III. LA DÉLINQUANCE DES MINEURS : RENFORCER UNE RÉPONSE PÉNALE ENCORE INSUFFISAMMENT DISSUASIVE
Une délinquance des mineurs plus massive et plus violente est commise par des mineurs de plus en plus jeunes : les constats dressés par la Commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs, présidée par M. Jean-Pierre Schosteck et dont le rapporteur était M. Jean-Claude Carle 34 ( * ) , ont malheureusement conservé toute leur actualité. Face à cette situation, le système français s'est efforcé de trouver un équilibre adapté entre mesures éducatives et répressives. Cette préoccupation est d'ailleurs commune aux grandes démocraties occidentales confrontées à des phénomènes identiques.
A. LE NÉCESSAIRE ÉQUILIBRE ENTRE MESURES ÉDUCATIVES ET RÉPRESSIVES
Aux termes de l'article 122-8 du code pénal « les mineurs reconnus coupables d'infractions pénales font l'objet de mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation dans des conditions fixées par une loi particulière ».
Les mineurs bénéficient ainsi d'un régime spécifique défini par l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Ce régime est gouverné par trois grands principes auxquels le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 août 2002 35 ( * ) , a reconnu la valeur de « principe fondamental reconnu par la loi de la République » :
- l' atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en raison de leur âge ;
- la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge ;
- la compétence de juridictions spécialisées ou la mise en oeuvre de procédures appropriées.
Le Conseil constitutionnel, dans la décision précitée, avait cependant précisé que la législation antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946 ne consacrait pas de règle « selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives ». Il appartenait donc au législateur de concilier, d'une part, le principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs ainsi que les principes de présomption d'innocence et de nécessité des peines et des sanctions et, d'autre part, la prévention des atteintes à l'ordre public, et notamment la sécurité des personnes et des biens, qui est nécessaire à la sauvegarde d'un droit de valeur constitutionnelle.
Le cadre constitutionnel laisse donc place à la recherche d'un équilibre entre les exigences liées à la spécificité des mineurs et les impératifs de sécurité et de répression -équilibre complexe et influencé par les évolutions de la délinquance puisque l'ordonnance de 1945 a été modifiée plus d'une vingtaine de fois. Initialement marquée par une conception très éducative du droit pénal des mineurs, ce texte, à la suite des réformes les plus récentes -principalement la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance- se caractérise désormais par une conception mixte entre un modèle purement éducatif et un modèle purement pénal.
Aujourd'hui, l'atténuation de la responsabilité se décline selon quatre degrés en fonction de l'âge du mineur :
- les mineurs capables de discernement âgés de moins de dix ans ne peuvent faire l'objet que de mesures éducatives ;
- les mineurs de 10 à 13 ans ne peuvent pas être condamnés à une peine mais sont susceptibles de faire l'objet de sanctions éducatives -mesures intermédiaires, introduites par la loi du 9 septembre 2002, entre mesures éducatives et peines ;
- les mineurs de 13 à 16 ans peuvent être condamnés à certaines peines mais bénéficient toujours d'une diminution des peines privatives de liberté et des peines d'amende ;
- les mineurs de 16 à 18 ans bénéficient en principe de l'atténuation de la responsabilité que la juridiction de jugement peut cependant écarter sous certaines conditions.
Il convient par ailleurs de préciser que l'âge du mineur s'apprécie au moment des faits et non au moment où il est jugé. 36 ( * )
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Rappel des dispositions de la loi n° 2007-297
du 5 mars 2007
Le chapitre VII de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a apporté les modifications suivantes à l'ordonnance du 2 février 1945 : - la modification des mesures éducatives (qui sont des mesures spécifiques, non répressives, applicables à tout mineur délinquant doté de discernement) avec l'introduction de deux nouvelles mesures -la mesure d'activité de jour et l'avertissement solennel- et la modification des conditions dans lesquelles l'admonestation peut être prononcée ; - la création de nouvelles sanctions éducatives (mesures intermédiaires entre les sanctions éducatives et les peines, introduites par la loi Perben) pour viser plus particulièrement les mineurs âgés entre 10 et 13 ans ; aucune de ces nouvelles sanctions « n'évoque les peines ou leurs modalités d'exécution : leur dimension éducative est de ce point de vue beaucoup plus importante que leur dimension sanctionnatrice » 37 ( * ) ; - l' élargissement des conditions dans lesquelles l'excuse de minorité peut être écartée pour les mineurs de plus de 16 ans ; - l'extension du champ d'application de la composition pénale 38 ( * ) aux mineurs alors que cette mesure était avant la loi du 5 mars 2007 réservée aux majeurs ; - l'élargissement des conditions dans lesquelles un mineur âgé de 13 à 16 ans peut être placé sous contrôle judiciaire ; - l'institution d'une procédure de présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs qui, selon des modalités assouplies par rapport au jugement à délai rapproché instauré par la loi « Perben I », permet que le mineur soit jugé à la première audience du tribunal pour enfants qui suit la présentation au procureur de la République avec l'accord exprès du mineur et de son avocat. |
B. L'ASSOUPLISSEMENT DE LA PRISE EN COMPTE DE LA MAJORITÉ PÉNALE DANS LES SYSTÈMES PÉNAUX DES PAYS VOISINS
Les pays démocratiques appliquent généralement des règles spécifiques aux mineurs en matière pénale, conformément aux textes internationaux et en particulier à la convention internationale des droits de l'enfant signée à New York le 20 novembre 1989 (article 40 39 ( * ) ). Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, a rappelé que le comité des droits de l'enfant des Nations unies, chargé de veiller à la façon dont les Etats appliquent la convention internationale des droits de l'enfant a observé récemment 40 ( * ) : « Les enfants diffèrent des adultes par leur degré de développement physique et psychologique, ainsi que par leurs besoins affectifs et éducatifs. Ces différences constituent le fondement de la responsabilité atténuée des enfants en conflit avec la loi. Ces différences et d'autres, justifient l'existence d'un système distinct de justice pour mineurs et requièrent un traitement différencié pour les enfants ».
