Proposition de résolution concernant le troisième paquet énergie

Rapport n° 330 (2007-2008) de M. Ladislas PONIATOWSKI , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 14 mai 2008

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N° 330

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 mai 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur la proposition de résolution présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par MM. Ladislas PONIATOWSKI, Michel BILLOUT, Marcel DENEUX, Jean-Marc PASTOR, Daniel RAOUL, Henri REVOL et Bruno SIDO sur :

- la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/54/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l' électricité (E 3642) ,

- la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/55/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (E 3643),

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Agence de coopération des régulateurs de l' énergie (E 3644),

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1228/2003 sur les conditions d' accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d' électricité (E 3645),

- et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1775/2005 concernant les conditions d' accès aux réseaux de transport de gaz naturel (E 3646),

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson , vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, Daniel Soulage , secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Élisabeth Lamure, MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.

Voir le numéro :

Sénat :

296 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 17 avril dernier, une proposition de résolution ^{1 ( * )} sur le troisième « paquet énergie » de la Commission européenne a été déposée au Sénat par les membres d'un groupe de travail constitué par votre commission pour étudier ce dossier. Ce groupe, composé de sept sénateurs ^{2 ( * )} issus des principales sensibilités politiques du Sénat et présidé par votre rapporteur, est parvenu, à l'issue de ses travaux, à un consensus et à soumettre à l'examen de votre assemblée cette proposition pour lui permettre de prendre position sur cet enjeu majeur pour l'avenir du secteur énergétique en France et en Europe.

Pour éclairer ses analyses et forger son opinion, le groupe de travail a tout d'abord procédé à un certain nombre d'auditions à Paris ^{3 ( * )} , afin notamment de recueillir le point de vue des grands acteurs concernés par les propositions de la Commission, qu'il s'agisse des principaux opérateurs énergétiques nationaux, du régulateur ou des représentants des consommateurs électro-intensifs. Parallèlement à cette démarche, le groupe de travail a envoyé des délégations à Bruxelles, afin de s'entretenir notamment avec des représentants de la Commission européenne et des parlementaires européens, et dans plusieurs Etats membres de l'Union pour prendre connaissance de leurs positions sur ce dossier sensible ^{4 ( * )} .

Le troisième « paquet énergie », présenté par la Commission européenne le 19 septembre 2007, regroupe en fait un ensemble de mesures, prenant la forme de deux propositions de directives et de trois propositions de règlements. Celles-ci ont pour objet de consolider l'unification des marchés intérieurs de l'électricité et du gaz, en poursuivant le mouvement de libéralisation entamé à la fin des années 1990, et de renforcer la régulation de ces secteurs. Ces dispositions s'inscrivent dans le droit fil de la communication de la Commission du 10 janvier 2007, intitulée « Une politique de l'énergie pour l'Europe », dans laquelle cette dernière avait défini sa vision globale des défis énergétiques de l'Union européenne et présenté sa stratégie à long terme. Ce document avait ensuite fait l'objet d'une validation par le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 avec l'adoption d'un plan d'action pour les années 2007-2009.

Votre rapporteur tient à souligner que le troisième « paquet énergie » ne constitue que l'un des volets de la stratégie énergétique de l'Union puisqu'il ne concerne que ses aspects ayant trait au fonctionnement des marchés intérieurs et à leur régulation. De manière plus récente, la Commission a présenté un autre ensemble de mesures avec le plan « énergie-climat », qui a vocation à aménager le bouquet énergétique européen afin notamment d'accroître le recours aux énergies renouvelables et de réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'Union.

Dans sa version actuelle, la proposition de résolution soumise à votre examen s'organise autour des trois thématiques que sont l'opposition à la séparation patrimoniale entre producteurs/fournisseurs et transporteurs, la nécessité de renforcer la sécurité d'approvisionnement énergétique en Europe et la question des prix de l'énergie. Votre commission, soucieuse de favoriser le maintien d'un consensus sur ces questions -primordiales pour la politique énergétique française et européenne- qui transcendent les clivages politiques traditionnels, s'est efforcée de ne pas bouleverser l'équilibre trouvé par les membres du groupe de travail.

A l'instar de ce groupe, votre commission forme des voeux pour que cette contribution du Sénat au débat énergétique européen soit de nature à orienter et à appuyer les positions défendues par les autorités françaises, notamment dans la perspective d'un accord politique qui pourrait être conclu sur le troisième « paquet énergie » le 6 juin prochain à l'occasion du Conseil de l'Union européenne des ministres de l'énergie.

I. LA CONSTRUCTION D'UNE POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE EUROPÉENNE

Historiquement, la construction européenne s'est engagée autour de l'énergie avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951 et la signature du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom) en 1957. En particulier, l'objectif principal du traité Euratom était de créer « les conditions de développement d'une puissante industrie nucléaire », capable de garantir l'indépendance énergétique des six pays signataires. Sa conclusion résultait ainsi de la prise de conscience par ces Etats de leur fragilité, dans un contexte de forte expansion économique, et de leur situation de dépendance par rapport à leurs approvisionnements énergétiques.

En retrait par rapport à cette vision stratégique originelle, la politique énergétique communautaire s'est ensuite réorientée autour de la promotion de la libéralisation et de l' unification du marché intérieur européen dans le prolongement de la signature de l'Acte unique européen, entré en vigueur le 1 ^er janvier 1987. Pour l'électricité, ce processus s'est traduit par un long cycle de négociation qui s'est étendu, de 1989 à 1996, jusqu'à la publication de la directive 1996/92 du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité. Ce texte a ainsi prévu une ouverture progressive, par étapes, du marché. Dans le domaine du gaz, la directive 1998/30 du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel a prévu un mécanisme analogue d'ouverture progressive à la concurrence. Ces deux directives ont par la suite été abrogées et remplacées par deux autres directives publiées le 26 juin 2003 ^{5 ( * )} .

A. PRÉSENTATION D'UNE COMMUNICATION SUR LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE

Afin de renouer avec les principes fondateurs de la construction européenne dans le domaine de l'énergie, la Commission européenne a présenté une communication ^{6 ( * )} sur la politique énergétique de l'Union européenne le 10 janvier 2007, dans le but de faire adopter par le Conseil européen une stratégie globale. Comme le soulignent les auteurs de la proposition de résolution n° 296, ce choix relevait d'une démarche originale puisque, contrairement à son habitude, la Commission européenne -qui utilise d'ordinaire le droit d'initiative que lui confèrent les traités européens pour formuler des propositions législatives sous forme de directives ou de règlements- a soumis à la discussion une dizaine de documents stratégiques abordant l'ensemble des problématiques liées au secteur de l'énergie.

Cet ensemble de documents comprenait :

- une communication portant sur la stratégie sur le changement climatique ^{7 ( * )} ;

- une stratégie en faveur du développement durable ;

- un rapport sur la mise en oeuvre par les États membres du marché intérieur du gaz et de l'électricité, ainsi que les résultats d'une enquête sur l'état de la concurrence dans ces deux secteurs ;

- un plan relatif aux interconnexions prioritaires dans les réseaux électriques et gaziers des États membres ;

- des propositions visant à promouvoir une production électrique durable à partir des combustibles fossiles ;

- une feuille de route et d'autres initiatives destinées à promouvoir les énergies renouvelables, notamment les biocarburants ;

- une analyse de la situation de l'énergie nucléaire en Europe ;

- un programme de travail en vue d'un futur plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (plan SET).

Le plan pour l'efficacité énergétique, que la Commission avait adopté le 19 octobre 2006, faisait également partie de ce plan d'action.

Dans le texte même de cette communication, la Commission européenne met en avant le fait que la politique énergétique européenne doit permettre d'atteindre trois objectifs fondamentaux :

- la durabilité . La consommation d'énergie étant responsable de 80 % des émissions de gaz à effet de serre de l'Union, il apparaît impératif, dans le cadre des accords internationaux sur le changement climatique, de réorienter la politique énergétique de l'Union afin de réduire ses impacts environnementaux et de limiter à deux degrés l'augmentation de la température mondiale par rapport aux niveaux préindustriels ;

- la sécurité d'approvisionnement , dans un contexte de dépendance croissante de l'Union aux hydrocarbures importés et compte tenu de l'insuffisance des mécanismes de solidarité entre Etats ;

- la compétitivité , afin d'offrir aux consommateurs une énergie à des coûts raisonnables, dans le respect de l'objectif de durabilité et en incitant les actions en matière d'efficience énergétique, sans obérer la capacité d'investissements des opérateurs.

B. ADOPTION D'UN PLAN D'ACTION PAR LE CONSEIL EUROPÉEN

Sur le fondement de ces analyses, la Commission européenne a soumis à l'approbation du Conseil européen un plan d'action visant à transformer l'Europe « en une économie à haut rendement énergétique et à faible taux d'émission de CO ₂ en favorisant une nouvelle révolution industrielle ». Ce plan d'action ^{8 ( * )} , adopté par le Conseil européen de Bruxelles des 8 et 9 mars 2007, s'appuie sur cinq piliers respectivement consacrés au marché intérieur du gaz et de l'électricité , à la sécurité d'approvisionnement , à la politique énergétique internationale , à l' efficacité énergétique et aux énergies renouvelables et, enfin, aux technologies de l'énergie .

Sur la question du marché intérieur, objet du troisième « paquet énergie », le Conseil européen réaffirme tout d'abord la nécessité de mettre en oeuvre l'intégralité des directives en vigueur, compte tenu de l'absence, cinq années après leur adoption, d'un marché européen unifié de l'énergie véritablement concurrentiel et interconnecté. Le Conseil reconnaît également les interactions existantes entre les décisions d'investissements et le cadre réglementaire, ce qui le conduit à souhaiter que l'élaboration et la mise en oeuvre de toute nouvelle décision sur le marché intérieur soient conditionnées à son impact favorable sur les investissements.

En conséquence, le Conseil européen appelle à :

- une séparation effective des activités d'approvisionnement et de production d'une part, et de la gestion des réseaux d'autre part, sur la base de systèmes de gestion de réseaux indépendants et régulés de façon appropriée garantissant l'égalité et la liberté d'accès aux infrastructures de transport, ainsi que l'indépendance des décisions en matière d'investissement dans les infrastructures ;

- une plus grande harmonisation des pouvoirs des régulateurs nationaux de l'énergie et le renforcement de leur indépendance ;

- la mise au point d'un mécanisme indépendant permettant aux régulateurs nationaux de coopérer et de prendre des décisions sur des questions transfrontalières importantes ;

- la création d'un nouveau mécanisme communautaire pour les gestionnaires de réseaux de transport afin de mieux coordonner le fonctionnement des réseaux et leur sécurité ;

- un système plus intégré et plus performant pour le commerce transfrontalier de l'électricité et le fonctionnement du réseau, y compris l'élaboration de normes techniques ;

- le renforcement de la compétitivité et de la sécurité d'approvisionnement via une intégration facilitée des nouvelles centrales électriques au réseau dans tous les Etats membres, en encourageant en particulier les nouveaux entrants sur le marché ;

- l'envoi de signaux d'investissement appropriés susceptibles de contribuer à un fonctionnement efficace et plus sûr du réseau de transport ;

- une plus grande transparence du fonctionnement du marché de l'énergie ;

- une meilleure protection des consommateurs, notamment grâce à l'élaboration d'une charte.

En outre, le Conseil européen invite la Commission à :

- réaliser, en collaboration avec les Etats membres, des projections à moyen et à long terme concernant l'offre et la demande de gaz et d'électricité , et déterminer quels investissements supplémentaires sont nécessaires pour répondre aux besoins stratégiques de l'Union ;

- évaluer l'impact sur le marché intérieur des compagnies énergétiques verticalement intégrées originaires de pays tiers et déterminer comment mettre en oeuvre le principe de réciprocité ;

- évaluer l'accès au stockage du gaz dans l'Union.

Encadrée par ce mandat des chefs d'Etat et de gouvernement, la Commission européenne a ainsi élaboré plusieurs propositions de directives et de règlements pour mettre en oeuvre les décisions du Conseil européen en matière de marché intérieur, qu'elle a présentées le 19 septembre 2007.

II. LE CONTENU DU TROISIÈME « PAQUET ÉNERGIE »

Le troisième « paquet énergie » se compose de cinq propositions de textes :

- une proposition de directive modifiant la directive 2003/54 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité ;

- une proposition de directive modifiant la directive 2003/55 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel ;

- une proposition de règlement instituant une Agence de coopération des régulateurs nationaux de l'énergie ;

- une proposition de règlement modifiant le règlement n° 1228/2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité ;

- et, enfin, une proposition de règlement modifiant le règlement n° 1775/2005 sur les conditions d'accès aux réseaux de transport de gaz naturel.

Ces cinq propositions d'actes communautaires abordent de nombreux aspects du fonctionnement des marchés intérieurs de l'énergie. Il est néanmoins possible de les résumer en fonction de plusieurs grandes thématiques concernant la structure des entreprises énergétiques, l'amélioration de la coopération entre les gestionnaires de réseau de transport européens et un renforcement de la régulation du secteur énergétique en Europe.

