N° 259
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 3 avril 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la journée de solidarité ,
Par M. André LARDEUX,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 711 , 738 et T.A. 116
Sénat : 245 (2007-2008)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées avait pour noble ambition de supprimer un jour férié, le lundi de Pentecôte, afin de dégager des ressources supplémentaires à affecter à ces deux catégories d'assurés sociaux. Annoncée dans la foulée des événements dramatiques survenus lors de la canicule de l'été 2003, la création de cette journée de solidarité a revêtu à l'origine une force symbolique importante.
Cette dimension fraternelle et solidaire n'a malheureusement pas résisté à l'épreuve des faits, à l'inverse de ce qui s'était passé en Allemagne, où une initiative similaire prise en 1994 n'avait pas suscité de problème particulier. En France, ces sept heures de travail supplémentaires par an ont fait l'objet de critiques injustes, ainsi que de nombreuses manifestations de mauvaise volonté et d'égoïsmes catégoriels dans le monde du travail. D'importants mouvements sociaux ont eu lieu le 16 mai 2005 dans le secteur public pour en demander la suppression.
Cette situation apparaît d'autant plus singulière et regrettable que le système de protection sociale a été fondé à la Libération sur le principe de solidarité. Or, la durée moyenne de travail se situe en France à un niveau nettement plus faible que dans la quasi-totalité des autres pays industrialisés. La légitimité d'un effort supplémentaire en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées ne devrait donc pas être contestée.
Le recul du temps montre que la commission des affaires sociales avait vu juste lors des débats parlementaires de 2004, lorsqu'elle soulignait que cette initiative constituait un pari car ses difficultés techniques d'institution menaçaient d'en rendre la mise en oeuvre très fragile. De fait, la journée de solidarité est confrontée aujourd'hui à d'importantes disparités entre les assurés sociaux. Une réforme est donc nécessaire.
Afin de remédier à ces problèmes, la proposition de loi déposée par Jean Leonetti et ses collègues députés vise à apporter aux entreprises du secteur marchand de nouvelles possibilités d'assouplissement, notamment en abandonnant toute référence législative au lundi de Pentecôte.
Cette solution présente le mérite de rétablir une certaine lisibilité politique pour l'opinion publique. Mais ces assouplissements représentent aussi, pour une part, un « saut dans l'inconnu » . Les débats parlementaires qui vont s'ouvrir au Sénat permettront donc de faire oeuvre de pédagogie sur un sujet qui le mérite assurément.
I. LE BILAN EN DEMI-TEINTE DE LA JOURNÉE DE SOLIDARITÉ
A. UN PARI SÉDUISANT, CONFRONTÉ À DES DIFFICULTÉS PRATIQUES ET À DE NOMBREUSES MANIFESTATIONS DE MAUVAISE VOLONTÉ
1. Une démarche originale d'inspiration fraternelle
Suivant l'exemple de l'Allemagne, qui finance depuis 1994 le coût de la dépendance par les ressources tirées de la suppression d'un jour férié, la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 a retenu l'option consistant à solliciter des salariés français le sacrifice d'un peu de leurs loisirs pour permettre à leurs aînés et aux personnes souffrant d'un handicap de vivre dans de meilleures conditions.
L'institution de cette journée de solidarité avait pour objectif de renforcer les liens sociaux, dans une approche « fraternelle » , pour reprendre les termes employés par Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, du problème de la dépendance.
Ce choix original était doublement symbolique : d'abord par le renoncement à l'un des onze jours fériés existants. Ensuite parce que, pour la première fois depuis plus de vingt ans, une décision législative avait pour effet de majorer la durée du temps de travail en France.
2. Prendre en compte la grande diversité des jours chômés par les salariés français
Séduisante sur le plan des principes, l'institution de la journée de solidarité a néanmoins posé d'emblée de nombreux problèmes pratiques en raison de la grande diversité de situations des salariés français.
La loi prévoyait pourtant des modalités d'application détaillées pour prendre en compte les divers cas de figures envisageables, qu'il s'agisse des entreprises travaillant en continu ou du cas des salariés non mensualisés.
Une fois posé le principe que la journée de solidarité devait prendre la forme de sept heures de travail supplémentaires non rémunérées, le gouvernement avait souhaité éviter qu'elle ne s'applique différemment aux salariés mensualisés et non mensualisés : en effet, les premiers bénéficient de la rémunération des jours fériés chômés mais pas les seconds. La loi a donc explicitement prévu que cette journée de solidarité ne donne pas lieu à rémunération.
Les salariés à temps partiel ont aussi été pris en compte grâce à une procédure particulière fondée sur le principe de proportionnalité à la durée contractuelle.
Enfin, pour éviter que le salarié qui change d'employeur en cours d'année soit amené à acquitter deux fois la journée annuelle de solidarité, la loi l'autorise à choisir soit de refuser cette seconde journée soit de l'effectuer. Cette dernière hypothèse donne alors lieu au paiement d'un salaire et à l'imputation des heures sur le contingent annuel d'heures supplémentaires.
3. Une loi vidée d'une bonne partie de sa substance par les résistances du monde du travail
A la complexité de la mise en oeuvre pratique de la journée de solidarité, se sont ajoutés les multiples exemples de mauvaise volonté dans le monde du travail qui ont vidé la loi d'une grande partie de sa substance. Ces réticences, qui ont pris des formes très diverses au fil du temps, persistent aujourd'hui au sein des partenaires sociaux, de bon nombre de chefs d'entreprise et d'une partie des salariés eux-mêmes.
