C. LES DÉPENSES SONT MIEUX MAÎTRISÉES
Les dépenses de la branche famille peuvent être divisées en trois grandes catégories : les prestations versées aux familles, le financement du fonds national d'action sociale et les charges indues.
1. Une progression inégale des prestations familiales
Il existe neuf types de prestations familiales . Il faut encore y ajouter deux prestations qui seront définitivement remplacées par la Paje le 1 er janvier 2010 et qui continuent de concerner les enfants de moins de six ans nés avant le 1 er janvier 2004 : l'allocation pour garde d'enfant à domicile (Aged) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama).
Ces prestations peuvent être classées en cinq grandes catégories :
- les prestations d'entretien qui rassemblent les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de soutien familial (ASF), l'allocation journalière de présence parentale (AJPP), la prime à la naissance et l'allocation de base de la Paje ;
- les prestations en faveur de la garde des enfants qui comprennent les compléments de libre choix d'activité et de libre choix du mode de garde de la Paje, ainsi que, pour les enfants nés avant le 1 er janvier 2004, les anciennes allocations de garde d'enfant à domicile (Aged) et aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama) ;
- les prestations en faveur de l'éducation qui ne concernent que l'allocation de rentrée scolaire (ARS) ;
- les prestations en faveur des personnes handicapées qui recouvrent l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) ;
- les prestations en faveur du logement qui sont constituées de l'allocation de logement familiale (ALF) et l'aide personnalisée au logement (APL) que la Cnaf finance à hauteur de 56,65 %.
a) La croissance des prestations d'entretien se fait au détriment de leur universalité
Les prestations d'entretien désignent les prestations qui, à la différence des allocations versées pour la garde des enfants, les frais de rentrée scolaire ou les dépenses de logement, ne sont pas affectées à des dépenses particulières mais peuvent être employées, à la discrétion des parents, pour l'entretien général de la famille.
En 2007, le montant de l'ensemble des prestations d'entretien progresse de 4 % pour s'établir à 19,8 milliards d'euros.
Cependant, cette progression moyenne masque une évolution contrastée entre celle des prestations universelles, versées sans condition de ressources (allocations familiales et premier palier de l'allocation de base de la Paje), et celle des prestations ciblées, soumises à condition de ressources, qui visent à aider les familles les plus modestes : entre 2005 et 2008, les prestations d'entretien universelles ont augmenté de 10 % alors que les prestations ciblées ont crû de 16,5 % .
Dans ce contexte, votre commission entend rappeler sa position dans le débat entre les deux conceptions de la politique familiale. A l'origine, la politique familiale avait une visée nataliste fondée sur le fait que la collectivité doit aider les familles nombreuses dans la mesure où celles-ci contribuent davantage à l'avenir de la nation, et ce indépendamment de leurs ressources. Les difficultés sociales grandissantes depuis les années 1970 ont infléchi la philosophie de cette politique, en l'amenant à se concentrer de plus en plus sur les familles modestes. Mais s'il est juste que les familles en difficulté soient davantage soutenues que les autres, il ne faut pas pour autant perdre de vue la vocation initiale de la politique familiale, qui répond également à une forme d'équité sociale.
b) Les aides à la garde d'enfant ont fini leur montée en charge
Les aides à la garde d'enfant ont été profondément réformées lors de la création de la Paje en 2004. Avec 6,5 milliards d'euros et 18,3 % du total, elles représentent le troisième poste de dépenses en prestations familiales de la Cnaf.
Il existe actuellement quatre types d'aides : l'allocation à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama), l'allocation pour la garde d'enfant à domicile (Aged), le complément de libre choix d'activité et le complément du libre choix du mode de garde. Comme prévu lors de la création de la Paje, l'Afeama et l'Aged s'éteindront le 1 er janvier 2010, et les compléments de libre choix d'activité et de libre choix du mode de garde devront couvrir l'ensemble des besoins des familles en termes de mode de garde.
Logiquement, les montants versés au titre de l'Afeama et de l'Aged ont décru depuis 2004, tous les enfants nés depuis le 1 er janvier 2004 entrant dans le dispositif Paje.
A l'inverse, les compléments de libre choix d'activité et de libre choix du mode de garde ont connu une forte croissance, le nombre de bénéficiaires passant de 298 000 en 2004 à 1 252 000 en 2007. De même, le montant versé correspondant à ces deux allocations est passé de 469 millions d'euros en 2004 à presque 6 milliards d'euros en 2007.