A. VERS UNE PLUS GRANDE INDÉPENDANCE DES TRANSPORTEURS

1. La séparation juridique

Dans leur version actuellement en vigueur, les directives 2003/54 et 2003/55 ont imposé aux opérateurs énergétiques intégrés de procéder à une séparation juridique de leurs activités de réseaux, de distribution ^{9 ( * )} et de transport, afin d'assurer un accès non discriminatoire et transparent à ces réseaux. Ainsi, à titre d'exemple, EDF a séparé sur le plan juridique, en 2005, ses activités de transport en donnant à RTE le statut de filiale, conformément aux dispositions de la loi du 9 août 2004 ^{10 ( * )} . GDF a procédé à la même opération à la même échéance avec la création de GRTgaz, filiale chargée de gérer le réseau de transport de gaz, tout comme Total.

Un peu plus de trois ans après leur entrée en vigueur, ces dispositions semblent avoir donné entière satisfaction aux différents opérateurs concernés par l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) n'a, depuis la création de RTE, été saisi d'aucune plainte d'un concurrent d'EDF pour comportement contraire aux règles d'accès aux réseaux ou concurrence déloyale. Il en va d'ailleurs de même pour la filiale chargée du transport de GDF ou de Total. Ces éléments ont au demeurant été appuyés par le résultat des nombreuses auditions effectuées par la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement créée par le Sénat au début de l'année 2007.

2. Une situation contrastée en Europe

La situation au sein de l'Union européenne en ce qui concerne l'organisation des entreprises énergétiques nationales est contrastée. En effet, alors que certains Etats membres, comme la France ou l'Allemagne, ont fait le choix de conserver des entreprises intégrées exerçant des activités allant de la production à la fourniture, tout en respectant les dispositions des directives relatives à la séparation juridique, d'autres pays membres ont d'ores et déjà procédé à une séparation patrimoniale totale entre les activités de production et de réseaux.

Dans le domaine électrique, sur les 27 Etats membres, 19 Etats ont choisi de constituer une société indépendante pour gérer le réseau de transport électrique, six l'ont confié à une filiale d'une holding ou d'un producteur et dans deux Etats les fonctions de gestionnaire de réseau de transport (GRT) sont assurées par une direction d'une entreprise intégrée. Ont ainsi procédé à une séparation patrimoniale : la République tchèque, le Danemark, la Finlande, l'Italie, la Lituanie, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, l'Espagne, la Suède et le Royaume-Uni. La Grèce, l'Irlande et la Pologne ont quant à eux opté pour le système d'opérateur de système indépendant ^{11 ( * )} . Dans le secteur du gaz, ont procédé à la séparation patrimoniale le Danemark, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, l'Espagne et le Royaume-Uni. Il est en outre à noter que certains Etats membres, comme Chypre, la Lettonie, la Lituanie ou Malte ont obtenu une dérogation relative à la mise en oeuvre des exigences en matière de séparation, compte tenu de la taille relativement modeste de leurs réseaux.

Au-delà de la question de la propriété du réseau, les Etats membres n'ont pas nécessairement la même approche de la gestion du réseau. Ainsi, alors qu'en Italie avec la société Terna, en République tchèque avec la société CEPS, au Royaume-Uni avec National Grid ou en Espagne avec Red Eléctrica de España (REE), une société unique assure la gestion de l'ensemble du réseau de transport d'électricité, l'Allemagne compte quatre gestionnaires de réseau de transport différents ^{12 ( * )} , ainsi que le Luxembourg qui détient deux GRT électrique ^{13 ( * )} , gérant chacun un réseau de transport non interconnecté avec l'autre, et l'Autriche qui compte trois transporteurs ^{14 ( * )} . En gaz, un clivage de la même nature existe puisque des pays comme la France, avec GRTgaz, filiale de GDF, et TIGF, filiale de Total, comptent plusieurs gestionnaires de réseaux quand l'Italie ne compte qu'un seul GRT de gaz, avec la société Snam Rete Gas, filiale d'ENI, tout comme la République tchèque avec RWE Transgaz Net ou la Belgique avec Fluxys.

Le statut public ou privé du transporteur diffère également selon les Etats membres. Parmi les dix-neuf GRT électriques nationaux constitués sous forme de société indépendante en Europe, les capitaux de treize d'entre eux sont majoritairement détenus par une entité publique, l'Etat étant l'actionnaire unique dans neuf cas ^{15 ( * )} . En outre, en France, RTE est une filiale d'une entreprise publique dont les propres capitaux sont eux aussi détenus majoritairement par l'Etat. A l'inverse, dans d'autres pays européens, le GRT est une entreprise dont les capitaux sont détenus majoritairement par des acteurs privés, à l'instar de Terna ^{16 ( * )} en Italie, de REE en Espagne ou d'Elia en Belgique.

Enfin, certaines entreprises cumulent les fonctions de gestion des réseaux dans les secteurs électriques ou gaziers, à l'instar de National Grid au Royaume-Uni, de Svenska Kraftnät ^{17 ( * )} en Suède ou de REN ^{18 ( * )} au Portugal.

3. Une situation de discrimination ?

La Commission européenne ne partage cependant pas le point de vue d'une organisation satisfaisante du secteur énergétique en Europe et entend, avec le troisième « paquet énergie », franchir une nouvelle étape et interdire la possession simultanée d'actifs dans le secteur de la production et du transport. S'appuyant sur les résultats de la dernière étude sur la réalisation du marché intérieur de l'électricité et du gaz ^{19 ( * )} et sur les conclusions d'une enquête sectorielle en matière de concurrence ^{20 ( * )} , la Commission européenne considère que les marchés de l'électricité et du gaz restent trop fortement concentrés et insuffisamment concurrentiels.

Dans le cadre de l'enquête sectorielle, la Commission met tout d'abord en avant le fait que les marchés de gros restent trop fortement concentrés, permettant aux opérateurs d'exercer un pouvoir de marché. S'agissant du secteur électrique, le niveau actuel des interconnexions ne serait pas suffisant pour réduire fortement la concentration. La Commission estime que l'une des explications principales de cette situation tient au « verrouillage vertical » exercé par les compagnies intégrées. Selon elle, « le degré actuel de séparation a des répercussions défavorables sur le fonctionnement du marché et sur la propension à investir dans les réseaux ». Cette particularité constituerait un obstacle majeur à l'entrée de nouveaux concurrents et menacerait, en outre, la sécurité d'approvisionnement. Soupçonnant les gestionnaires du réseau de favoriser les entreprises faisant partie de leur groupe, la Commission juge que, du fait de l'intégration verticale, « les décisions opérationnelles et d'investissement ne sont pas prises dans l'intérêt de la gestion du réseau et de l'infrastructure mais sur la base des intérêts de la société intégrée ». Elle considère ainsi que l'insuffisance des interconnexions rend impossible le développement de la concurrence et l'intégration des marchés.

Pour la Commission, l'existence d'opérateurs intégrés met en lumière un problème de conflit d'intérêts structurels. La Commission considère qu'il est essentiel de résoudre le conflit d'intérêts inhérent à l'intégration verticale des activités de fourniture et de réseaux, qui se traduit par un manque d'investissements dans l'infrastructure et par une discrimination à l'égard des nouveaux entrants.

Dans ces conditions, il est crucial de faire en sorte que les GRT ne soient pas dissuadés d'agir par les intérêts des maisons mères et donc de renforcer nettement la séparation, ce qui permettrait de renforcer la coopération entre GRT.

Selon la Commission, « il est démontré économiquement que la séparation constitue le moyen le plus efficace pour garantir le choix aux consommateurs d'énergie et pour encourager l'investissement. Ceci est dû au fait que les entreprises de réseau ne sont pas influencés par des intérêts divergents de la génération ^{21 ( * )} ou de la fourniture dans leurs décisions d'investissement. Cela permet également d'éviter une réglementation trop détaillée et complexe et d'imposer des charges administratives disproportionnées ». Enfin, elle ajoute que la consultation publique à laquelle elle a procédé n'a pas fait « apparaître d'effets de synergie importants liés à l'intégration verticale » et que « l'expérience montre même que lorsque la séparation de propriété a été mise en oeuvre, à la fois l'activité de réseau et l'activité de production/fourniture continuent à prospérer après la séparation ».

Sur le fondement de ces analyses, la Commission européenne estime, dans le texte de sa communication du 10 janvier 2007, qu'il existe un « danger de discrimination et d'abus quand les compagnies contrôlent à la fois les réseaux d'énergie et la production ou la vente, protégeant les marchés nationaux et empêchant la concurrence ». Elle considère au surplus qu'une telle situation dissuade « les compagnies intégrées verticalement à investir convenablement dans leurs réseaux, car plus elles augmentent la capacité du réseau, plus elles renforcent la concurrence qui existe sur leur «marché domestique», et plus elles font baisser les prix du marché ».

Parallèlement à la présentation du troisième « paquet énergie », la Commission européenne a fait valoir, dans l'étude d'impact ^{22 ( * )} accompagnant ses propositions de textes, que les expériences de séparation patrimoniale dans plusieurs pays membres de l'Union européenne sont concluantes. Ainsi, ce document démontrerait que, dans ces cas et contrairement à la situation des pays où les entreprises énergétiques demeurent intégrées, les investissements sur le réseau ont crû, l'étude évoquant une croissance constante et un doublement de leur montant trois à quatre années après la séparation, qu'il s'agisse du gaz ou de l'électricité. Tout en indiquant que les données doivent être analysées avec précaution dans la mesure où de nombreux facteurs influencent le niveau des investissements, l'étude cite, à l'appui de cette affirmation, le cas du transporteur espagnol REE, du tchèque CEPS ou du transporteur hollandais Gasunie, entreprises pour lesquelles la hausse des investissements aurait été encore plus prononcée. A l'inverse, le document de la Commission indique que les données disponibles pour la France, l'Allemagne et l'Italie mettent en évidence des croissances moins dynamiques du niveau des investissements. Cette dichotomie s'expliquerait, selon l'étude, par une pression plus forte mise sur les régulateurs, par les transporteurs séparés sur le plan patrimonial, pour obtenir des hausses de tarifs pour financer les investissements et par le fait que les GRT indépendants réinvestissent plus volontiers les revenus qu'ils tirent des congestions aux interconnexions dans le développement des infrastructures.

Après avoir ensuite mis en évidence un impact positif de la séparation patrimoniale dans le gaz sur le nombre de terminaux de gaz naturel liquéfié (GNL) et souligné que la séparation patrimoniale avait eu, dans ces pays, un impact positif sur la valeur des actions du GRT et sur leur notation financière, l'étude d'impact fait valoir, tout en appelant à considérer ces résultats avec prudence, que dans les pays européens ayant choisi la séparation patrimoniale les prix de l'électricité aux consommateurs industriels ont baissé de 3 % entre 1998 et 2006 alors qu'ils ont augmenté de 6 % dans les pays ayant un GRT intégré à une entreprise énergétique.

4. Les solutions préconisées par la Commission européenne

Pour résoudre les différentes difficultés énoncées ci-dessus, que la Commission juge contraire aux intérêts des consommateurs d'énergie et qui entravent la réalisation du marché intérieur, les deux propositions de directives du « paquet énergie » franchissent une étape supplémentaire par rapport aux deux directives en vigueur en proposant aux opérateurs énergétiques intégrés une alternative avec la séparation patrimoniale complète ( ownership unbundling - OU) de leurs actifs de transport ou la désignation d'un gestionnaire de réseau indépendant ( independant system operator - ISO), chargé d'assurer les fonctions de gestionnaire de réseau de transport (GRT). Ces deux options s'appliquent de la même manière aux opérateurs électriques et gaziers, la Commission européenne estimant qu'aucun argument convaincant ne justifie une différence de traitement entre ces deux secteurs.

a) La séparation patrimoniale

La séparation patrimoniale complète, qui constitue la solution que la Commission européenne préférerait voir mise en oeuvre dans tous les pays membres, obligerait les opérateurs intégrés à se séparer de leur filiale chargée du transport d'électricité ou de gaz. Dans ce schéma, les entreprises chargées d'activités de production ou de fourniture d'électricité ou de gaz ne seraient plus autorisées à exercer un contrôle ou un pouvoir direct ou indirect ou à détenir une quelconque participation dans un GRT. Ces incompatibilités concerneraient par conséquent la propriété d'une partie du capital, même minoritaire , ou d'éléments d'actifs, le pouvoir d'exercer des droits de vote, le pouvoir de désigner les membres du conseil de surveillance ou d'administration et le droit de recevoir des dividendes ou d'autres participations aux bénéfices. En revanche, comme le souligne la Commission dans l'exposé des motifs ^{23 ( * )} de ses propositions d'actes communautaires, un investisseur privé, comme un fonds de pension, aurait la possibilité de détenir une participation minoritaire sans contrôle à la fois dans un GRT et une entreprise de fourniture. En revanche, cet investisseur ne pourrait détenir de droits de blocage au sein des deux entreprises, ne pourrait désigner de membres de leurs conseils d'administration et ne pourrait être simultanément membre du conseil d'administration des deux entreprises.

