perçus par les demandeurs d'emploi
L'article L. 5421-2 du code du travail distingue deux types de revenu de remplacement :
- l'allocation d'assurance, financée par l'assurance chômage ;
- les allocations de solidarité, financées par l'Etat.
* Un peu moins de la moitié des demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE sont indemnisés par le régime d'assurance chômage. Ils perçoivent une allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) s'ils remplissent certaines conditions de durée d'affiliation à l'assurance chômage :
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Filière |
Quel que soit l'âge |
Pour les 50 ans et plus |
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I |
II |
III |
IV |
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Durée d'affiliation |
182 jours ou 910 heures (6 mois)
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365 jours ou 1 820 heures (12 mois)
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487 jours ou 2 426 heures (16 mois)
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821 jours ou 4 095 heures (27 mois)
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Durée d'indemnisation |
213 jours
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365 jours
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700 jours
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1 095 jours
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Les personnes privées d'emploi avant le 18 janvier 2006 sont soumises à un régime d'indemnisation un peu différent.
Les modalités de calcul du montant de l'ARE sont assez complexes. Ce montant correspond à une fraction d'un salaire journalier de référence, établi à partir des salaires versés pendant les douze mois précédant le dernier jour travaillé. L'Assedic applique ensuite deux méthodes de calcul :
- soit 40,4 % du salaire journalier de référence, auquel s'ajoute une partie fixe de 10,66 euros par jour ;
- soit 57,4 % du salaire journalier de référence.
Le montant le plus favorable pour le demandeur d'emploi est retenu par l'Assedic, étant précisé qu'il ne peut, en tout état de cause, être inférieur à 26,01 euros ni être supérieur à 75 % du salaire journalier de référence.
* Environ 10 % des demandeurs d'emploi bénéficient d'une allocation versée par le régime de solidarité, financée par l'Etat mais gérée par l'Unedic. Dans quatre cas sur cinq, ils perçoivent l'allocation de solidarité spécifique (ASS), qui est versée aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant de cinq ans au moins d'activité salariée dans les dix années précédant l'ouverture de leurs droits à l'assurance chômage.
L'ASS est versée sous condition de ressources : les revenus mensuels du demandeur d'emploi ne doivent pas dépasser un plafond fixé à 70 fois le montant de l'allocation journalière (14,74 euros) pour une personne seule, soit 1 031,80 euros, et à 110 fois ce même montant pour un couple, soit 1 621,40 euros. Certaines ressources ne sont toutefois pas prises en compte pour calculer ce plafond : allocation chômage, prestations familiales, allocation de logement social... L'ASS est versée à taux plein aux demandeurs d'emploi dont les revenus sont inférieurs à 40 fois ce montant (soit 589,6 euros) pour une personne seule ou à 80 fois ce montant (1 179,20 euros) pour un couple. Son montant mensuel est alors de 442,20 euros si le mois compte trente jours. Pour les personnes dont les revenus se situent entre ces deux seuils, l'allocation est versée de manière différentielle, de façon à porter les ressources du bénéficiaire au niveau du plafond précédemment décrit.
Les demandeurs d'emploi en fin de droits qui justifient, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés de cotisations dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse peuvent percevoir l'allocation équivalent retraite (AER). Les anciens détenus, les salariés expatriés et les apatrides inscrits comme demandeurs d'emploi ont droit à l'allocation temporaire d'attente (ATA).
Les demandeurs d'emploi titulaires de minima sociaux - revenu minimum d'insertion (RMI), allocation parent isolé (API) ou allocation adulte handicapé (AAH) - ou qui ne perçoivent aucun revenu - ce qui est le cas d'un jeune demandeur d'emploi qui n'a encore jamais travaillé et qui n'a pas atteint l'âge requis pour toucher le RMI - ne sont, par construction, pas concernés par ces dispositions.
* Le deuxième critère est relatif à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage, serait considérée comme raisonnable une offre d'emploi entraînant un temps de trajet, en transport en commun, entre le domicile et le lieu de travail d'une durée égale ou inférieure à une heure ou une distance à parcourir d'au plus trente kilomètres .
Une offre d'emploi qui satisfait à l'un ou l'autre de ces critères doit être considérée comme raisonnable. Ces critères s'appliquent au seul trajet effectué à l'aller : si l'on prend en compte le trajet de retour, le temps passé dans les transports en commun peut donc atteindre deux heures dans la journée et la distance parcourue avoisiner soixante kilomètres.
* Dans tous les cas, l'offre d'emploi doit être compatible avec les qualifications du demandeur d'emploi.
L'article L. 5411-6-4 , enfin, a pour objet d'éviter que la nouvelle législation sur l'offre raisonnable d'emploi ne favorise une pression à la baisse sur les salaires ; il indique que ces dispositions ne peuvent avoir pour effet d'obliger un demandeur d'emploi à accepter un niveau de salaire inférieur à celui normalement pratiqué dans la région et dans la profession et qu'elles s'appliquent dans le respect des dispositions légales et conventionnelles en vigueur, notamment celles relatives au Smic.