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Montants versés au titre de la Paje |
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(en millions d'euros) |
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2004 |
2005 |
2006 |
2007* |
2008* |
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Prime |
586 |
591 |
620 |
616 |
620 |
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Allocation de base |
754 |
2 139 |
3 446 |
4 026 |
4 104 |
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Complément d'activité |
290 |
1 170 |
1 975 |
2 325 |
2 373 |
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Complément de garde |
179 |
1 329 |
2 777 |
3 549 |
4 060 |
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Total |
1 809 |
5 229 |
8 818 |
10 516 |
11 157 |
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* prévisions réalisées par la Cnaf en date du 22 août 2007 Source : Cnaf |
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L'ensemble des enfants de moins de trois ans ayant désormais intégré ces dispositifs, cette montée en puissance devrait s'achever en 2008 et les deux compléments se stabiliser : + 8 % de bénéficiaires et + 7 % de subventions versées prévus en 2008.
c) L'allocation de rentrée scolaire doit être articulée avec les allocations familiales
En 2006, les Caf ont versé l'allocation de rentrée scolaire (ARS) à trois millions de bénéficiaires, pour un montant total de 1,4 milliard d'euros.
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Principe Les ressources du foyer ne doivent pas dépasser un certain plafond qui varie selon le nombre d'enfants. Le revenu net catégoriel de l'année précédente sert de référence. Plafond de ressources pour la rentrée scolaire 2007-2008 : 21 991 euros pour un enfant, 27 066 euros pour deux enfants, 32 141 euros pour trois enfants et 5 075 euros par enfant supplémentaire. Si les conditions de ressources de la famille sont légèrement plus élevées que le plafond de ressources, la famille bénéficie alors d'une allocation de rentrée scolaire à taux réduit, dégressive en fonction de ses revenus. Montant de l'allocation Le montant de l'allocation de rentrée scolaire pour l'année 2007-2008 est de 272,57 euros par enfant (pour la rentrée 2006, l'allocation s'élevait à 268,01 euros). Conditions d'âge L'allocation est versée pour chaque enfant scolarisé à charge âgé de : - six ans minimum au 1 er février qui suit la rentrée ; - et n'ayant pas atteint dix-huit ans le 15 septembre de l'année scolaire ;
- entre seize et dix-huit ans, l'allocation est
versée à condition que l'enfant poursuive ses études ou
soit en apprentissage.
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Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 prévoit une modulation de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) en fonction de l'âge de l'enfant. Cette proposition répondrait à une demande ancienne des associations familiales. Selon les services de la Cnaf en effet, en 2002, un collégien coûtait près de deux fois plus à sa famille qu'un écolier, et un lycéen trois fois plus. La modulation devrait ainsi permettre de mieux tenir compte de la dépense réellement engagée par la famille à la rentrée scolaire.
Le Gouvernement prévoit par ailleurs que la modulation se fera à enveloppe constante. L'ARS destinée aux écoliers sera donc diminuée, et celle réservée aux collégiens sera revalorisée.
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Allocation de rentrée scolaire |
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(en millions d'euros) |
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
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Nombre de bénéficiaires |
3 091 |
3 102 |
3 075 |
3 022 |
3 022 |
3 022 |
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Montants versés |
1 338 |
1 370 |
1 381 |
1 390 |
1 378 |
1 389 |
Votre commission est favorable à cette réforme, mais elle s'interroge sur son articulation avec une autre réforme prévue pour 2008 : la majoration unique des allocations familiales.
Les allocations familiales sont actuellement majorées deux fois à onze, puis à seize ans. Or, le Gouvernement prévoit pour 2008 une seule majoration à quatorze ans qui prendrait pour base financière la majoration à seize ans. Les familles perdraient donc trois années de majoration, de onze à quatorze ans, mais gagneraient deux années de majoration plus importante, de quatorze à seize ans. La mesure permettrait ainsi d'économiser 80 millions d'euros.
Votre commission n'a pas d'opposition de principe à cette réforme, qui est du domaine réglementaire, mais elle y voit une contradiction manifeste avec la modulation de l'allocation de rentrée scolaire en fonction de l'âge de l'enfant. En effet, soit le coût de l'enfant est corrélé à son niveau d'étude, et alors la majoration unique des allocations familiales à quatorze ans n'a pas de sens, car elle ne correspond à aucun seuil scolaire particulier, soit le coût de l'enfant est relié à d'autres facteurs que sa scolarité, et alors il n'y a pas de raison de moduler l'allocation de rentrée scolaire.
Votre commission souhaite donc que le Gouvernement prenne une position cohérente sur ce problème, et qu'il ne mette pas en place deux réformes contradictoires.
d) Les prestations pour les enfants handicapés seront partiellement transférées
Les Caf ne versent qu'une seule prestation familiale liée directement au handicap : l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), qui remplace l'allocation d'éducation spéciale (AES) depuis le 1 er janvier 2006.