A titre d'exemple, dans le cas d'une mise en oeuvre de ces dispositions en France, EDF serait tenue de vendre le capital de Réseau de Transport d'Electricité (RTE), dont elle possède aujourd'hui la totalité. De même, Gaz de France aurait l'obligation de céder ses actifs dans le domaine du transport de gaz naturel.

L'exigence de séparation concernerait tant les opérateurs de l'Union européenne que ceux des pays tiers. S'agissant des opérateurs de pays tiers , les propositions de directives prévoient des mesures permettant de garantir qu'ils ne pourront investir ou prendre le contrôle de réseaux au sein de l'Union européenne que s'ils respectent les mêmes exigences s'appliquant aux opérateurs communautaires. La Commission européenne aurait ainsi la possibilité d'intervenir, notamment en demandant à l'autorité de régulation nationale de retirer sa certification au GRT, lorsque l'acquéreur d'un réseau de transport ne serait pas en mesure de démontrer son indépendance vis-à-vis d'activités de production ou de fourniture. Enfin, les propositions de directives interdisent également que tout réseau de transport puisse être contrôlé par des entités physiques de pays-tiers ou des pays, sauf en cas d'accord bilatéral préalable entre ce pays et l'Union européenne .

Afin d'encourager les investissements dans de nouvelles infrastructures de la part des entreprises énergétiques, les propositions de directives offrent une possibilité de dérogation temporaire aux règles de dissociation de propriété pour la construction de nouveaux ouvrages (interconnexions gazières, interconnexions électriques en courant continu). Cette dérogation pourra être appliquée au cas par cas, à la lumière des aspects économiques de l'investissement, des objectifs du marché intérieur et de l'objectif de sécurité d'approvisionnement.

b) La désignation d'un gestionnaire de réseau indépendant

Pour les Etats qui ne souhaiteraient pas mettre en oeuvre cette solution, la Commission offre une solution de substitution avec le système ISO. Cette forme organisationnelle permet à l'entreprise intégrée de conserver la propriété des actifs du réseau de transport à condition que ceux-ci soient gérés par un GRT totalement indépendant de celle-là. Une réglementation et une surveillance adaptées doivent alors être définies pour garantir que le GRT demeure indépendant de l'entreprise intégrée. La Commission a également le pouvoir d'approuver la désignation par l'Etat membre du gestionnaire de réseau indépendant. Pour obtenir cette approbation, le gestionnaire indépendant doit notamment démontrer qu'il respecte les dispositions relatives à la séparation patrimoniale (interdiction d'exercer un contrôle direct ou indirect dans une entreprise chargée de la production ou de la fourniture etc...), qu'il a à sa disposition les ressources financières, techniques et humaines pour accomplir sa mission et qu'il s'engage à se conformer à un plan décennal de développement du réseau proposé par le régulateur.

c) La séparation juridique des opérateurs de stockage et l'accès aux installations de gaz naturel liquéfié

Enfin, pour renforcer la concurrence et la transparence sur le marché gazier, les propositions de la Commission tendent à renforcer les dispositions relatives à l'accès des tiers aux stockages de gaz et aux infrastructures méthanières. La proposition de directive oblige les entreprises gazières intégrées à séparer leurs installations de stockage en créant une filiale afin de lui conférer une indépendance juridique et fonctionnelle, à l'image des dispositions imposant aujourd'hui la séparation juridique des actifs de transport. Les dirigeants de la filiale chargée du stockage ne pourront désormais plus faire partie des structures de l'entreprise intégrée et des dispositions devront être prises pour leur permettre d'exercer leurs activités en toute indépendance, ce qui suppose qu'ils disposent de réels pouvoirs de décision. Enfin, les nouvelles dispositions proposées exigent des Etats membres la définition de critères conditionnant les modalités de l'accès des tiers aux stockages et renforcent le contrôle de la mise en oeuvre de ces obligations par les régulateurs.

Par ailleurs, compte tenu de la place croissante du GNL dans l'approvisionnement gazier de l'Union, les propositions de la Commission tendent à une clarification des règles relatives à l'accès aux terminaux méthaniers. A cet effet, il est proposé de définir des règles d'accès des tiers aux infrastructures méthanières, d'attribution des capacités et de gestion des congestions, tout en veillant à accroître la transparence des informations qui y sont relatives.

Les nouveaux stockages et terminaux méthaniers pourront, conformément au régime dérogatoire proposé par la directive, être exemptés de l'application des dispositions relatives respectivement à la séparation juridique ou à la régulation.

5. L'émergence d'une troisième voie

Avant même la présentation officielle par la Commission européenne de ses propositions en matière de séparation patrimoniale, plusieurs Etats membres, au nombre desquels la France et l'Allemagne, avaient fait part de leur opposition à cette évolution imposée de la structure des entreprises énergétiques intégrées. Ainsi, le 27 juillet 2007, neuf ministres chargés de l'énergie ^{24 ( * )} faisaient part de leur opposition à ces propositions, dans une lettre adressée aux commissaires chargés de l'énergie et de la concurrence dans laquelle ils estimaient que la séparation patrimoniale ne constituait pas une solution adaptée pour résoudre les difficultés rencontrées pour la création d'un marché unifié de l'énergie en Europe. Dans cette lettre, les ministres réfutaient l'impact supposé positif sur le niveau des investissements et des prix de la séparation patrimoniale et mettaient en avant le fait que de telles dispositions affaibliraient la sécurité d'approvisionnement de l'Union et les capacités d'investissement des entreprises, en désavantageant ces dernières par rapport aux entreprises productrices de pays tiers, notamment dans le secteur du gaz. Relevant la nécessité de ne pas se focaliser sur une option unique, les neufs Etats membres appelaient à la recherche d'autres solutions permettant une séparation effective , conformément aux conclusions du Conseil européen du printemps 2007, s'appuyant par exemple sur une régulation appropriée .

Dans le droit fil de ces réflexions, les Etats membres se sont attachés à définir entre eux, dès le mois de novembre 2007, les modalités d'une troisième voie, ne relevant ni de la séparation patrimoniale, ni de l'ISO. Celles-ci ont été présentées à la Commission européenne le 29 janvier dernier par huit ministres chargés de l'énergie ^{25 ( * )} . Dans cette seconde lettre, les ministres détaillent les modalités de cette troisième voie dénommée « Effective and efficient unbundling - EEU ». Après avoir rappelé les motifs pour lesquels les huit Etats s'opposent à la séparation patrimoniale et considèrent que l'ISO ne constitue pas une alternative crédible, les ministres précisent que l'EEU s'appuierait sur deux piliers ayant respectivement trait à l'organisation et à la gouvernance des GRT ainsi qu'aux conditions de réalisation des investissements et de raccordement au réseau.

En ce qui concerne le premier pilier, cette proposition s'appuie tout d'abord sur la nécessité de constituer un GRT doté de l'intégralité des actifs de transport, des moyens humains appropriés et des ressources financières nécessaires pour effectuer les investissements, d'une marque et d'un nom différent de ceux de la maison mère. Pour garantir l'indépendance des dirigeants, les décisions concernant la nomination et toute cessation prématurée des fonctions du directeur général et des membres du directoire devraient être notifiées préalablement à l'autorité de régulation ou à une autorité publique, qui aurait un droit de veto. Les dirigeants ne pourraient détenir aucun intérêt, ni recevoir une quelconque indemnisation d'aucune branche de l'entreprise intégrée et leur rémunération ne pourrait dépendre des activités de cette entreprise. A l'issue de leur exercice de responsabilités au sein du GRT, les dirigeants ne pourraient participer à aucune structure de l'entreprise intégrée pour une période d'au moins trois ans. La proposition édicte également des règles relatives à la composition des conseils de surveillance ou d'administration du GRT et au contrôle exercé par cet organe sur le GRT. Le président du conseil ne pourrait tout d'abord, contrairement à la situation actuelle, participer aux activités de l'entreprise intégrée. Le conseil devrait quant à lui comporter des membres indépendants et leur nomination devrait être notifiée préalablement à l'autorité de régulation ou à l'autorité publique de contrôle. Enfin, les GRT auraient pour tâche d'élaborer des règles de déontologie, sous le contrôle des Etats membres, afin de garantir que toute pratique discriminatoire sera exclue. Le directeur général ou le directoire devra, à cet effet, nommer un agent chargé de suivre l'application de ces règles, d'élaborer un rapport annuel sur leur application et d'émettre des recommandations. Cet agent indépendant devra avoir accès à toutes les informations nécessaires à l'exercice de ses fonctions et assistera aux séances des conseils d'administration ou de surveillance portant sur l'accès au réseau, les projets d'investissements, les règles d'équilibrage et les achats d'énergie. Sa nomination ou sa révocation sera soumise à l'accord préalable du régulateur.

S'agissant du second pilier, les huit ministres de l'énergie proposent que les GRT élaborent, au moins tous les deux ans , un plan décennal de développement du réseau de transport . Ce plan devra indiquer les principales infrastructures devant être construites au cours des dix prochaines années, rappeler les investissements décidés et identifier de nouveaux investissements pour lesquels une décision de mise en oeuvre doit être prise dans les trois années suivantes. Le GRT devrait soumettre son projet de plan à un organisme national compétent -autorité de régulation, autorité publique ou trustee ^{26 ( * )} - lequel aurait pour mission de consulter de manière transparente les utilisateurs du réseau sur le projet. L'organisme aurait ensuite pour tâche de s'assurer que le plan couvre tous les besoins d'investissements identifiés dans la consultation et pourrait obliger le GRT à le modifier en conséquence. Dans le cas où un transporteur refuserait de procéder à un investissement spécifique identifié dans le plan comme devant être exécuté dans les trois années suivantes, l'organisme national compétent se verrait confier la possibilité de l'obliger à le réaliser en utilisant ses capacités financières ou de faire appel à un investisseur tiers à l'issue d'une procédure d'appel d'offre.

6. Les réactions à la troisième voie

De manière officieuse, la Commission européenne a, dans un premier temps, accueilli « fraîchement » cette troisième voie, considérant qu'elle n'était pas de nature à apporter une solution aux dysfonctionnements entravant le bon fonctionnement des marchés énergétiques. Puis, dans un second temps, elle a, toujours de manière informelle, posé des conditions pour rendre acceptable ce compromis. Elle a ainsi établi une liste non exhaustive de garanties supplémentaires, adressée aux promoteurs de la troisième voie, afin que le GRT puisse fonctionner comme une entreprise véritablement indépendante. Parmi ces conditions figuraient notamment des critères relatifs à l'indépendance de gestion quotidienne du GRT, à la composition et à la nomination des membres du conseil d'administration, aux incompatibilités professionnelles des membres des conseils d'administration des GRT, à la nomination d'un contrôleur interne ou aux prérogatives des régulateurs.

Lors du Conseil de l'Union européenne « Transports, télécommunications et énergie » du 28 février 2008, les Etats membres ont débattu des propositions de la Commission et de la troisième voie. Ne parvenant pas à trouver un accord sur les termes de la troisième voie, ils ont conclu à une poursuite des travaux dans la perspective de la prochaine réunion du Conseil, prévue le 6 juin, afin de parvenir à un accord politique.

B. L'AMÉLIORATION DE LA COOPÉRATION ENTRE GESTIONNAIRES DE RÉSEAUX DE TRANSPORT

Deux des trois propositions de règlements ^{27 ( * )} du troisième « paquet énergie » tendent à une amélioration de la coordination entre opérateurs de réseaux de transport d'électricité et de gaz, ce qui constitue le deuxième axe essentiel de ces initiatives.

1. Les pratiques actuelles de coordination entre GRT

a) Dans le secteur électrique

Dans le secteur électrique, la création de l' Union pour la coordination du transport de l'électricité (UCTE) ^{28 ( * )} résulte d'une initiative volontaire d'entreprises verticalement intégrées participant au plus grand réseau synchrone européen, recommandée par l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) en 1951. A l'origine ^{29 ( * )} , l'UCTE regroupait les transporteurs autrichien, belge, français, ouest-allemand, italien, luxembourgeois, hollandais et danois. Elle compte désormais 29 transporteurs issus de 24 pays européens ^{30 ( * )} , pas nécessairement membres de l'Union européenne mais appartenant tous à la zone synchrone européenne.

Un réseau électrique synchrone est un réseau de transport dont l'ensemble des ouvrages est interconnecté par des liaisons à courant alternatif et où la fréquence électrique est la même en tout point (50 hertz dans la zone UCTE). En Europe, les principaux réseaux synchrones sont l'UCTE, Nordel (Danemark, Norvège, Suède, Finlande) et les réseaux insulaires (Irlande, Grande-Bretagne).

L'UCTE a pour mission de définir et de coordonner les règles d'exploitation et de développement des interconnexions des réseaux de transport entre pays européens. Elle favorise une exploitation sûre de ces réseaux, principalement par l'adoption de règles communes ^{31 ( * )} qui concernent la conduite en temps réel des systèmes électriques ou les dispositifs de protection, dont la mise en oeuvre repose cependant sur l'application volontaire de ses membres.

En outre, l'association ETSO ^{32 ( * )} s'est constituée juillet 1999. Cette dernière regroupe les gestionnaires de réseau de transport d'électricité de l'UCTE, les GRT britanniques et l'association des GRT scandinaves (NORDEL). Elle est chargée d'élaborer les modalités économiques et juridiques des transits internationaux d'électricité.