Par ailleurs, le droit à un procès équitable prévu par l'article 6 § 1 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales paraît impliquer la mise en place par les législations internes de procédures particulières pour les mineurs. En effet, la Cour européenne des droits de l'homme estime « qu'il est essentiel de traiter un enfant accusé d'une infraction d'une manière qui tienne pleinement compte de son âge, de sa maturité et de ses capacités sur le plan intellectuel et émotionnel et de prendre des mesures de nature à favoriser sa compréhension de la procédure et sa participation à celle-ci » 41 ( * ) .
Selon les éléments comparatifs recueillis dans l'étude de législation comparée du service des études juridiques du Sénat 42 ( * ) , l'âge de la majorité pénale s'établit dans les pays étudiés à 18 ans à l'exception du Danemark où elle est fixée à 15 ans et du Portugal où elle est de 21 ans.
Comme en France, le système applicable aux mineurs se caractérise par l'adaptation des sanctions et la compétence de juridictions spécialisées.
Dans plusieurs pays, le juge dispose cependant de la possibilité de moduler l'âge de la majorité pénale. En Allemagne et aux Pays-Bas, il peut ainsi décider d'appliquer le droit pénal des mineurs aux délinquants majeurs les plus jeunes compte tenu de la personnalité de l'intéressé ou des circonstances de l'infraction. En Espagne, une telle faculté a été supprimée à la fin de l'année 2006.
Inversement, la juridiction peut aussi décider de soumettre certains mineurs délinquants au droit pénal des majeurs (Belgique, Angleterre et Pays de Galles, Pays-Bas -pays dans lequel la modulation de la majorité pénale peut ainsi jouer dans les deux sens). L'application du droit pénal des majeurs peut emporter la compétence des juridictions pénales de droit commun. Tel est le cas en Belgique pour les infractions routières commises par les mineurs de plus de seize ans ainsi que les homicides et les blessures involontaires provoquées par ces mineurs lors d'accidents de la route. De même, en Angleterre et au Pays de Galles, les auteurs des infractions les plus graves -principalement celles pour lesquelles les majeurs encourent une peine de prison d'au moins 14 ans- sont jugés par les mêmes juridictions et selon les mêmes règles que les majeurs, et ce dès qu'ils ont l'âge de la responsabilité pénale, c'est-à-dire 10 ans 43 ( * ) .
C. LE PROJET DE LOI : UN RENFORCEMENT DE LA RÉPRESSION DANS LE RESPECT DES PRINCIPES DE L'ORDONNANCE DE 1945
1. Une extension des conditions dans lesquelles l'excuse de minorité peut être écartée pour les mineurs de plus de 16 ans (article 3)
Le projet de loi prévoit d'abord l'application des peines minimales pour les mineurs en situation de récidive, sous réserve, conformément au principe de l'atténuation de la peine, de la diminution de moitié du quantum retenu pour l'échelle des seuils applicables aux mineurs.
Ensuite, il élargit les exceptions que l'ordonnance de 1945 prévoit d'ores et déjà à l'atténuation des peines pour les mineurs de plus de 16 ans.
En premier lieu, il étend les conditions dans lesquelles le juge peut décider d'écarter l'excuse de minorité pour les auteurs d'infractions d'une particulière gravité, commises en état de récidive (crime d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne, délit de violences volontaires, d'agressions sexuelles, délits commis avec la circonstance aggravante de violence).
En second lieu, en cas de nouvelle récidive de ces infractions les plus graves, l'atténuation de la peine serait exclue à moins que la juridiction n'en décide autrement (en prenant une décision spécialement motivée s'agissant du tribunal pour enfants ; en répondant à une question spécifique sur l'applicabilité ou non de l'atténuation de la responsabilité s'agissant de la cour d'assises des mineurs).