Les dépenses d'AEEH s'élèvent à 610 millions d'euros en 2007, en progression de 6,7 % par rapport à l'année précédente. Cette hausse s'explique par une augmentation sensible du nombre des bénéficiaires de l'AEEH, qui est passé de 154 000 en 2006 à 169 000 prévus pour 2008. Les parents connaissent désormais mieux leurs droits, sont mieux orientés et donc demandent une aide pour leur enfant à un âge de plus en plus précoce.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 instaure un droit d'option entre le complément d'AEEH et la prestation de compensation du handicap (PCH) qui sera ouverte aux moins de vingt ans. Cette ouverture était prévue par la loi du 11 février 2005, conformément à l'objectif de rapprochement des législations applicables aux enfants, aux adultes et aux seniors handicapés.
Selon les estimations disponibles, seules les familles ayant des enfants handicapés classés dans les catégories 4, 5 et 6 du complément d'AEEH, c'est-à-dire les familles ayant à charge les enfants les plus gravement handicapés, seraient susceptibles de basculer dans le dispositif PCH, soit 18 000 enfants. Cependant, le droit d'option n'étant ouvert qu'à partir du 1 er avril 2008, et du fait du délai nécessaire à la connaissance par le public de tout nouveau dispositif, on estime que seulement 5 000 familles devraient opter pour la PCH en 2008.
Au total, la mise en place du droit d'option représenterait en 2008, pour la Cnaf, une économie de 25 millions d'euros, et un surcoût pour la CNSA de 50 millions d'euros. A terme, la prise en charge des enfants handicapés serait ainsi partagée entre ces deux institutions.
e) Les prestations logement ont été légitimement revalorisées
En 2007, les aides personnelles au logement (ALF, ALS et APL) représentent 14,3 milliards d'euros, dont 7,2 milliards à la charge de la branche famille. Avec 16 % du total, ces dépenses constituent le deuxième poste de dépenses de la Cnaf.
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Il existe quatre aides au logement. Elles ont pour objet de compenser la dépense de logement, compte tenu de la zone de résidence, de la situation familiale et des ressources du bénéficiaire (loyer ou mensualité de prêt en cas d'accession à la propriété). - l'allocation de logement familial (ALF) est servie essentiellement aux personnes et aux couples ayant au moins un enfant ou une personne à charge. Elle est intégralement financée par la branche famille de la sécurité sociale ; - l'allocation de logement sociale (ALS) est versée aux personnes n'ayant aucune personne à charge. Elle est financée par le budget de l'Etat et les employeurs ; - l'aide personnalisée au logement (APL) est servie aux familles ou aux personnes seules, soit au titre de la location, soit au titre de l'accession à la propriété, dès lors que le logement a été conventionné ou a bénéficié de prêts aidés par l'Etat (pour le locatif, il s'agit essentiellement du parc HLM). L'APL est désormais financée par le fonds national d'aide au logement (Fnal), via une contribution de la branche famille. Cette contribution est assurée par le fonds national des prestations familiales, qui finance depuis 2006 56,65 % du Fnal ; - l'allocation de logement temporaire (ALT) , destinée aux associations qui hébergent pour de courtes périodes des personnes défavorisées. L'ALT est versée par le Fnal et financée pour moitié par l'Etat et pour moitié par la branche famille. Au total donc, la branche famille finance : - l'intégralité des allocations de logement familial ; - 56,65 % des aides personnalisées au logement ;
- 50 % des allocations de logement
temporaire.
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Depuis plusieurs années, votre commission demandait une revalorisation des aides au logement, dont l'évolution n'a pas suivi celle, beaucoup plus rapide, des loyers. En effet, si les divers paramètres pris en compte pour le calcul des aides au logement étaient revalorisés annuellement, cette revalorisation ne devait que « tenir compte » de l'évolution des prix pour les ressources et de l'indice du coût de la construction (ICC) pour les loyers plafonds. De fait, le montant et, dans une large mesure, le calendrier des revalorisations, étaient discrétionnaires. Dans la pratique, on constatait une érosion de la valeur des paramètres du barème au regard des charges réelles de logement supportées par les allocataires. Le taux d'effort des ménages augmentait ainsi année après année. D'après les indicateurs du projet annuel de performance de la mission « Ville et logement », annexé au projet de loi de finances pour 2008, le taux d'effort des ménages bénéficiaires des minima sociaux est par exemple passé de 19,5 % en 2005 à 21 % en 2006 et 21,1 % en 2007.