Enfin, toujours dans le secteur de l'électricité, des initiatives de coopération régionale ont été entreprises par plusieurs GRT. Dans un premier temps, les trois marchés électriques français, belge et hollandais, sous l'impulsion conjointe des responsables des trois bourses de l'électricité concernés ^{33 ( * )} en collaboration avec les trois GRT nationaux ^{34 ( * )} , ont été couplés afin d'optimiser les flux d'électricité aux frontières ainsi que la gestion des capacités disponibles des réseaux. Puis, le Pentalateral Energy Forum , qui regroupe depuis 2005 la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, a décidé de coupler, au plus tard le 1 ^er janvier 2009, les marchés de l'électricité des cinq pays concernés. L'accord signé par les ministres chargés de l'énergie et le Commissaire européen à l'énergie précise que le modèle de couplage devrait renforcer la sûreté du système et en accroître l'efficacité économique. Enfin, dans le prolongement de ce forum pentalatéral, huit GRT des cinq pays concernés ^{35 ( * )} ont décidé de créer une société commune, la Capacity Allocation Service Company (CASC), qui devrait être opérationelle à la fin de l'année 2008, afin d'accompagner ce processus de couplage des marchés. Cette société aura pour mission de favoriser une harmonisation des procédures des GRT, en facilitant l'adoption des mêmes systèmes d'information, et de gérer les systèmes d'enchères pour l'allocation des capacités d'interconnexion. Une telle initiative devrait permettre, selon RTE, de réaliser des économies et de résoudre les problèmes de goulets d'étranglement. Les GRT se sont par ailleurs fixé comme objectif de créer, avant la fin de l'année 2008, un centre de coordination technique pour mettre leurs moyens d'analyse en commun.

b) Dans le secteur du gaz

Le pendant de gazier de l'UCTE est l' Association européenne pour la rationalisation des échanges d'énergie - gaz ^{36 ( * )} . Regroupant 84 membres à part entière - producteurs, transporteurs, distributeurs, traders, fournisseurs, opérateurs de GNL, etc. - et 25 membres associés -associations professionnelles, régulateurs etc. -, cette association, créée en mars 2002, a pour mission de développer et de promouvoir des pratiques communes pour simplifier et rationaliser les activités gazières en Europe, comme le transport physique et le commerce, afin de favoriser l'émergence d'un marché européen efficace et effectif. L'application des règles définies par l'association se fait, là encore, sur une base volontaire et concerne tant les pratiques commerciales, l'échange d'informations que l'harmonisation des normes techniques ^{37 ( * )} .

En outre, les transporteurs de gaz européens sont regroupés au sein de Gas Transmission Europe (GTE) ^{38 ( * )} , qui comprend 34 membres venant de 27 pays. Cette association, qui se présente comme le porte-parole des GRT gaziers vis-à-vis de la Commission européenne, des régulateurs et des autres acteurs du marché, oeuvre en faveur de la création d'un cadre réglementaire stable et favorable aux investissements. Elle travaille au renforcement de la transparence des marchés et à l'amélioration de l'interopérabilité entre les différents systèmes de transport, pour faciliter les échanges transfrontaliers. Elle a également pour mission de faciliter les échanges et la mise en commun d'informations entre transporteurs.

2. La formalisation des pratiques de coopération entre GRT

Afin de renforcer et d'améliorer l'efficacité de ces pratiques disparates de coopération entre GRT d'électricité et de gaz, la Commission européenne propose de créer deux organismes indépendants pour la coopération entre les GRT d'électricité et de gaz -le Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d'électricité et le Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport de gaz- pour assurer une gestion optimale et une évolution technique satisfaisante des réseaux européens de transport.

Ces organismes auraient pour obligation d'adopter chaque année un programme de travail , préparé en consultation avec les parties concernées et l'Agence de coopération des régulateurs européens, qui fixera des priorités. Surtout, ils auraient pour tâche d' élaborer , moyennant les adaptations nécessaires liées aux spécificités de chaque secteur, les codes commerciaux et techniques , concernant un certain nombre de domaines énumérés par les propositions de règlements (sécurité et fiabilité des réseaux, règles de raccordement, attribution des capacités et gestion des congestions, règles de transparence, d'équilibrage, règles concernant les structures tarifaires, règles relatives aux échanges et à l'interopérabilité etc.). Les propositions de la Commission préservent le processus à caractère volontaire comme moyen d'élaboration de ces codes. Elles ajoutent néanmoins une surveillance réglementaire de leur contenu, de leur respect et de leur mise en application par les autorités de régulation nationale, l'Agence de coopération et la Commission, en fonction de la nature de la proposition. Dans le cas où les GRT ne parviendraient pas à se mettre d'accord sur un code, la Commission pourrait proposer de les adopter selon la procédure de comitologie ^{39 ( * )} .

Les Réseaux européens adopteraient également des outils communs de gestion et les plans de recherche commune, ainsi que des perspectives annuelles estivales et hivernales sur l'adéquation de l'offre à la demande. En outre, cette coopération porterait également sur l'exploitation des réseaux, conformément aux codes techniques et commerciaux, notamment sur l'échange d'informations et la publication coordonnée d'informations sur l'accès aux réseaux. Enfin, tous les deux ans, les Réseaux européens devraient publier un plan décennal d'investissement dans le réseau pour l'ensemble de l'Union. Ce plan devrait intégrer une modélisation du réseau, l'élaboration de scénarios, l'évaluation de l'adéquation de la capacité et l'évaluation de la souplesse du système. Le plan, fondé sur les plans d'investissements nationaux et sur les orientations relatives aux réseaux transeuropéens d'énergie, devrait recenser les lacunes en matière d'investissements, notamment en matière d'interconnexion.

Par ailleurs, les propositions de directives tendent à favoriser les actions de coopération régionale entre GRT , ces derniers étant chargés d'élaborer un plan d'investissement dans les réseaux sur une base régionale, conforme au plan décennal. Ils devront également favoriser dans ce cadre la mise en oeuvre de pratiques assurant une gestion optimale du réseau, encourager l'établissement de bourses de l'énergie, l'attribution de capacités transfrontalières par ventes aux enchères et l'intégration de mécanismes d'équilibrage et de puissance de réserve.

De manière générale, l'Agence de coopération des régulateurs aurait un rôle de surveillance des Réseaux, sur le projet de programme de travail, sur les codes commerciaux et techniques ou sur le plan décennal d'investissement. L'Agence aurait la possibilité d'émettre un avis à l'intention de la Commission si elle estime que le projet de programme de travail, de plan d'investissement ou de code ne garantit pas un traitement non discriminatoire, une concurrence effective et le fonctionnement efficace du marché. La Commission européenne pourrait, quant à elle, inviter les réseaux à élaborer, dans un délai raisonnable, des codes lorsqu'elle estime que ceux-ci sont nécessaires pour le fonctionnement efficace du marché.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la constitution de ce réseau formel de coopération entre GRT devrait, pour l'électricité, conduire l'UCTE et l'ETSO à fusionner, en anticipation de l'adoption de ces dispositions, la nouvelle entité faisant alors office de Réseau européen des GRT électriques.

De même, Gas Transmission Europe se transformerait en European Network of Transmission System Operators for Gas (ENTSOG) afin de se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions des propositions de directives.

C. VERS UN RENFORCEMENT DE LA RÉGULATION DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE EUROPÉEN

Au-delà de leurs aspects ayant pour but de renforcer la libéralisation du secteur énergétique européen et de poursuivre l'unification des marchés intérieurs, les propositions de la Commission tendent à un renforcement de la régulation des marchés énergétiques en favorisant l'harmonisation des compétences des autorités de régulation nationales et en créant une Agence de coopération des régulateurs nationaux.

1. Une situation disparate des régulateurs en Europe

Comme le souligne la Commission européenne dans l'exposé des motifs du « paquet énergie », les examens détaillés par pays membre de l'Union laisse apparaître un manque d'uniformité du statut et des compétences des autorités de régulation et, dans certains cas, des faiblesses de leurs pouvoirs d'interventions.

Une étude ^{40 ( * )} publiée en décembre 2005 par le Conseil des régulateurs énergétiques européens mettait ainsi en évidence ces disparités. Tout en faisant apparaître le fait que les vingt-sept Etats membres étaient dotés d'une autorité de régulation ^{41 ( * )} , cette étude montrait que les statuts des régulateurs étaient variés ^{42 ( * )} , la plupart d'entre eux se consacrant exclusivement à la régulation du secteur énergétique, à l'exception notable des autorités allemande, lituanienne, lettone et bulgare dont les compétences concernent également les postes, les télécommunications, l'eau ou les transports publics. Une analyse comparative des moyens dont sont dotés ces régulations fait également apparaître de grandes différences, un organisme comme l'OFGEM, le régulateur britannique, ayant à sa disposition 300 personnes et un budget d'environ 53 millions d'euros en 2005, quand les autorités italiennes, françaises ou allemandes ne comptaient à l'époque qu'une centaine d'employés et des budgets de 25 millions pour l'AEEG italienne et de 15 millions d'euros pour la CRE ^{43 ( * )} .

Les compétences des régulateurs européens sont tout aussi disparates . Ainsi, tous n'ont pas nécessairement le pouvoir de délivrer des sanctions en cas de manquement à la réglementation, de délivrer, modifier ou révoquer les licences des opérateurs ou de fixer ou réviser les tarifs. De même, ils n'ont pas nécessairement de compétences en matière de sécurité d'approvisionnement , certains régulateurs participant, contrairement à la situation d'autres pays dans lesquels il s'agit d'une compétence du GRT ou du ministère compétent, aux procédures d'analyse de l'équilibre offre/demande et des investissements supplémentaires à réaliser pour garantir cette sécurité ou à la surveillance de la qualité des réseaux. Les régulateurs ont également des compétences différentes en matière de surveillance de la planification des réseaux ^{44 ( * )} , de gestion des congestions et de développement des interconnexions , et de surveillance du marché . Enfin, les régulateurs n'interviennent pas de la même manière et au même stade des procédures d'élaboration des décisions réglementaires concernant le secteur énergétique.

2. Une harmonisation des pouvoirs des régulateurs nationaux

Pour aplanir ces différences, les deux propositions de directives tendent à promouvoir une harmonisation des statuts et des pouvoirs des régulateurs nationaux dans le domaine de l'électricité et du gaz. Selon les termes des propositions, les Etats membres auraient l'obligation de désigner une seule autorité nationale de régulation, juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante de toute entité publique ou privée et n'acceptant aucune instruction du gouvernement. Afin de protéger son indépendance, les Etats membres auraient pour obligation de veiller à ce qu'elle soit dotée de la personnalité juridique, bénéficie de l'autonomie budgétaire et dispose des ressources financières et humaines adéquates. Les cadres de l'autorité devraient au surplus être nommés pour une durée minimale de cinq ans non renouvelable et ne pourraient être démis de leurs fonctions que s'ils ne répondent plus aux conditions d'indépendance ou en cas de faute grave.

Les propositions de directives énumèrent ensuite les objectifs de l'action des régulateurs , qui ont notamment trait à la promotion d'un marché intérieur concurrentiel, sûr et durable pour l'environnement, au développement des marchés régionaux, à la suppression des entraves au commerce transfrontalier, à la mise en place de réseaux sûrs, fiables et performants et à la garantie que les GRT reçoivent les incitations suffisantes pour améliorer les performances des réseaux et favoriser l'intégration du marché.

De même, elles définissent les compétences minimales des autorités, à l'instar du contrôle du respect, par les GRT et GRD, des règles régissant l'accès des tiers aux réseaux, des obligations en matière de dissociation des activités et de gestion des congestions, de l'absence de subventions croisées entre les différentes activités énergétiques, du degré de transparence et d'ouverture des marchés, y compris sur les bourses d'échange, du temps pris par les GRT et GRD pour effectuer les raccordements et réparation, de l'évaluation des plans d'investissement des GRT ou de l'analyse de leur cohérence avec le plan décennal du réseau. En outre, pour l'électricité, le régulateur devrait surveiller les investissements réalisés dans les capacités de production du point de vue de la sécurité d'approvisionnement.

Enfin, les directives énoncent le socle minimal de pouvoirs des autorités, au nombre desquels la possibilité de prendre des décisions contraignantes à l'égard des entreprises, obtenir de ces dernières toutes les informations nécessaires à l'exécution de leurs missions, imposer le cas échéant des sanctions efficaces, appropriées et dissuasives, et, enfin, fixer ou approuver, les règles relatives aux conditions de raccordement aux réseaux, y compris les tarifs de transport et de distribution, ainsi que celles ayant trait à la prestation de services d'équilibrage.

Par ailleurs, les directives incitent les autorités nationales à coopérer sur les questions de développement des interconnexions, en liaison avec l'Agence européenne de coopération des régulateurs.

3. La création d'une Agence de coopération des régulateurs nationaux

Selon la proposition de règlement dédiée à cette question, une Agence de coopération des régulateurs de l'énergie serait créée et chargée de compléter, au plan communautaire, les tâches des autorités de régulation nationales et de coordonner leurs missions.

a) Une coopération insuffisante entre régulateurs ?