Une proportion non négligeable des actifs s'est ainsi vu offrir sans contrepartie par son employeur le bénéfice de la journée de solidarité. L'entreprise acquitte alors la contribution prévue de 0,3 % sur la masse salariale mais dispense son personnel d'avoir à réaliser un travail supplémentaire. C'est notamment le cas dans le secteur de l'artisanat, mais aussi dans de nombreuses grandes entreprises et collectivités locales.
La journée de solidarité a également suscité, en 2005, des conflits sociaux dans les services publics : le taux moyen de grévistes était ainsi de 23 % pour l'ensemble de la fonction publique d'Etat, dont respectivement 28 % et 26 % pour les seuls effectifs des ministères des finances et de l'éducation nationale.
Certaines organisations syndicales ont cherché à entraver la mise en oeuvre de la réforme de 2004 en déposant des recours contentieux devant les tribunaux. Ce fut notamment le cas du syndicat Sud contre La Poste, pour les salariés de cette entreprise publique relevant des dispositions du code du travail. Certes, il n'y a plus aujourd'hui de contentieux juridiques de ce type en instance de jugement. Mais cette petite « guérilla » juridique témoigne d'un état d'esprit peu coopératif à l'égard d'une mesure pourtant destinée à des concitoyens fragiles.
Enfin, certaines entreprises ont utilisé au maximum les possibilités de fractionnement de la journée de solidarité sur l'ensemble de l'année, jusqu'à aboutir parfois à des résultats d'une hypocrisie caricaturale. Quel est en effet l'intérêt économique et social de faire travailler des salariés quelques minutes supplémentaires par jour ou pendant une semaine ?
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« En l'absence d'accord collectif, le principe a été retenu d'augmenter la durée annuelle de travail de sept heures en s'orientant vers la solution d'une augmentation de la durée journalière moyenne de service (...) L'allongement de sept heures de la durée annuelle du travail est réalisé dans les conditions [suivantes] : - Aspect « durée moyenne de travail par journée de service » Compte tenu de l'allongement de la durée annuelle de sept heures, la durée moyenne journalière de service est relevée de deux minutes dans les établissements et d'une minute dans les directions centrales ou régionales. - Aspect « limite de la durée de travail par journée de service » Les journées de travail peuvent avoir des durées très diverses et variables d'une journée à l'autre : pour le personnel sédentaire en établissement, de cinq heures trente minutes minimum à neuf heures trente minutes maximum, sauf le travail de nuit limité à huit heures trente minutes. Pour les directions, le minimum est de cinq heures. - Aspect « répartition du travail effectif » Dans les établissements, la durée moyenne de travail par journée de service, est calculée par semestre civil. Pour les directions, la moyenne de la durée journalière de service est calculée sur cinq jours ouvrables chaque semaine (...). Les conditions dans lesquelles ces sept heures de travail supplémentaires sont réparties ne consistent évidemment pas à augmenter chaque jour le temps de travail de deux minutes (...). En établissement, les sept heures se répartissent en application des dispositions relatives à la répartition du travail, à raison de trois heures trente minutes par semestre. L'utilisation concrète de ces trois heures trente minutes par semestre est organisée au plus près du terrain en fonction des besoins locaux sous la responsabilité des directeurs d'établissements. Mais l'objectif de récupérer la contribution de l'entreprise sous forme de travail effectif ne devrait pas conduire à des fractionnements d'une durée inférieure à trente minutes par jour. Il est à noter que (...) la durée du travail ne peut être augmentée de plus de trois heures trente minutes par semestre et il ne peut y avoir de cumul d'un semestre sur l'autre. Pour les directions, qui bénéficient d'un régime de travail spécifique (....), la moyenne de la durée journalière de service est calculée sur cinq jours ouvrables de chaque semaine. L'utilisation des sept heures est donc à répartir à raison de cinq minutes sur la semaine, sans possibilité de solution alternative ou de cumul d'une semaine sur l'autre. » Source : SNCF Note du 12 décembre 2008 (extraits) |
4. Le contre-exemple allemand
En Allemagne, la suppression d'un jour férié s'est déroulée dans des conditions différentes et beaucoup plus favorables. Le choix a porté sur une fête d'origine protestante : la journée de pénitence et de prière (Buss und Bettag).
Celle-ci a été supprimée en 1994 au niveau fédéral pour l'ensemble des entreprises et administrations publiques, avec toutefois deux exceptions : l'ensemble du Land de Saxe, d'une part et la Bavière, uniquement pour les écoles, d'autre part. Dans les autres Länder, une disposition spécifique a été ajoutée à la loi relative aux jours de congés ( Feiertagsgesetz ) pour les salariés qui souhaiteraient, pour des raisons religieuses, chômer ce jour là. Ils doivent poser un jour de congé qui ne leur est pas décompté du total de leurs droits, mais qui est retenu sur leur salaire comme un jour non travaillé.
Dans la mesure où il s'agissait d'une disposition législative prise au niveau fédéral, les partenaires sociaux n'ont pas eu à engager de négociations collectives ultérieures au sujet de sa mise en oeuvre. L'uniformité de la suppression du Buss und Bettag et son intelligibilité pour l'opinion publique ont ainsi été préservées.
En outre, contrairement à la France, le principal reproche formulé à l'encontre de la réforme a consisté à souligner son insuffisance sur le plan financier. Dès l'année de son instauration, il s'est avéré que la suppression d'un jour férié ne compensait qu'à hauteur de 73 % les cotisations mises à la charge des employeurs. Une prise en charge totale du coût de la dépendance aurait donc nécessité la suppression de 1,4 jour de congé.