2. Le respect des principes de l'ordonnance du 2 février 1945
Pour votre commission, ces dispositions ne remettent en cause ni l'âge de la majorité pénale maintenu à 18 ans, ni les principes d'atténuation de la responsabilité et de la spécialité des juridictions, éléments constitutifs du droit pénal des mineurs.
Les dérogations prévues à ce principe étendent les exceptions actuellement prévues par l'ordonnance de 1945 et doivent être strictement justifiées.
Selon certaines estimations, la mise en oeuvre du projet de loi pourrait se traduire par une augmentation de 150 à 300 des mineurs en détention (soit une progression de 20 % de l'effectif des mineurs détenus). Il convient à cet égard de rappeler que l'ouverture des établissements pénitentiaires pour mineurs et le maintien -notamment pour des raisons de proximité géographique- de quelque 700 places dans les quartiers pour mineurs au sein des établissements pénitentiaires portera à 1.120 le nombre de places disponibles pour les mineurs.
Bien que les établissements pour mineurs délinquants offrent une amélioration considérable de leurs conditions de détention, il n'en reste pas moins que la réponse carcérale doit demeurer un dernier recours. Dans les contributions écrites adressées à votre rapporteur, l'Union interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPS) et l'Union nationale des associations familiales (UNAF) insistent d'ailleurs sur ce point. Actuellement, la justice des mineurs dispose d'un large éventail de mesures permettant d'adapter la réponse pénale au profil de l'intéressé. Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics ont développé de nouveaux instruments au premier rang desquels les centres éducatifs fermés (CEF). M. Philippe-Jean Cabourdin, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué à votre rapporteur que 30 centres éducatifs fermés étaient aujourd'hui ouverts (le programme qui s'achèvera en 2008 en a prévu 47 au total) et accueillaient quelque 220 mineurs (1020 depuis la mise en place des premières structures en 2003) 44 ( * ) .
La mise en place d'un suivi de ces jeunes à la sortie du centre -que Mme Rachida Dati entend renforcer- a permis de constater que 62 % des jeunes n'avaient pas été connus des services de police dans l'année suivant la sortie d'un CEF.
La priorité reconnue aujourd'hui à la lutte contre la délinquance des mineurs conduit à porter une attention particulière aux moyens dévolus à la justice des mineurs. Mme Catherine Sultan, présidente de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille et Mme Martine de Maximy, vice-présidente de cette association et présidente du tribunal pour enfants de Nanterre ont attiré l'attention de votre rapporteur sur la nécessité d'allouer des moyens budgétaires suffisants pour que les mesures existantes puissent être effectivement ordonnées (alors qu'elles se heurtent actuellement au manque chronique de places dans les structures d'hébergement).
* 34 Délinquance des mineurs « La République en quête de respect », MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, rapport du Sénat, n° 340, 2001-2002.
* 35 Conseil constitutionnel, décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002.
* 36 Chambre criminelle de la Cour de cassation, 11 juin 1969.
* 37 Philippe Bonfils, professeur à l'université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, La réforme de l'ordonnance de 1945 par la loi prévention de la délinquance, Actualité Juridique Pénale 2007, p. 209.
* 38 Mesure alternative à la poursuite que le ministère public peut proposer à une personne physique qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre principal d'une amende ou d'un emprisonnement n'excédant pas 5 ans.
* 39 Art. 40-3 : « les Etats parties s'efforcent de promouvoir l'adoption de lois, de procédures, la mise en place d'autorités et d'institutions spécialement conçues pour les enfants suspectés, accusés ou convaincus d'infraction à la loi pénale ».
* 40 Comité des droits de l'enfant - 44ème session - Genève - 15 janvier - 2 février 2007 - Observation générale n° 10 (2007) - Les droits de l'enfant dans le système de justice pour mineurs - L'intérêt supérieur de l'enfant (art. 3).
* 41 Cour européenne des droits de l'homme, 16 décembre 1999, aff. T.C./Royaume-Uni.
* 42 La majorité pénale, Sénat, n° LC 173, juin 2007 - http://www.senat.fr/lc/lc173/lc173.html .
* 43 Dans l'affaire précitée, jugée par la Cour européenne des droits de l'homme (aff. T.C./Royaume-Uni, 14 décembre 1999) la Cour était appelée à se prononcer sur la violation supposée du principe du procès équitable après qu'une juridiction de droit commun eut condamné lors d'un procès public, deux mineurs qui avaient, alors qu'ils étaient âgés de 10 ans, enlevé, battu à mort et abandonné sur une voie ferrée un enfant de deux ans. La juridiction européenne a relevé que l'imputation d'une responsabilité pénale aux mineurs n'emporte pas en soit la violation de l'article 3 de la convention. En revanche, elle a constaté que la procédure, qui n'apporte pas de restrictions à la publicité des audiences et des comptes rendus, viole ce principe.
* 44 Les CEF disposent actuellement de 300 places et, au terme du programme, ils en comporteront 520.