En vertu des pratiques actuelles, les vingt-sept autorités de régulation de l'Union européenne sont regroupées au sein du groupe des régulateurs européens dans le domaine de l'électricité et du gaz ( ERGEG ^{45 ( * )} ). Créé le 11 novembre 2003 par décision de la Commission européenne, ERGEG est une autorité consultative indépendante placée auprès de la Commission, chargée de la conseiller et de l'assister dans son action visant à consolider le marché intérieur de l'énergie. Ce groupe a également pour tâche de faciliter la consultation des autorités de régulation nationales ainsi que leur coordination et leur coopération en contribuant à l'application uniforme, dans tous les Etats membres, des dispositions des directives ouvrant les marchés de l'électricité et du gaz à la concurrence, ainsi que des éventuelles futures dispositions législatives communautaires dans le domaine de l'électricité et du gaz.

Par ailleurs, dans le prolongement du regroupement informel en 2000 des autorités de régulation des dix Etats membres de l'Union européenne, les dirigeants des régulateurs se sont également regroupés en 2003 au sein d'une instance, dénommée Conseil des régulateurs énergétiques européens (CEER ^{46 ( * )} ), dotée du statut d'association à but non lucratif en application de la législation belge. Le CEER réunit quant à lui les vingt-sept régulateurs de l'Union européenne, auxquels s'ajoutent les régulateurs islandais et norvégien. Le CEER agit essentiellement comme une plateforme de discussions, d'échange et d'assistance entre régulateurs, en coopération avec les services de la Commission européenne.

Tout en jugeant que les activités de l'ERGEG ont, au cours des années passées, contribué de manière positive à l'achèvement des marchés intérieurs, la Commission estime que cet organe n'a cependant pas donné l'impulsion décisive pour développer les normes et approches qui s'imposent pour lever les barrières à la création définitive d'un marché unifié et que ses règles de gouvernance, qui imposent l'assentiment des tous les partenaires, ne donnent pas de résultats satisfaisants. Après avoir analysé plusieurs options -renforcement des prérogatives d'ERGEG ou prise en charge par elle-même des missions de coordination-, la Commission conclut qu'une entité distincte, indépendante et étrangère à elle-même, serait la mieux à même d'accomplir ces tâches, ce qu'a confirmé le Conseil européen de mars 2008.

b) La création d'un organisme distinct

Considérant que la création d'une nouvelle agence constitue la forme la plus appropriée pour organiser la coordination entre régulateurs énergétiques, la proposition de règlement institue une Agence de coopération des régulateurs de l'énergie chargée de fournir aux régulateurs un cadre de coopération, notamment sur les questions transfrontalières, et qui se substituerait donc à l'ERGEG ^{47 ( * )} . L'Agence aurait également pour mission d'assister et de guider les régulateurs dans leur mission d'application des directives. Cette expertise serait rendue possible par la remontée d'information obligatoire des autorités nationales vers ses services. L'Agence pourrait en outre informer la Commission européenne des manquements qu'elle constate dans sa mission de surveillance. En ce qui concerne la coopération transfrontalière, elle arrêterait le régime réglementaire d'une interconnexion à la demande des deux autorités de régulation concernées ou en cas de désaccord entre ces dernières.

L'Agence serait plus particulièrement chargée de la surveillance réglementaire de la coopération entre gestionnaires de réseaux , notamment des deux Réseaux européens de coopérations des GRT (électricité et gaz) créés par les deux autres propositions de règlements. Elle serait ainsi impliquée dans la définition des priorités à travers le programme de travail de ces deux organismes, dans l'examen de leur plan d'investissement décennal ou des bilans d'adéquation offre/demande et dans la préparation des codes techniques et commerciaux ^{48 ( * )} . Elle pourrait en particulier demander à la Commission de rendre ces codes juridiquement contraignants dans le cas où leur application par les GRT s'avérerait insuffisante ou inadaptée.

Enfin, l'Agence disposerait d'un rôle consultatif général à l'égard de la Commission pour la régulation des marchés, et pourrait publier des orientations non contraignantes pour diffuser les bonnes pratiques parmi les régulateurs. Elle aurait aussi la possibilité d'examiner toute décision d'une autorité de régulation nationale ayant des effets directs sur le marché intérieur et d'émettre un avis sur celle-ci à l'intention de la Commission.

S'agissant de la gouvernance de l'Agence, celle-ci serait composée :

- d'un conseil d'administration de douze membres, dont la moitié serait désignée par le Conseil européen, et l'autre par la Commission, pour une durée de cinq ans renouvelable une fois. Ses décisions seraient adoptées sur la base d'une majorité des deux tiers. Ce conseil adopterait notamment le programme annuel de travail de l'Agence ;

- d'un directeur , nommé pour cinq ans par le conseil d'administration parmi une liste d'au moins deux candidats établie par la Commission. Le directeur représenterait l'Agence et serait indépendant de tout organisme ou Etat membre ;

- d'un conseil des régulateurs , composé d'un représentant de l'autorité nationale de régulation de chaque Etat membre et d'un représentant de la Commission. Le conseil des régulateurs prendrait ses décisions à la majorité des deux tiers également, le représentant de la Commission ne prenant cependant pas part au vote. Le conseil des régulateurs émettrait tous les avis ou recommandations, et prendrait toutes les décisions, ayant trait aux pouvoirs opérationnels de l'Agence ;

- d'une commission de recours , indépendante des deux précédents organes, composée de six membres proposés par la Commission pour leur expérience du secteur de l'énergie et nommés par le conseil d'administration pour un mandat, renouvelable, d'une durée de cinq ans. Les membres de la commission ne pourraient exercer d'autres fonctions au sein du conseil d'administration ou du conseil des régulateurs de l'Agence. La commission pourrait être saisie par toute personne contestant une décision de l'Agence, qui concernerait cette personne directement et individuellement.

La Commission européenne estime, dans son exposé des motifs, que pour remplir ses missions l'Agence aurait besoin d'une cinquantaine d'employés et évalue son budget annuel entre 6 et 7 millions d'euros par an, l'essentiel étant consacré aux dépenses de rémunération.

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission accueille très favorablement les termes de la proposition de résolution n° 296, présentée par les sept membres du groupe de travail qu'elle avait constitué en novembre dernier, soumise à son examen. A ce titre, elle reprend volontiers à son compte les analyses consensuelles qui ont émergé de ce travail d'investigation, reposant sur l'audition des principaux acteurs concernés par le « paquet énergie » et sur les éléments d'information recueillis à l'occasion des visites de délégations dans plusieurs pays de l'Union européenne.

Elle juge donc nécessaire de porter une appréciation circonstanciée sur plusieurs aspects du « paquet énergie », tant en ce qui concerne ses éléments positifs et négatifs que ses lacunes.

A. DES AVANCÉES CONSTITUANT DES PROGRÈS NOTABLES

Votre commission considère tout à fait positives certaines avancées proposées par le « paquet énergie », qui répondent, pour certaines, à des préconisations avancées par le rapport de la mission d'information du Sénat sur la sécurité d'approvisionnement de la France en électricité ^{49 ( * )} . Ainsi en va-t-il de la nécessité de renforcer la coordination des GRT en Europe grâce à la création des deux Réseaux européens, qui leur offre un cadre réglementaire adapté pour coopérer. Votre commission juge pertinentes les compétences confiées à ces deux organes -élaboration des règles techniques communes, définition d'un plan d'investissement décennal et réalisation régulière d'études prévisionnelles hivernale et estivale sur l'équilibre offre/demande-, qui constituent autant d'outils particulièrement utiles pour la bonne coordination entre les différents réseaux européens de transport. Votre commission porte également un jugement favorable sur les incitations prévues par les propositions de la Commission en matière de coopération régionale des GRT. Elle se félicite à ce titre de la volonté affichée par les différents GRT du forum pentalatéral de constituer un centre de coordination du transport d'électricité, puisqu'elle considère qu'un tel outil est indispensable à la bonne marche d'un marché qui entend fonctionner de manière optimale ainsi qu'à la sûreté des réseaux pour prévenir tout risque de panne générale d'électricité en Europe, comme cela s'était produit le 4 novembre 2006.

De même, votre commission se déclare favorable au renforcement du rôle des régulateurs en Europe, qu'il s'agisse de l'harmonisation des compétences des autorités nationales ou de la création de l'Agence de coopération européenne. Compte tenu du caractère spécifique de l'électricité (bien non stockable, qui se transporte mal et qui présente un coût de production différant considérablement selon la technique utilisée), qui est un bien auquel il apparaît, après analyse, impossible d'appliquer les règles classiques du marché, il est indispensable de favoriser les conditions d'une régulation forte de ce marché pour assurer son bon fonctionnement. De même, malgré ses spécificités intrinsèques qui le différencient de celui de l'électricité, le marché du gaz répond également à des exigences, notamment de sécurité, et à des préoccupations géopolitiques, qui imposent une régulation tout aussi forte.

Sur ce dossier, votre commission souhaite appeler l'attention de votre assemblée sur la nécessité de favoriser l'émergence d'une Autorité de coopération des régulateurs qui soit pleinement autonome et non placée sous la tutelle de la Commission européenne. Elle considère en effet que cette nouvelle structure ne doit pas être le bras armé de la Commission qu'elle utiliserait pour étendre sa sphère d'influence sur le secteur énergétique. De même, il lui apparaît essentiel d'être vigilant sur les règles de gouvernance qui présideront au fonctionnement de l'Agence, notamment dans la mesure où il est actuellement prévu que le conseil des régulateurs, l'un des organes décisionnels de l'Agence, statue selon le principe « 1 Etat = 1 voix », ce qui n'apparaît ni légitime, ni efficace pour la prise de décisions. Les délégations du groupe de travail envoyées à l'étranger ont d'ailleurs pu constater que cette préoccupation était partagée tant par l'OFGEM, le régulateur britannique, et le ministère britannique chargé de l'énergie que par le régulateur italien, l'AEEG. De même, lors de son audition devant le groupe, M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE, a exprimé un souci de la même nature.

B. L'INSUFFISANTE PRISE EN COMPTE DES PRÉOCCUPATIONS LIÉES À LA SÉCURITÉ D'APPROVISIONNEMENT

1. La nécessité d'une PPI européenne

Aux côtés de ces éléments positifs du troisième « paquet énergie », votre commission estime que celui-ci se comporte également plusieurs lacunes. A ce titre, elle considère totalement insuffisantes ses dispositions sur la sécurité d'approvisionnement en électricité et en gaz , alors même que cet objectif politique figure désormais parmi les trois grandes priorités de la politique énergétique européenne. A l'instar des analyses développées par la mission commune d'information du Sénat, elle déplore que la promotion du marché et de la concurrence, ainsi que la séparation patrimoniale, l'aient très largement emporté dans le « paquet énergie » sur cette question fondamentale. Il lui apparaît donc nécessaire de renforcer les outils ayant valeur contraignante au plan communautaire. A ce titre, votre commission approuve pleinement l'une des revendication de la proposition de résolution, elle-même reprise des travaux de la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement, tendant à rendre obligatoire l'élaboration par chaque Etat membre de l'Union européenne d'un document prospectif indiquant comment est garantie la satisfaction des besoins en électricité à un horizon de dix ans , bâti sur le modèle de la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique, la Commission européenne étant chargée par le Conseil d'en effectuer la synthèse au plan communautaire.

Comme l'a souligné le rapport de la mission, dans le domaine de l'électricité les besoins de remplacement des centrales existantes ainsi que l'accroissement des capacités installées pour faire face à la hausse de la consommation en Europe sont énormes. Le rapport rappelle ainsi qu'Eurelectric ^{50 ( * )} a chiffré à 1.000 milliards d'euros les montants à investir en Europe pour répondre aux besoins en électricité d'ici 2035, et estimé nécessaire de mettre en service, avant cette date, entre 700 et 1.000 gigawatts (GW), soit l'équivalent de sept à dix fois le parc électrique français . Cette estimation suppose donc que plus de l'équivalent du parc européen actuel soit mis en service d'ici 30 ans. Votre commission considère elle aussi que les forces du marché sont insuffisantes pour inciter les acteurs à réaliser ces investissements représentant des masses financières colossales. Aussi juge-t-elle souhaitable que les opérateurs disposent d'études fiables et incontestables sur les besoins de production à installer, en fonction des différents pays, ce qui ne peut être réalisé que par le biais d'un outil similaire à la PPI, qui aurait une dimension européenne.

Votre commission se déclare enfin particulièrement convaincue par l'affirmation du rapport de la mission commune d'information relevant que l'édiction d'une PPI européenne mettrait les autorités publiques nationales face à leurs responsabilités puisqu'un Etat qui déciderait d'assurer la satisfaction de ses besoins en électricité grâce aux investissements de ses voisins et aux importations serait tenu d'assumer ce choix en toute transparence.

2. Instaurer des normes minimales de production d'électricité

Parmi les demandes formulées par la proposition de résolution tendant à renforcer les mécanismes communautaires favorisant la sécurité d'approvisionnement en électricité figure également une proposition de la mission commune d'information tendant à ce que soient instaurées des normes minimales de production d'électricité afin que chaque Etat membre de l'Union soit en mesure de produire globalement l'électricité qu'il consomme.