II - La position de votre commission
Cet article comporte une innovation substantielle par rapport à l'état actuel du droit : il introduit une définition précise, fondée sur des critères objectifs, de l'offre raisonnable d'emploi, ce qui devrait favoriser une plus grande égalité de traitement entre demandeurs d'emploi, même si les agents du service public de l'emploi devront appliquer ces critères avec intelligence et discernement pour les adapter à chaque situation.
Le retour rapide à l'emploi des chômeurs dépend d'abord de la qualité de l'accompagnement qui leur est fourni. Le projet de loi insiste ainsi, à juste titre, sur les obligations qui incombent au SPE en matière d'orientation et d'accompagnement des demandeurs d'emploi. Il conforte ainsi les progrès accomplis par l'ANPE en la matière ces dernières années.
La définition plus précise de l'ORE devrait cependant favoriser, elle aussi, un retour rapide des chômeurs vers l'emploi. La durée de l'indemnisation par les Assedic, qui est en général de vingt-trois mois, est peu incitative à une recherche très active d'emploi dès les premières semaines ou les premiers mois de chômage. Or, le retour à l'emploi devient plus difficile à mesure que la durée du chômage augmente. Il est donc pertinent de prévoir un mécanisme incitatif à la reprise rapide d'emploi, sous la forme d'une révision régulière du PPAE et d'une évolution des critères de l'ORE.
Un retour rapide à l'emploi est positif pour le demandeur d'emploi - il lui évite de s'installer dans le chômage - mais aussi pour les comptes de l'assurance chômage et du régime de solidarité. Un contrôle plus rigoureux de la recherche d'emploi et une incitation plus forte à envisager une réorientation professionnelle ou une mobilité géographique peuvent également contribuer à diminuer le nombre d'emplois actuellement non pourvus.
Le fait de retenir un critère de temps de transport ou de distance à parcourir devrait conduire l'opérateur à territorialiser son action en faveur des demandeurs d'emploi en l'adaptant aux caractéristiques concrètes de chaque bassin d'emploi (densité du réseau de transports en commun, enclavement...).
Sur le plan juridique, il peut paraître contestable de faire figurer dans la loi une définition aussi détaillée de l'ORE. En matière de droit du travail, la loi se borne, en principe, à fixer les principes fondamentaux. Ce choix s'explique cependant par des considérations politiques parfaitement légitimes : définir par décret l'offre raisonnable d'emploi, sans débat public au Parlement, aurait pu être perçu comme une manoeuvre destinée à porter atteinte, à la dérobée, aux intérêts des demandeurs d'emploi. Confier cette décision à la représentation nationale devrait lever certaines inquiétudes et démontrer que ce projet de loi s'inscrit dans une démarche équilibrée de droits et de devoirs.
Votre commission vous propose d'apporter deux modifications à cet article :
- la première pour préciser que le nouvel opérateur pourra toujours, comme c'est le cas aujourd'hui, déléguer à d'autres organismes participant au SPE le soin d'élaborer le PPAE ; l'ANPE confie fréquemment à des organismes spécialisés, tels que l'association pour l'emploi des cadres (Apec), les missions locales ou le réseau Cap Emploi pour les personnes handicapées, le soin de s'occuper de certains publics ; cette précision évitera de donner l'impression que l'on souhaite conférer un monopole au nouvel opérateur ; on pourrait d'ailleurs envisager, à terme, que les opérateurs privés se voient également attribuer cette compétence ;
- la seconde pour souligner que le PPAE doit tenir compte de la formation, des qualifications, de l'expérience professionnelle, de la situation personnelle et familiale du demandeur d'emploi et de l'état du marché du travail local pour déterminer non seulement la nature et les caractéristiques des emplois recherchés, mais aussi la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu ; cette réécriture permettra de lever l'ambiguïté qui pourrait découler de la rédaction actuelle du texte.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 2 (art. L. 5412-1 du code du travail) - Motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi
Objet : Cet article détermine les motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi.
I - Le dispositif proposé
Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 5412-1 du code du travail, qui détermine les motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi.
La qualité de demandeur d'emploi est subordonnée à l'inscription de la personne privée d'emploi sur la liste des demandeurs d'emploi tenue par l'ANPE (article L. 5411-1 du même code). L'inscription sur cette liste, effectuée par les Assedic, est l'une des conditions requises pour bénéficier d'un revenu de remplacement. La liste sera prochainement gérée par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic.
* L'article L. 5412-1 indique dans quels cas les demandeurs d'emploi peuvent être radiés de la liste. Huit hypothèses sont aujourd'hui visées. Peuvent ainsi être radiés les demandeurs d'emploi qui :
1°) ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise ;
2°) sans motif légitime, refusent un emploi, quelle que soit la durée du contrat de travail offert, compatible avec leur spécialité ou leur formation, leurs possibilités de mobilité géographique compte tenu de leur situation personnelle et familiale et des aides à la mobilité qui leur sont proposées, et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région ;
3°) sans motif légitime, refusent :
a) de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par l'un des organismes du service public de l'emploi mentionnés à l'article L. 5311-2 du code du travail 9 ( * ) ;
b) de répondre à toute convocation de ces mêmes services et organismes ou mandatés par eux ;
c) refusent de se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d'oeuvre destinée à vérifier leur aptitude au travail ou à certains types d'emploi ;
d) refusent une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation ;
e) refusent une action d'insertion ou une offre de contrat aidé ;
4°) ont fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrits sur la liste.