Dans ces conditions, votre commission approuve le fait que l'article 26 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, prévoie désormais que les paramètres de calcul de l'ALF, l'ALS et l'APL seront révisés au 1 er janvier de chaque année et indexés sur l'indice de référence des loyers.
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Le nouvel indice de révision des loyers est désormais un indice composite : il est calculé à partir de l'évolution des prix à la consommation, du coût des travaux d'entretien et d'amélioration des logements à la charge des bailleurs et de l'indice du coût de la construction.
La pondération des trois indices retenus dans le nouvel
indice est de 60 % pour l'indice des prix à la consommation, de
20 % pour l'indice des prix d'entretien et d'amélioration et de
20 % pour l'indice du coût de la construction.
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Ces nouveaux critères de revalorisation des aides devraient ainsi permettre de stabiliser le taux d'effort des ménages modestes et d'éviter que le poste « logement » ne ronge leur pouvoir d'achat. Cet effort apparaissait d'autant plus nécessaire que le nombre de bénéficiaires est stable depuis 2003.
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Bénéficiaires des aides au logement |
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(en milliers |
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007
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ALF |
1 177 |
1 187 |
1 210 |
1 200 |
1 142 |
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ALS |
2 090 |
2 104 |
2 125 |
2 076 |
2 119 |
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APL |
2 533 |
2 484 |
2 466 |
2 386 |
2 484 |
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Total |
5 801 |
5 775 |
5 801 |
5 662 |
5 745 |
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Source : Cnaf |
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2. Le contrôle assumé des dépenses d'action sociale
Bien qu'elle ne représente que 6,7 % de ses dépenses totales, l'action sociale constitue un moyen d'action essentiel pour la branche famille. La convention d'objectifs et de gestion (Cog), signée avec l'Etat le 2 août 2005 pour la période 2005-2008 prend acte de l'importance de cet outil, puisqu'elle prévoit une augmentation des ressources du fonds national d'action sociale (Fnas) de 7,5 % par an pendant toute la durée de la convention, soit une hausse de plus de 30 % des moyens de l'action sociale en cinq ans.
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Principales dépenses du Fnas pour la période 2005-2008 |
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(en milliers d'euros) |
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2005 |
2006 |
2007* |
2008* |
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Prestations de service |
2 440 |
2 618 |
2 810 |
3 051 |
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Dotations d'action sociale des caisses |
812 |
827 |
840 |
857 |
|
|
Fonds d'investissement « petite enfance » |
97 |
104 |
86 |
117 |
|
|
Fonds d'investissement pour la petite enfance (Fipe) |
27 |
24 |
5 |
3 |
|
|
Aide exceptionnelle à l'investissement (AEI) |
50 |
42 |
25 |
12 |
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|
Dispositif d'aide à l'investissement petite enfance (Daipe) |
20 |
30 |
36 |
33 |
|
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Dispositif d'investissement pour la petite enfance (Dipe) |
0 |
8 |
20 |
47 |
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Cinquième plan crèche |
22 |
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TOTAL |
3 349 |
3 549 |
3 736 |
4 025 |
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* Prévisions |
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a) Le dérapage de 2005 a été maîtrisé
L'année 2005 s'était traduite par un dérapage des dépenses d'action sociale par rapport aux prévisions de la Cog : elles dépassaient en effet de près de 250 millions d'euros les crédits ouverts.
Ce dépassement était principalement dû à une augmentation plus rapide que prévue des dépenses de prestations de services, qui avaient crû de 20 % au lieu des 13 % évalués par la Cog.
La Cnaf avait donc adopté une série de mesures visant à maîtriser l'évolution des dépenses au titre des prestations de services : subventions des contrats « enfant-jeunesse » et du quatrième plan crèche accordées dans le cadre d'enveloppes limitatives, réexamen des conditions de financement lors du renouvellement des différents contrats, plus grande rigueur de contrôle sur les structures financées.
Cette série de mesures a, jusqu'à présent, été couronnée de succès, puisqu'elle a permis de contenir le taux de croissance du Fnas à 7,3 % en 2006 et 2007, au lieu des 15 % constatés en 2005.
b) L'aide à la scolarité prend son essor
Les Caf participent à l'aide à la scolarité, au moyen du dispositif des contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (Clas) ainsi que des actions en faveur de l'assiduité scolaire. Elles contribuent ainsi à la prévention des difficultés des familles et au développement partenarial d'une politique éducative en faveur des enfants.