Votre commission considère en effet, à l'instar de la mission, que la France n'a pas vocation à devenir le « poumon nucléaire » de l'Union européenne. Or, sans qu'une telle évolution soit explicitement souhaitée par les partenaires européens de la France, la tentation peut être réelle, pour certains pays dont les opinions publiques sont opposées au nucléaire, de privilégier le développement des interconnexions avec les producteurs nucléaires, au premier rang desquels s'inscrit la France, pour s'approvisionner en électricité à bas prix. Il apparaît donc indispensable qu'un tel principe fasse l'objet d'un accord politique afin qu'aucun Etat membre de l'Union ne puisse assurer la satisfaction à long terme de ses besoins en recourant à la production électrique de ses voisins, ce qui ne signifie pas, bien entendu, que chacun d'entre eux soit en mesure de produire le dernier kilowattheure demandé au niveau national, ce qui serait contraire à toute rationalité économique.

C. LE REFUS D'UNE SOLUTION DOGMATIQUE EN MATIÈRE DE SÉPARATION DES GRT

La proposition de résolution n° 296 critique fermement les propositions de la Commission européenne en matière de séparation patrimoniale des gestionnaires de réseau de transport. Votre commission fait pleinement sienne l'analyse développée sur ce sujet et s'oppose également, à l'unanimité, aux projets de la Commission tendant au démantèlement des opérateurs énergétiques en Europe, qui concerneraient notamment les deux entreprises nationales que sont EDF et GDF. Comme l'a indiqué M. Dominique Maillard lors de son audition devant le groupe de travail, il est clair que la Commission européenne a « monté en épingle » la question de la séparation patrimoniale en présentant les opérateurs intégrés comme la clé de tous les maux, ce qui lui permet, dans le même temps, de s'affranchir d'une réflexion de fond sur les autres dysfonctionnements de la politique énergétique communautaire.

1. Un défaut évident de motivation

Votre commission juge tout d'abord que les justifications des propositions de la Commission en matière de séparation patrimoniale sont insuffisamment étayées. En effet, l'étude d'impact présentée par la Commission, selon laquelle la séparation patrimoniale constituerait un facteur direct de baisse des prix de l'électricité et d'augmentation du niveau d'investissement dans les réseaux, apparaît peu convaincante . Les délégations du groupe de travail s'étant rendues dans plusieurs pays européens ont d'ailleurs constaté que cette vision était partagée par un nombre important d'acteurs. Il apparaît que les séries statistiques utilisées par la Commission pour appuyer ses démonstrations ne présentaient pas de caractère homogène, ce qui a pour conséquence de biaiser les résultats présentés dans l'étude. Le ministère allemand de l'économie et de l'industrie a ainsi fait valoir à votre rapporteur que l'étude faisait apparaître des prix de l'électricité en Allemagne plus élevés qu'au Royaume-Uni mais que ce résultat était lié au fait que les séries statistiques de prix utilisées pour l'Allemagne prenaient en compte l'effet des dispositifs de soutien à la cogénération et au développement des énergies renouvelables. Or, si cet effet avait été neutralisé dans les séries statistiques, la conclusion aurait dû être inverse . Selon les mêmes interlocuteurs, l'étude d'impact met en évidence un niveau d'investissements dans les réseaux au Royaume-Uni supérieur à celui constaté en Allemagne, ce qui serait lié, non pas à la séparation patrimoniale, mais au caractère plus vétuste des réseaux britanniques.

Votre commission partage également ces réserves sur le caractère contestable de l'étude dans la mesure où les GRT dans les pays étudiés ne sont pas forcément séparés sur le plan patrimonial depuis la même date et où le niveau des investissements est en très grande partie liée à l'état du réseau, à son entretien et à son ancienneté. Au demeurant, cette appréciation a été pleinement partagée par la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (ITRE) du Parlement européen lors de la présentation par la Commission européenne de cette étude d'impact, conduisant de nombreux parlementaires européens à contester les fondements scientifiques de cette étude et la présidente de la commission, Mme Angelika Niebler, à réclamer une autre étude ^{51 ( * )} .

2. Une alternative peu crédible

Votre commission est en outre peu convaincue par l'alternative à la séparation patrimoniale présentée par la Commission européenne avec le modèle « ISO ». Ce système apparaît, à bien des égards, compliqué dans son fonctionnement quotidien et nécessite la définition de règles et de procédures de contrôle très lourdes à gérer .

D'une part, dans ce schéma, l'opérateur de système indépendant est dépourvu de toute responsabilité financière directe dans la gestion des actifs, ce qui accroît les risques de conflits d'intérêts. En effet, l'ISO est chargé d'établir les programmes d'investissements dans le réseau en fonction de la nécessité d'assurer la sûreté du réseau et la qualité des infrastructures, mais le propriétaire des actifs conserve des pouvoirs d'appréciation sur les financements programmés, comme le juste niveau de rémunération du capital ou le choix de la politique de financement, soit autant d'éléments pouvant faire naître des divergences d'appréciation entre ces deux acteurs. D'autre part, le modèle ISO accroît sensiblement le cadre de la régulation pour tenter de réconcilier les intérêts divergents des deux acteurs. Le régulateur est en effet contraint d'arbitrer entre les demandes d'un ISO désintéressé par la rentabilité des investissements et les revendications du propriétaire principalement intéressé par la protection de ses intérêts patrimoniaux. Cette évolution du rôle du régulateur en tant qu'arbitre accroît donc ses responsabilités en cas d'incident lié au programme d'investissement, mais l'encourage également à analyser les projets d'investissement, ce qui ne relève pas de sa sphère de compétences habituelle.

Enfin, il convient de rappeler qu'un pays comme l'Italie qui avait expérimenté le modèle « ISO » pendant un temps y a renoncé après le black-out qui a frappé le pays en 2003, compte tenu de ces inconvénients de gestion.

3. Un modèle de séparation à la française donnant pleine satisfaction

Votre commission souhaite rappeler que le modèle de gestion du réseau à la française donne, depuis sa création, pleine satisfaction. Dans le domaine électrique, les services rendus par RTE depuis 2000 répondent pleinement aux critères définis par la réglementation communautaire en matière d'accès transparent et non discriminatoire au réseau de transport. Son fonctionnement apparaît donc très largement satisfaisant tant au regard de ces principes -aucun opérateur énergétique intervenant sur le marché français n'ayant eu à se plaindre à ce titre, comme l'ont montré les auditions des grands acteurs du secteur électrique devant la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement- qu'en matière de sûreté et de sécurité dans la gestion du système . Au surplus, aucun contentieux n'a été introduit depuis 2000 par un concurrent d'EDF sur le fondement de la partialité du GRT. Dans cet ordre d'idée, il n'y a ainsi, en France, aucun opérateur pour déplorer une mauvaise volonté de RTE pour raccorder une centrale de production au réseau, ce qui serait au demeurant contraire à la réglementation et certainement sanctionné par la CRE. De même, la situation est en tout point similaire pour ce qui concerne les services de transport de gaz, assurés par GRTgaz, filiale de GDF, et par TIGF, filiale de Total.

Sur la question plus spécifique des investissements, votre commission rappelle que le programme annuel d'investissement de RTE est soumis, depuis 2000, à l'approbation par la CRE, tout comme l'est, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, celui des transporteurs de gaz. L'exercice de ce droit de regard du régulateur sur les investissements des GRT est de nature à garantir que ceux-ci ne sont pas orientés exclusivement au bénéfice de la maison mère et qu'ils n'ont pas pour effet de priver les opérateurs concurrents d'un accès au réseau.

Votre commission doute également que la séparation patrimoniale soit de nature à garantir la réalisation des investissements des GRT, notamment dans les interconnexions. Comme l'ont souligné les responsables de CEZ, principal producteur d'électricité tchèque, à la délégation, la séparation patrimoniale n'est pas, en soi, une garantie d'amélioration de la situation des interconnexions dans la mesure où il existe déjà des transporteurs séparés qui ne coopèrent pas plus efficacement sur ce dossier que les entreprises intégrées. En outre, il convient de rappeler que les difficultés de construction de nouvelles lignes ou d'interconnexions , notamment électriques, sont dans bien des cas liés non pas à une mauvaise volonté des opérateurs mais aux oppositions locales des populations pour des motifs de protection des paysages et de l'environnement, comme le démontre la situation de blocage concernant l'interconnexion France-Espagne ou le renforcement nécessaire de la desserte en électricité du sud-est de la France ^{52 ( * )} .

Dans ces conditions, votre commission considère qu'il n'y a pas lieu d'obliger à une séparation entre les activités de transport d'une part, et de production ou d'approvisionnement d'autre part, qui aurait pour conséquence d'affaiblir les groupes énergétiques, qui se verraient priver d'une part substantielle de leurs actifs ^{53 ( * )} . A ce titre, le président de RWE Transgas Net, principal opérateur gazier tchèque, faisait valoir que la séparation patrimoniale obligerait l'entreprise à vendre ses réseaux à un seul acheteur potentiel, Gazprom. Ces craintes étaient au demeurant partagées par le ministère tchèque de l'énergie, strictement opposé à la séparation patrimoniale dans le domaine du gaz, voyant dans cette obligation des risques de détérioration de la fiabilité des fournitures et d'affaiblissement de RWE par rapport au géant gazier russe.

En conséquence, votre commission considère que le modèle de séparation « à la française », totalement conforme aux exigences des directives en vigueur, fondé sur une séparation juridique et dont la mise en oeuvre est rigoureusement contrôlée par la Commission de régulation de l'énergie, donne pleine satisfaction aux différents acteurs du marché de l'énergie. A l'instar de la mission commune d'information, elle confirme donc son opposition au projet de séparation patrimoniale entre producteurs/fournisseurs et GRT et à la volonté de la Commission européenne d'imposer en Europe un modèle d'organisation industrielle unique . Il est d'ailleurs à noter que ce modèle unique suscite des interrogations de principe compte tenu de ses répercussions sur des questions ayant trait à la propriété, sujet sensible dans un pays comme l'Allemagne comme l'ont fait valoir les parlementaires allemands rencontrés par une délégation du groupe de travail.

4. La nécessité d'une troisième voie

Compte tenu de ces analyses, votre commission soutient totalement les efforts fournis par les huit Etats membres pour faire accepter le principe, au niveau communautaire, d'une troisième voie, ne relevant ni de la séparation patrimoniale, ni du modèle ISO. Elle estime à cet égard pleinement satisfaisante la proposition formulée par les huit ministres le 29 janvier dernier puisqu'elle considère qu'il s'agit d'une alternative crédible aux propositions de la Commission, respectueuse de l'organisation industrielle choisie par certains Etats membres, ne conduisant pas à un démantèlement des opérateurs intégrés et permettant d'assurer un accès non discriminatoire aux réseaux de transport d'électricité et de gaz. Au surplus, le renforcement proposé des pouvoirs du régulateur sur le programme d'investissements des GRT, avec la possibilité d'obliger l'opérateur à les effectuer ou de les faire réaliser par un tiers en cas de carence du GRT, est un élément supplémentaire de nature à garantir la bonne réalisation des investissements nécessaires au système électrique. Votre commission note également que la consultation sur le plan de développement prévue par le projet de troisième voie s'apparente largement à une pratique en vigueur en Italie qui a fait ses preuves, comme l'ont noté les responsables de Terna, le transporteur électrique italien, rencontrés par une délégation du groupe de travail ^{54 ( * )} .

Enfin, votre commission relève que cette troisième voie répond au demeurant parfaitement aux critères définis par le mandat du Conseil européen à la Commission européenne appelant à une « séparation effective ».

D. LE SILENCE DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE TARIFS ET D'ÉVOLUTION DES PRIX DE L'ÉNERGIE

Enfin, considérant l'importance pour la protection des consommateurs des systèmes de tarifs réglementés et dans un contexte de remise en cause de ces systèmes par deux contentieux communautaires introduits par la Commission européenne ^{55 ( * )} , votre commission estime hautement souhaitable que le « paquet énergie » aborde également cette problématique. En effet, la contestation communautaire des tarifs tient notamment au fait que la Commission européenne estime que leur niveau est artificiellement bas, celle-ci sous-entendant qu'ils ne couvriraient pas les coûts, ce que conteste le gouvernement. Au surplus, les directives européennes, dans leur rédaction actuelle, n'acceptent les systèmes tarifaires que pour autant qu'ils s'inscrivent dans le cadre de leurs dispositions sur les obligations de service public, ce qui n'est pas le cas du système tarifaire français. Dès lors, afin d'assurer la pérennité de ce dispositif, ce que votre commission juge indispensable, comme l'a démontré son attachement à faire aboutir la proposition de loi discutée en octobre dernier sur les tarifs réglementés ^{56 ( * )} , il convient d'adapter la lettre des directives afin que celles-ci autorisent explicitement le maintien des tarifs réglementés en tant qu'ils respectent le principe de couverture des coûts .