* Le projet de loi propose une réécriture d'ensemble de l'article L. 5412-1. Cette nouvelle rédaction est cependant très proche de celle en vigueur. Seul le 2° serait véritablement modifié : les dispositions actuelles, un peu complexes, seraient remplacées par une formulation plus synthétique indiquant que le refus, sans motif légitime, de deux offres raisonnables d'emploi est un motif de radiation .
Le a) du 3° serait par ailleurs légèrement complété pour préciser que toute action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par le SPE doit s'inscrire dans le cadre du PPAE .
Les conditions de radiation des demandeurs d'emploi sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat. Il ne serait plus précisé que ce décret est pris après avis des organisations syndicales de salariés et des organisations d'employeurs. La consultation de ces organisations est en effet obligatoire dans le cadre du comité supérieur de l'emploi (CSE).
* La procédure de radiation , qui ne sera pas modifiée, est décrite dans la partie réglementaire du code du travail, aux articles R. 5412-1 et suivants.
La radiation est prononcée par le directeur délégué de l'ANPE, qui peut cependant déléguer sa signature aux directeurs d'agence locale pour l'emploi. Elle est prononcée après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter ses observations et est motivée. La décision de radiation est transmise sans délai au préfet. Une fois radié, le demandeur d'emploi ne peut obtenir une nouvelle inscription pendant une période dont la durée varie de quinze jours à douze mois, selon le motif de radiation. Le Gouvernement prévoit de fixer, par décret, la durée de la radiation en cas de refus de deux offres valables d'emploi à deux mois . Toute contestation de la décision de radiation est précédée d'un recours préalable devant le directeur délégué de l'ANPE, qui peut consulter une commission départementale.
La radiation a des conséquences sur le revenu de remplacement perçu par le demandeur d'emploi. Son versement est d'abord suspendu pendant la durée de la radiation, puisque l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi est une condition requise pour obtenir un revenu de remplacement. Son versement reprend à la fin de la période de radiation, sans que la suspension ait pour effet de réduire les droits à indemnisation du demandeur d'emploi qui sont simplement décalés dans le temps.
La décision de radiation est transmise au préfet qui peut, quant à lui, réduire ou supprimer , définitivement ou provisoirement, le revenu de remplacement, après avoir pris l'avis d'une commission. La gravité de la sanction est alors variable selon le motif de la radiation. En cas de refus de deux offres raisonnables d'emploi, le montant du revenu de remplacement pourra d'abord être réduit de 20 % pendant une durée comprise entre deux et six mois ; puis la répétition des mêmes manquements pourra entraîner une réduction du revenu de remplacement de 50 %, pour une durée également comprise entre deux et six mois, voire sa suppression définitive (article R. 5426-3).
II - La position de votre commission
La modification qu'il est proposé d'apporter à l'article L. 5412-1 du code du travail est une conséquence logique de la définition de l'offre raisonnable d'emploi introduite à l'article précédent. Votre commission approuve donc cette disposition.
Il convient de souligner que la radiation de la liste des demandeurs d'emploi que rend possible cet article n'équivaut pas à priver le demandeur d'emploi de tous ses droits à indemnisation. Les sanctions sont en réalité très graduées, et la procédure entourée de multiples garanties, de sorte que la suppression définitive des droits est en définitive assez exceptionnelle.
Lors de son audition par la commission 10 ( * ) , le directeur général adjoint de l'ANPE, Jean-Marie Marx, a donné des précisions sur le nombre de radiations, qui varie entre 40 000 et 45 000 chaque mois, et sur leur motif. Dans 94 % des cas, elle résulte de l'absence du demandeur d'emploi à un entretien auquel il a été convoqué par le service public de l'emploi. Pour le solde, elle résulte, à parts égales, de l'un des motifs suivants : refus d'offre d'emploi ; refus d'un contrat d'apprentissage ou d'une formation ; absence de recherche active d'emploi.
Votre commission juge toutefois utile de compléter cet article pour indiquer que le refus du demandeur d'emploi de participer à l'élaboration du PPAE ou à son actualisation peut être un motif de radiation. Dans la mesure où l'article premier du projet de loi impose au demandeur d'emploi de participer à la définition du PPAE, il convient de prévoir une possibilité de sanction dans le cas, qui ne manquera pas de se produire de temps à autre, où le demandeur d'emploi ferait preuve d'une mauvaise volonté évidente.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 7 La constitution de cet opérateur, désigné dans le projet de loi comme « l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 » et dont le nom de code provisoire est « France Emploi », est en cours ; une instance de préfiguration a déjà été mise en place. Il sera réputé créé à la date de la première réunion de son conseil d'administration.
* 8 Cf. le rapport n° 459 (2006-2007) de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales, p. 14.
* 9 Sont visés, l'Etat, le nouvel opérateur issu de la fusion, l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) et l'Unedic.
* 10 Cf. compte rendu de l'audition p. 24.