B. LES RECETTES PROGRESSENT TOUJOURS RÉGULIÈREMENT
Depuis 2005, les recettes de la branche famille connaissent une croissance continue et soutenue : 3,9 % en 2005, 4,8 % en 2006, 3,3 % en 2007, 4,1 % prévus pour 2008.
Elles sont constituées de trois grandes catégories : les cotisations sociales à la charge des employeurs ; la CSG et les autres taxes affectées ; les remboursements par l'Etat au titre de certains allégements de charge et au titre de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation de parent isolé (API).
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Evolution des recettes de la branche famille |
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(en milliards d'euros) |
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2006 |
2007 |
2008 |
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Cotisations sociales |
30,5 |
31,4 |
32,8 |
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Impôts et taxes affectés |
14,6 |
15,4 |
16,3 |
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Remboursements de l'Etat |
6,9 |
7,2 |
7,3 |
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- au titre des allégements ciblés de charges sociales |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
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- au titre de l'AAH et de l'API |
6,3 |
6,5 |
6,6 |
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Autres recettes |
1 |
0,6 |
0,7 |
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- dont cotisations prises en charge par la sécurité sociale |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
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TOTAL |
52,9 |
54,7 |
57,1 |
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Sources : commission des comptes de la
sécurité sociale (septembre 2007)
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La progression des recettes s'explique par l'accroissement de la masse salariale, qui dope les deux principales sources de financement que sont les cotisations sociales et la CSG.
1. Les cotisations sociales fortifiées
Avec 57 % du total, les cotisations sociales représentent toujours plus de la moitié des recettes de la branche.
Elles connaissent un rythme d'évolution très dynamique : 3,6 % en 2006, 4 % en 2007, 4,5 % prévus pour 2008. Elles sont en effet stimulées par une croissance de la masse salariale du secteur privé qui s'est accélérée entre 2003 et 2007. Depuis 2006, la hausse de la masse salariale est redevenue supérieure à sa tendance de long terme estimée à 4 %. Elle a été de 4,3 % en 2006, de 4,8 % en 2007 et serait également de 4,8 % en 2008.
2. Les taxes affectées et la contribution sociale généralisée stabilisées
En 2006, les impôts et taxes affectés à la branche famille ont représenté 14,4 milliards d'euros, en hausse de plus de 35,3 % par rapport à l'exercice précédent. Il s'agissait d'une progression exceptionnelle qui ne s'expliquait naturellement pas uniquement par une progression du rendement des recettes fiscales concernées. Deux événements ont concouru en effet à faire de 2006 un exercice particulier :
- les allégements de charges sociales ont été compensés non plus par une dotation budgétaire de l'Etat, mais par l'attribution de nouvelles recettes fiscales dont le rendement doit permettre de couvrir le manque à gagner pour la sécurité sociale ;
- le rendement de la CSG a été affecté par une opération exceptionnelle, la taxation des plans épargne logement (PEL) de plus de dix ans non plus lors de la liquidation mais à la date d'arrivée à échéance.
En 2007, malgré trois mesures nouvelles qui ont apporté 150 millions d'euros supplémentaires à la branche, les recettes fiscales ont retrouvé un rythme de progression conforme à sa tendance de long terme, avec une croissance de 3,8 %.
En 2008, cette stabilisation devrait se poursuivre. La CSG serait en hausse de 4 %, portée par la croissance des assiettes sur les revenus d'activité et de remplacement. Les autres recettes du panier de taxes affecté à la branche famille connaîtraient également une augmentation de 3 %, conforme à leur tendance de longue période.
3. Les dettes de l'Etat remboursées
La branche famille verse pour le compte de l'Etat cinq prestations : l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'allocation de logement social (ALS), l'allocation de parent isolé (API), la prime de retour à l'emploi et l'allocation de logement temporaire (ALT). Il faut signaler qu'à ces cinq prestations s'ajoutait le RMI jusqu'en 2004.
Or, l'Etat sous-estimait régulièrement, dans les projets de loi de finances, les prestations que la branche famille devait verser l'année suivante. La branche décaissait ainsi plus qu'elle ne recevait, et avançait à l'Etat des liquidités qu'il ne remboursait pas. L'opération se reproduisant chaque année, la dette de l'Etat à l'égard de la branche famille allait croissant.
Au total, sur l'ensemble du champ des prestations sociales servies par la Cnaf pour le compte de l'Etat, l'Etat enregistrait une dette cumulée, au 31 décembre 2006, de 761 millions d'euros envers la Cnaf.
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Dette cumulée de l'Etat envers la Cnaf au 31 décembre 2006 |
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(en millions d'euros) |
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API |
ALS |
AAH |
PRE |
ALT |
RMI |
Total |
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409 |
199 |
94 |
70 |
32 |
39 |
761 |
Conformément aux engagements pris par le Gouvernement le 24 juillet dernier, l'intégralité des dettes cumulées de l'Etat vis-à-vis du régime général au 31 décembre 2006 vient d'être remboursée au début du mois d'octobre 2007. Le montant ainsi apuré correspond à la situation nette au 31 décembre 2006 telle qu'elle ressort du dernier état semestriel : il s'élève à 5 079 millions d'euros et inclut les 761 millions d'euros de dettes de l'Etat vis-à-vis de la Cnaf au titre des prestations. Le remboursement a été effectué par l'intermédiaire de la caisse de la dette publique (CDP), qui a acheté des billets de trésorerie émis par l'Acoss pour le montant nominal de la dette de l'Etat envers le régime général. Du fait de la souscription de ce programme, la CDP est devenue créancière de l'Acoss. Pour leurs parts respectives, l'Acoss, la Cnam, la Cnav et la Cnaf ont soldé leurs créances sur l'Etat. Enfin, la CDP a annulé, quelques jours après leur souscription, les billets de trésorerie émis par l'Acoss.
4. Les recettes ne doivent pas être budgétisées
Si elle est favorable à une poursuite du mouvement de fiscalisation des recettes de la branche famille, votre commission refuse en revanche leur budgétisation.
La fiscalisation, commencée en 1991 avec la création de la CSG, consiste à affecter certaines ressources fiscales à la branche. Elle préserve ainsi l'autonomie de la branche, puisque celle-ci dispose de ressources fiscales affectées et donc indépendantes des décisions de l'Etat.
En revanche, la budgétisation des recettes reviendrait à financer la branche sur le budget général de l'Etat, à partir des taxes et impôts de toute nature. C'est une idée dangereuse, car elle donnerait à l'Etat la main sur le budget de la branche. Elle conduirait inévitablement, étant donné le niveau de l'endettement public, à transformer la politique familiale en variable d'ajustement budgétaire, et donc à la remettre en cause. En outre, la budgétisation est par nature, pour la branche famille comme pour les autres branches, inadaptée à la gestion de la Sécurité sociale, car ses dépenses sont évaluatives, alors que le budget de l'Etat est limitatif. Une budgétisation aurait enfin l'inconvénient majeur de supprimer le pilotage par les soldes, qui permet d'identifier correctement les mesures coûteuses.