Enfin, comme le note la proposition de résolution n° 296, la sécurité d'approvisionnement sur le long terme des consommateurs professionnels, gage de compétitivité pour ceux d'entre eux qui sont exposés à la concurrence internationale, suppose de bâtir des solutions adaptées à leur situation spécifique, en particulier ceux pour lesquels l'électricité représente une proportion importante des coûts de production et qui sont soumis à la concurrence internationale. Pour ces raisons, la proposition de résolution met en avant le fait que l'élaboration de solutions adaptées pour ces consommateurs, notamment sous la forme de contrat de fourniture à long terme comme EXELTIUM, doit être favorisée au plan communautaire .

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 14 mai, votre commission des affaires économiques a examiné, sur le rapport de M. Ladislas Poniatowski, la proposition de résolution n° 296 sur le troisième « paquet énergie ». Elle a adopté, à l'unanimité et sans modification, la proposition de résolution dont le texte suit.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment ses articles 5, 16 et 295,

Vu le protocole sur les services d'intérêt général du traité de Lisbonne,

Vu l'article 176 A du traité instituant la Communauté européenne dans sa rédaction résultant du traité de Lisbonne,

Vu le plan d'action sur la politique énergétique européenne adopté par le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007,

Vu la proposition de directive modifiant la directive 2003/54 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité,

Vu la proposition de directive modifiant la directive 2003/55 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel,

Vu la proposition de règlement instituant une Agence de coopération des régulateurs nationaux de l'énergie,

Vu la proposition de règlement modifiant le règlement n° 1228/2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité,

Vu la proposition de règlement modifiant le règlement n° 1775/55 sur les conditions d'accès aux réseaux de transport de gaz naturel,

Considérant que le secteur énergétique constitue un secteur hautement stratégique et que l'électricité n'étant pas un bien comme les autres, la sécurité de son approvisionnement nécessite une forte maîtrise publique du système électrique et impose une régulation, y compris au niveau communautaire dans le cadre d'un pôle européen de l'énergie ;

Considérant que les traités européens ne préjugent en rien du régime de la propriété dans les Etats membres ;

Considérant que l'organisation du secteur énergétique en France, qui repose sur une séparation juridique des gestionnaires de réseaux de transport et de distribution sous le contrôle du régulateur, donne pleine satisfaction, tant en termes d'accès aux réseaux que de qualité de service rendu à leurs différents utilisateurs ;

Constatant l'absence, depuis la création des différentes filiales chargées du transport d'électricité et de gaz, de contentieux liés à l'accès à ces réseaux ;

Notant que les principales difficultés auxquelles se heurte le gestionnaire du réseau de transport d'électricité pour construire des lignes électriques ou des interconnexions sont essentiellement liées à la complexité des procédures administratives et aux oppositions locales des populations ;

Regrettant que l'étude d'impact sur le troisième « paquet énergie » ne constitue pas une analyse rigoureuse, objective et complète de l'ensemble des options possibles pour arriver à une séparation effective ; considérant dès lors qu'une telle étude ne peut justifier l'alternative proposée par la Commission européenne entre la séparation patrimoniale et la création d'un opérateur de système indépendant ;

Faisant valoir l'importance pour la sécurité d'approvisionnement de la France en gaz naturel de la présence sur le territoire d'opérateurs énergétiques dotés d'actifs et d'infrastructures afin de négocier avec les grands producteurs de gaz étrangers les meilleures conditions d'approvisionnement à long terme ;

Considérant la nécessité de disposer d'études prévisionnelles fiables en matière d'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité au regard des besoins d'investissements dans le secteur électrique européen ;

Considérant que la France s'est dotée par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité d'un outil de maîtrise publique des investissements sur le long terme à travers la programmation pluriannuelle des investissements visant à assurer la sécurité de nos approvisionnements en électricité ;

Constatant les insuffisances des études prospectives réalisées actuellement au plan communautaire ainsi que l'absence d'un exercice périodique européen de programmation des investissements de production électrique comparable à celui qui est effectué régulièrement en France ;

Estimant nécessaire que soit assurée une surveillance au niveau européen, par les régulateurs, des transactions d'électricité sur les marchés de gros ;

Estimant nécessaire le maintien de systèmes de tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz qui permettent à la fois de protéger les consommateurs contre les aléas des marchés libéralisés de l'énergie et de garantir la réalisation des investissements nécessaires ;

Considérant nécessaire l'adoption d'une directive-cadre sur les services d'intérêt économique général afin de préserver des services publics de qualité ;

1. S'oppose fermement à l'alternative proposée par la Commission européenne tendant à obliger les opérateurs énergétiques intégrés soit à procéder à une séparation patrimoniale de leur réseau de transport, soit à désigner un opérateur de système indépendant ;

2. Juge indispensable l'inscription dans les directives d'une troisième voie autorisant le maintien d'opérateurs énergétiques intégrés à la condition que les filiales chargées du transport exercent leurs activités en toute indépendance des sociétés mères et sous le contrôle du régulateur, lequel pourrait, le cas échéant, obliger à la réalisation des investissements nécessaires en cas de carence du gestionnaire du réseau de transport ;

3. Souhaite que soit rendue obligatoire l'élaboration par chaque Etat membre de l'Union européenne d'un document prospectif indiquant comment est garantie la satisfaction des besoins en électricité à un horizon de dix ans, à l'instar de la programmation pluriannuelle des investissements de production électrique en France, la Commission européenne étant chargée d'en effectuer la synthèse au plan communautaire ;

4. Estime nécessaire que soient instaurées des normes minimales de production d'électricité afin que chaque Etat membre de l'Union européenne soit en mesure de produire globalement l'électricité qu'il consomme ;

5. Souhaite que soit favorisé le développement de contrats d'approvisionnement en électricité à long terme pour répondre aux besoins spécifiques des consommateurs professionnels ;

6. Demande la modification des directives afin que celles-ci autorisent explicitement le maintien de systèmes de tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz dès lors que leur niveau couvre les coûts exposés par les opérateurs vendant de l'énergie sous ce régime.

ANNEXE I - AUTORITÉS DE RÉGULATION EN EUROPE

Pays	Abréviation	Nom	Année de création
Autriche	E-Control	Energie-Control GmbH	2001
Belgique	CREG	Commission pour la Régulation de l'Electricité et du Gaz	1999
Chypre	CERA	Cyprus Energy Regulatory Authority	2004
République tchèque	ERO ( Energy Regulatory Office )	Energetický Regulaèní Úøad	2001
Danemark	DERA ( Danish Energy Regulatory Authority )	Energitilsynet	2000
Estonie	EMI	Konkurentsiamet	1998
Finlande	EMV	Energiamarkkinavirasto	1995
France	CRE	Commission de régulation de l'énergie	2000
Allemagne	BNetzA	Bundesnetzagentur	2005
Royaume-Uni	OFGEM	Office of Gas and Electricity Markets	1986
Grèce	RAE ( Regulatory Authority for Energy )	ÑõèìéóôéêÞ Áñ÷Þ Åíñãåéáò	2000
Hongrie	MEH	Magyar Energia Hivatal	1994
Irlande	CER	Commission for Electricity Regulation	1999
Italie	AEEG	Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas	1996
Lettonie	PUC ( Public Utilities Commission )	Sabiedrisko pakalpojumu regulçðanas komisija	2001
Lituanie	NCC ( National Control Commission for Prices and Energy )	Valstybinë kainø ir energetikos kontrolës komisija	1997
Malte	MRA	Malta Resources Authority	2000
Pays-Bas	DTE	Dienst uitvoering en toezicht Energie	1998
Pologne	URE	Urz ^1 d Regulacji Energetyki	1997
Portugal	ERSE	Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos	1997
Slovaquie	URSO	Úrad pre reguláciu sieùových odvetví	2001
Slovénie	AGEN-RS	Javna Agencija Republike Slovenije za energijo	2000
Espagne	CNE	Comisión Nacional de Energía	1995
Suède	EMI	Energimyndigheten	1998
Luxembourg	ILR	Institut Luxembourgeois de régulation	1997
Bulgarie	DKER	Commission d'État pour la régulation de l'énergie et de l'eau	-
Roumanie	ANRE	Antoritatea Nationala de Reglementare in domeniul Energiei	1999

Source : Council of European Energy Regulators

ANNEXE II - COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL

- M. Ladislas Poniatowski , sénateur de l'Eure, président du groupe de travail ;

- M. Michel Billout , sénateur de Seine-et-Marne ;

- M. Marcel Deneux , sénateur de la Somme ;

- M. Jean-Marc Pastor , sénateur du Tarn ;

- M. Daniel Raoul , sénateur du Maine-et-Loire ;

- M. Henri Revol , sénateur de Côte-d'Or ;

- M. Bruno Sido , sénateur de la Marne.

ANNEXE III - PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

- M. Philippe de Ladoucette , Président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- M. Dominique Maillard , Président de Réseau de transport d'électricité (RTE) ;

- M. Pierre Gadonneix , Président-directeur général d'Electricité de France (EDF) ;

- M. Jean-François Cirelli , Président-directeur général de Gaz de France (GDF) ;

- M. Jean-Baptiste Séjourné , Directeur général d'Electrabel, M. Bruno Bensasson , directeur à la direction de la stratégie de Suez et Mme Valérie Alain , directeur des relations institutionnelles de Suez ;

- M. Laurent Chabannes , Président de l'Union des industries utilisatrices d'énergie (UNIDEN).

ANNEXE IV - PROGRAMMES DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

I. DÉPLACEMENT À BRUXELLES

Participant :

- M. Ladislas Poniatowski, sénateur de l'Eure, président du groupe de travail.

Programme

9 h 17	Arrivée à Bruxelles-Midi
9 h 45 - 10 h 30	Entretien avec Mme Lise DEGUEN, conseillère chargée de l'énergie à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne
11 h 00 - 12 h 00	Entretien avec M. Emmanuel CABAU, administrateur, coordinateur du 3ème paquet énergie, DG transports et énergie de la Commission européenne
13 h 00 - 14 h30	Déjeuner avec Mme Nicole FONTAINE et avec Mme Françoise GROSSETÊTE, parlementaires européens
15 h 00 - 16 h 00	Entretien avec M. Herbert UNGERER, directeur « énergie » à la DG concurrence

II. DÉPLACEMENT À DüSSELDORF, ESSEN, BONN ET BERLIN

Participants :

- M. Ladislas Poniatowski, sénateur de l'Eure, président du groupe de travail ;

- M. Michel Billout, sénateur de Seine-et-Marne.

Programme

Mardi 11 décembre 2007
8 h 30	Accueil par M. Gilles THIBAULT , Consul général de France à Düsseldorf, et par M. Dimitri PESCIA, attaché à la mission économique de Berlin
9 h 15 - 10 h 45	E.ON AG, entretien avec : M. Gert Von Der GROEBEN, executive vice-president Dr. Verena HOLZER, direction « énergie et gaz - concurrence et marchés» M. Joachim BALKE, senior analyst, représentation de E.ON à Bruxelles
12 h 00 - 13 h 30	Déjeuner de travail avec Dr. Henning RENTZ, directeur politique de RWE AG /Essen M. Torsten KNOP, direction «économie et gestion de la régulation », RWE Energy AG Dortmund
15 h 00 - 16 h 15	Entretien avec Dr. Nadia HORSTMANN, membre de la direction « coordination internationale » de la Bundesnetzagentur (Agence fédérale de régulation des réseaux)
16 h 45- 18 h 00	Entretien avec Dr. Bernard HEITZER, président du Bundeskartellamt (Autorité fédérale anti-cartel)
20 h 00	Dîner avec M. Gilles THIBAULT et Arnaud LERETOUR, chef de la mission économique de Düsseldorf

Mercredi 12 décembre 2007
10 h 00 - 10 h 45	Entretien avec : M. Jean-François BOITTIN, chef de la mission économique en Allemagne et M. David PHILOT, adjoint du chef de la Mission économique
11 h 00 - 12 h 30	Entretien au ministère de l'économie et de l'industrie avec : Dr. Horst SCHNEIDER, chef de bureau « énergie nucléaire » Dr. Michael FRAAS, bureau « droit de l'approvisionnement énergétique », et Dr. Peer HOTH, bureau « matières premières minérales ; sciences géologiques »
12 h 45 - 14 h 15	Déjeuner avec M. Bernard de MONTFERRAND, Ambassadeur de France en Allemagne ; M. Jean-François BOITTIN ; M. Dimitri PESCIA
14 h 30 - 15 h 30	Entretien à la Fédération patronale de l'énergie et de l'eau avec : Dr. Eberhard MELLER, directeur, et Dr. Stephan KRIEGER, chargé de la politique énergétique et environnemental
15 h 50 - 17 h 00	Entretien avec des députés faisant partie de la commission des affaires économiques et techniques du Bundestag : M. Georg NÜSSLEIN (CSU/CDU) M. Klaus BARTHEL (SPD) M. Axel BERG (SPD) M. Ditmar STAFFELT (SPD) M. Herbert SCHUI (DIE LINKE)

III. DÉPLACEMENT À PRAGUE

Participants :

- M. Ladislas Poniatowski, sénateur de l'Eure, président du groupe de travail ;

- M. Jean-Marc Pastor, sénateur du Tarn.