Le pilotage, l'animation et l'évaluation de ce dispositif, à l'échelon national, sont à la charge de la délégation interministérielle à la famille. Localement, les Caf inscrivent leur contribution au dispositif dans le cadre partenarial de comités départementaux, constitués de représentants des signataires de la charte nationale de l'accompagnement à la scolarité et des organismes financeurs.
Le financement des contrats locaux d'accompagnement à la scolarité est en progression depuis 2001 et traduit l'investissement croissant mais maîtrisé de la Cnaf dans l'aide à la scolarité.
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Financement par les Caf
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(en milliers d'euros) |
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2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
12 060 |
16 083 |
12 785 |
19 732 |
22 822 |
19 290 |
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Source Cnaf : ventilations fonctionnelles d'action sociale |
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c) Les aides à la parentalité sont désormais régulées
L'accompagnement de la fonction parentale est un domaine d'investissement récent pour la branche famille mais son implication y est croissante. Les dépenses de la Cnaf dans ce domaine ont ainsi progressé de 12 % entre 2004 et 2006.
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Dispositifs et actions développés
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(en milliers d'euros) |
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2004 |
2005 |
2006 |
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Accompagnement scolarité |
19 732 |
22 822 |
19 290 |
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Médiation familiale |
4 754 |
5 403 |
6 973 |
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Lieux d'accueil enfants-parents |
3 945 |
4 070 |
4 167 |
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Réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents |
2 563 |
2 841 |
3 244 |
|
Autres actions d'appui à la parentalité |
4 127 |
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Espace rencontre |
483 |
541 |
652 |
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Actions en faveur de l'assiduité scolaire |
17 |
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Lieux d'information des familles |
736 |
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Total |
31 480 |
35 679 |
39 206 |
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Source Cnaf : ventilations fonctionnelles d'action sociale |
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Les principaux dispositifs financés dans ce cadre sont les suivants :
- la médiation familiale permet d'aborder les problèmes liés à un conflit familial et de prendre en compte les besoins de chaque membre de la famille ; au 31 mars 2007, 213 services de médiation familiale avaient été mis en place, employant près de 130 personnes ;
- les lieux d'accueil enfants-parents (Laep) reçoivent les parents accompagnés de leurs jeunes enfants afin de les préparer à la séparation avant l'accueil dans un mode de garde ou l'entrée à l'école maternelle, et d'apporter un appui aux parents dans l'exercice de leur rôle par l'échange avec d'autres parents ou avec des professionnels ;
- les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (Reaap) visent à soutenir les parents dans l'éducation de leurs enfants ; cinquante-six réseaux sont actuellement répartis dans quarante-quatre départements.
3. Le problème persistant des charges indues
La situation structurellement excédentaire de la branche famille a conduit l'Etat par le passé à mettre à sa charge des dépenses dont le lien avec la politique familiale est inexistant. Ces charges indues sont loin d'être négligeables : elles s'élèvent, dans le présent projet de loi de financement, à plus de 3 milliards d'euros.
a) Les majorations de pension pour enfants doivent être retransférées à la branche vieillesse
Votre commission, on l'a vu, considère que ces majorations ne sont pas des prestations familiales et que leur financement par la branche famille est donc totalement injustifié.
Certes, la suppression pure et simple de ce transfert est impossible, car elle conduirait à mettre l'ensemble des majorations à la charge du fonds de solidarité vieillesse, ce qui aurait pour conséquence de doubler le déficit déjà volumineux de ce fonds.
Mais votre commission n'entend pas pour autant se satisfaire du statu quo . Elle demande donc que la question du juste retour des majorations de pension vers la branche vieillesse soit intégrée à la discussion globale de 2008 sur l'avenir des régimes de retraite.
b) Le problème des frais de gestion doit être rapidement résolu
La branche famille gère, pour le compte de l'Etat et des départements, six prestations : les deux allocations logement que sont l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation de logement sociale (ALS), l'AAH, l'API et la prime de retour à l'emploi.
Le versement des deux allocations logement fait l'objet de frais de gestion facturés au fonds national de l'aide au logement (Fnal).
En revanche, la Cnaf gère les autres prestations gratuitement, les départements ayant obtenu lors de la décentralisation du RMI que leur soient appliquées en la matière les mêmes règles que celles applicables antérieurement à l'Etat.
Dans ces conditions, votre commission plaide vivement pour deux évolutions complémentaires :
- la mise en place rapide d'une comptabilité analytique à la Cnaf, qui permettra d'individualiser le coût de gestion de chaque prestation ;
- le remboursement par l'Etat, en fonction du coût évalué grâce à la comptabilité analytique, des frais de gestion injustement supportés par la Cnaf.