Programme

Mercredi 19 décembre 2007
8 h 55	Accueil par M. Bernard BOIDIN, conseiller économique et commercial, chef de la Mission économique
11 h 00	M. Alan SVOBODA, directeur du réseau commercial de CEZ (principal producteur d'électricité en République tchèque)
13 h 00	Déjeuner de travail avec M. Laurent BARRIEUX, président-directeur général de Dalkia en République tchèque, en présence de M. Charles FRIES, Ambassadeur de France en République tchèque et M. Bernard BOIDIN
15 h 00	CEPS (gestionnaire du réseau de transport d'électricité) Entretien avec : M. Jiøí STRNAD, directeur des Relations internationales et de la coopération M. Tomas VESELY, adjoint du directeur
17 h 00	RWE Transgas Entretien avec : M. Martin HERRMANN, président-directeur général M. Pavel DOÈEKAL, chef des affaires réglementaires
20 h 00	Dîner à l'invitation de M. Bernard BOIDIN

Jeudi 20 décembre 2007
9 h 00	M. Jan POUÈEK, chef de département au ministère de l'industrie et du commerce
11 h 00	Entretien avec des sénateurs tchèques : M. Ludek SEFZIG, sénateur, président de la commission des affaires européennes M. Jiøí éÁK, sénateur, président du groupe d'amitié franco-tchèque M. Miroslav KALOUD, rapporteur d'une résolution sur le « paquet énergie »
13 h 00	Déjeuner de travail avec M. Vaclav BARTUKA, Ambassadeur itinérant pour la sécurité énergétique, M. Jiøí éÁK, sénateur, M. Bernard BOIDIN, offert par M. Charles FRIES, Ambassadeur de France, à la Résidence

IV. DÉPLACEMENT À ROME

Participants :

- M. Ladislas Poniatowski, sénateur de l'Eure, président du groupe de travail ;

- M. Bruno Sido, sénateur de la Haute-Marne.

Programme

Mardi 15 janvier 2008
9 h 05	Arrivée de la délégation à Rome Délégation accueillie à l'aéroport par M. Jean-Marie METZGER, ministre-conseiller pour les affaires économiques, M. Ludovic DOYENNETTE, chef de secteur « infrastructures et industries de réseau » et Mme Béatrice TOMEI, attachée sectorielle « Energie », de la mission économique
10 h 00	Mission Economique - Réunion de travail
11 h 00	Terna (Gestionnaire du réseau de transport d'électricité), entretien avec : M. Luigi De FRANCISCI, directeur des affaires réglementaires M. Alessandro FIOCCO, directeur « Business Développement et International » M. Sébastien BUMBOLO, direction des affaires réglementaires
12 h 00	Sénat, entretien avec : M. Andrea MANZELLA, Président de la 14° Commission « Politiques de l'Union Européenne » M. Salvatore ALLOCA, Rapporteur de la 14° Commission « Politiques de l'Union Européenne » M. Luigi MANINETTI, Vice-Président de la 10° Commission « Industrie, Commerce et Tourisme »
13 h 00	Déjeuner à l'invitation de M. l'Ambassadeur de France en Italie, M. Jean-Marc de LA SABLIÈRE Invités : M. Sergio D'ANTONI, Vice-Ministre du Développement Economique M. Vincenzo DE LUCA, conseiller diplomatique du Ministre M. Bersani M. Andrea MANZELLA, sénateur M. Salvatore ALLOCCA, sénateur M. Luigi MANINETTI, sénateur
15 h 00	Autorité pour l'Energie Electrique et le Gaz - AEEG, entretien avec : M. Alessandro ORTIS, président M. Carlo CREA, secrétaire général M. Roberto MALAMAN, directeur général Mme Rosita CARNEVALINI, directrice « Stratégie » M. Egidio Fedele DELL'OSTE, directeur « Tarifs » M. Fabio TAMBONE, responsable des relations institutionnelles
17 h 00	ENI, entretien avec : MM. Paolo SCARONI, Administrateur délégué, et Leonardo BELLODI, responsable des affaires publiques

V. DÉPLACEMENT À LONDRES

Participant :

- M. Ladislas Poniatowski, sénateur de l'Eure, président du groupe de travail.

Programme

Mardi 12 février 2008
9 h 34	Accueil par M. Benoit CHEVALIER, conseiller économique et M. Said RAHMANI, attaché économique
11 h 00-12 h 00	Entretien avec National Grid, gestionnaire du réseau de transport de gaz et d'électricité : Nicola PITTS, Head of UK and EU Public Policy Graem STEELE, Director of European Policy
12 h 30-14 h 15	Déjeuner de travail avec les représentants de GDF au Royaume-Uni Mark AKEHURST, Corporate Development Manager, GDF Britain Eric STAB, Managing Director GDF ESS
14 h 30-15 h 30	Entretien avec l'Office of Gas and Electricity Market (Ofgem), régulateur du marché du gaz et de l'électricité Jo WITTERS, Head of European Strategy and Environment Duncan SINCLAIR, Director of Legal Markets
16 h 00-17 h 00	Entretien au Ministère de l'Economie (Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform, BERR) Tim ABRAHAM, Director European Energy Policy Sue HARRISON, Head of European Energy Market

* ¹ Proposition de résolution n° 296 (2007-2008) sur le troisième paquet énergie déposée le 17 avril 2008 par MM. Ladislas Poniatowski, Michel Billout, Marcel Deneux, Jean-Marc Pastor, Daniel Raoul, Henri Revol et Bruno Sido.

* ² Voir en annexe II la composition du groupe de travail.

* ³ Voir en annexe III la liste des personnalités auditionnées.

* ⁴ Voir en annexe IV le programme des déplacements à l'étranger.

* ⁵ Directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE - Directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE.

* ⁶ Communication de la Commission au Conseil européen et au Parlement européen - Une politique de l'énergie pour l'Europe - COM(2007) 1 final.

* ⁷ Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Limiter le réchauffement de la planète à 2 degrés Celsius : Route à suivre à l'horizon 2020 et au-delà - COM(2007) 2 final.

* ⁸ Annexe I des conclusions de la Présidence - Plan d'action du Conseil européen (2007-2009) : Une politique énergétique pour l'Europe - Bruxelles, les 8 et 9 mars 2007.

* ⁹ Les directives autorisent les Etats à ne pas appliquer cette séparation juridique des activités de distribution aux entreprises approvisionnant moins de 100.000 clients et, pour l'électricité, de petits réseaux isolés.

* ¹⁰ Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

* ¹¹ Voir ci-dessous la description de ce système (modèle ISO).

* ¹² E.ON Netz, Vattenfall Eur. Transm., EnBW Transportnetz, RWE Transportnetz Strom.

* ¹³ Cegedel-Net et Sotel Réseau.

* ¹⁴ TIWAG-Netz AG, VERBUND APG et VKW-Netz AG.

* ¹⁵ République tchèque, Irlande, Slovénie, Suède, Danemark, Pays-Bas, Slovaquie, Hongrie, Pologne.

* ¹⁶ La Caisse des dépôts italienne détenant néanmoins un peu moins de 30 % du capital.

* ¹⁷ Société séparée sur le plan patrimonial de Vattefall, le principal producteur électrique suédois.

* ¹⁸ Redes Energéticas Nacionais .

* ¹⁹ Communication de la Commission au conseil et au Parlement européen - Perspectives du marché intérieur du gaz et de l'électricité - COM(2006) 841 final.

* ²⁰ Enquête menée en vertu de l'article 17 du règlement (CE) n° 1/2003 sur les secteurs européens du gaz et de l'électricité - COM(2006) 851 final.

* ²¹ Traduction impropre d'un terme anglo-saxon : « generation », qui signifie « production ».

* ²² Commission staff working document accompanying the legislative package on the internal market for electricity and gas - Impact Assessment - SEC(2007) 1179.

* ²³ L'exposé des motifs est commun aux deux propositions de directives et aux trois propositions de règlement.

* ²⁴ Autriche, Bulgarie, Chypre, France, Allemagne, Grèce, Lettonie, Luxembourg et Slovaquie.

* ²⁵ Il s'agit des mêmes Etats qu'en juillet 2007, à l'exception de Chypre.

* ²⁶ Concept juridico-économique anglo-saxon introduit dans le droit français par la loi n° 2007-211 du 19 février 2007 instituant la fiducie. L'équivalent du trustee serait alors le fiduciaire.

* ²⁷ Proposition de règlement modifiant le règlement n° 1228/2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité et proposition de règlement modifiant le règlement n° 1775/2005 sur les conditions d'accès aux réseaux de transport de gaz naturel.

* ²⁸ Union for coordination of transmission of electricity (UCTE).

* ²⁹ Jusqu'en 1999, l'UCTE regroupait également des entreprises productrices d'électricité.

* ³⁰ L'UCTE regroupe les gestionnaires de réseaux des vingt-quatre pays suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Danemark ouest, Espagne, France, Grèce, Hongrie, Italie, Luxembourg, Macédoine, Monténégro, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Serbie, Slovaquie, Slovénie et Suisse.

* ³¹ Formalisées dans un manuel opératoire ( operation handbook ).

* ³² European Transmission System Operators .

* ³³ APX (Pays-Bas), Belpex (Belgique) et Powernext Day-Ahead (France).

* ³⁴ TennetT (Pays-Bas), Elia (Belgique) et RTE.

* ³⁵ Compte tenu de l'existence de quatre GRT en Allemagne.

* ³⁶ European Association for the Streamlining of Energy Exchange - gas (EASEE-gas).

* ³⁷ Comme, par exemple, les spécifications techniques relatives à la qualité du gaz.

* ³⁸ Qui constitue elle-même l'une des trois branches de Gas Infrastructure Europe , association européenne regroupant les transporteurs, les opérateurs de stockage et les opérateurs de GNL.

* ³⁹ Pour l'exécution des actes communautaires, la Commission européenne est assistée de comités ad hoc en fonction des sujets traités, composés de représentants des États membres et présidés par la Commission. Ils permettent à la Commission d'instaurer un dialogue avec les administrations nationales avant d'adopter des mesures d'exécution. La Commission s'assure ainsi qu'elles correspondent au mieux à la réalité de chaque pays concerné. On distingue, dans ce cadre, quatre types de comités : les comités consultatifs, les comités de gestion, les comités de réglementation et les comités de réglementation avec contrôle.

* ⁴⁰ Council of European Energy Regulators - Regulatory Benchmark Report 2005 - C05-IEB-08-03 - 6 décembre 2005.

* ⁴¹ Voir en annexe I la liste des 27 régulateurs des pays membres de l'Union européenne.

* ⁴² Autorités gouvernementales ou non, indépendantes ou non, subordonnées ou non au pouvoir politique, accompagnés de régulateurs régionaux ou non, soumis à une procédure ou non de validation par l'exécutif de leurs décisions etc.

* ⁴³ Les données budgétaires de l'autorité allemande de régulation n'étaient pas disponibles dans la mesure où elle venait d'être mise en place en 2005.

* ⁴⁴ Certains d'entre eux ayant le pouvoir d'émettre un avis sur le plan d'investissement des GRT.

* ⁴⁵ European Regulators' Group for Electricity and Gas .

* ⁴⁶ Council of European Energy Regulators .

* ⁴⁷ Le CEER étant maintenu dans la mesure où il s'agit d'une instance de dialogue et d'échanges, moins formelle que l'ERGEG.

* ⁴⁸ Qui concernent des sujets touchant à la sécurité du système électrique, comme les règles de sûreté et les contrats de secours.

* ⁴⁹ Rapport d'information n° 357 (2006-2007) de MM. Michel Billout, Marcel Deneux et Jean-Marc Pastor, fait au nom de la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver - Approvisionnement électrique : l'Europe sous tension .

* ⁵⁰ Association européenne de l'industrie électrique.

* ⁵¹ Séance du mercredi 21 novembre 2007.

* ⁵² Annulation par le Conseil d'Etat de la déclaration d'utilité publique dont avait fait l'objet la ligne de transport Boutre-Broc Carros nécessaire à la sécurité d'approvisionnement de la région de Nice.

* ⁵³ A titre d'exemple, les actifs immobilisés de RTE sont estimés, au 31 décembre 2007, à 11,26 milliards d'euros, tandis que les actifs de GRTgaz, qui représentent 18 % des actifs de GDF, sont estimés à 6 milliards d'euros.

* ⁵⁴ Terna a créé une commission consultative qui rassemble les utilisateurs du réseau de transport, chargée d'émettre un avis sur le plan de développement du réseau. Le GRT est ainsi tenu de motiver ses décisions d'investissements qui ne tiennent pas compte de l'avis de la commission sur le plan de développement.

* ⁵⁵ Procédure en manquement sur la question des tarifs réglementés dont bénéficient les consommateurs professionnels et contrôle de la régularité du tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM) au regard des règles sur les aides d'Etat.

* ⁵⁶ Proposition de loi n° 369 (2006-2007) tendant à autoriser les consommateurs particuliers à retourner au tarif réglementé d'électricité, devenue, après son adoption définitive, la loi n° 2008-66 du 21 janvier 2008 relative aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz.