Projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs

Rapport n° 358 (2006-2007) de M. François ZOCCHETTO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 juillet 2007

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N° 358

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juillet 2007

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ,}

Par M. François ZOCCHETTO,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Jacques Gautier, Mme Jacqueline Gourault, M. Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 333 rect. , 356 (2006-2007)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu, le mercredi 20 juin 2007, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, la commission des lois, réunie le jeudi 28 juin 2007, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné le rapport de M. François Zocchetto sur le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs .

La commission des lois a largement approuvé les orientations du projet de loi. Celui-ci, par l'instauration de peines minimales privatives de liberté complète l'arsenal juridique actuel pour lutter contre la récidive et exercer un effet dissuasif sur les délinquants d'habitude.

La commission a jugé l'échelle des peines minimales proposée par le projet de loi en matière criminelle et correctionnelle conforme au principe de proportionnalité et de nécessité de la sanction. Elle a relevé en outre que le juge conservait la possibilité d'aménager les conditions d'application de la peine privative de liberté.

La commission des lois a ensuite observé que le projet de loi, sans remettre en cause aucun des grands principes de la justice des mineurs, élargissait les conditions actuelles dans lesquelles l'excuse de minorité pouvait être écartée pour les mineurs récidivistes s'agissant des infractions les plus graves.

En outre, elle a approuvé l'adjonction, par lettre rectificative du 27 juin 2007, dans le projet de loi d'un volet consacré à l'injonction de soins qui constitue un moyen essentiel de favoriser la réinsertion des personnes condamnées.

Outre des amendements de clarification, votre commission a adopté quatre amendements tendant à prévoir que :

- le juge ne pourrait déroger à l'application des peines minimales s'agissant d'un multirécidiviste, qu'en prenant en compte, à titre exceptionnel, non seulement les éléments concernant l'insertion ou la réinsertion du condamné mais aussi les circonstances de l'infraction et la personnalité de l'auteur (articles premier et 2) ;

- le ministère public ne pourrait prendre aucune réquisition visant à retenir la circonstance aggravante de récidive s'il n'a préalablement requis la réalisation d'une enquête de personnalité propre à éclairer la juridiction de jugement sur la personnalité de l'intéressé (article additionnel après l'article 2) ;

- le président de la juridiction avertirait la personne condamnée pour une première infraction de l'aggravation de la peine encourue en cas de récidive (article additionnel après l'article 2) ;

- le juge de l'application des peines la faculté pourrait s'opposer à la suppression, motivée par un refus de soin, d'une réduction de peine supplémentaire pour une personne incarcérée (article 8).

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en premier lieu du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. Ce texte, adopté en conseil des ministres le 13 juin 2007, vise, d'une part, à instaurer des peines minimales d'emprisonnement applicables aux majeurs et aux mineurs récidivistes et, d'autre part, à élargir les conditions dans lesquelles les mineurs de plus de 16 ans ne bénéficient pas de l'atténuation de responsabilité prévue par l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

Enfin, il comporte, à la suite d'une lettre rectificative examinée en conseil des ministres le mercredi 27 juin 2007, un volet consacré à la généralisation et à la systématisation de l'injonction de soins.

Ce texte répond à l'un des engagements de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, lors de la campagne électorale. Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, en a expliqué les enjeux lors de son audition par votre commission des lois le mercredi 20 juin dernier ^{1 ( * )} : « les lois de la République sont porteuses de valeurs, de nos valeurs. Leur violation doit entraîner des réponses fermes et hiérarchisées ».

Le projet de loi prolonge le processus engagé au cours de la précédente législature, en particulier à travers la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

Il entend faire de l' emprisonnement la peine de principe pour les récidivistes . Cette fermeté est indispensable face à un phénomène récurent et qui frappe d'abord nos concitoyens les plus vulnérables. La politique pénale ne doit souffrir d'aucune ambiguïté en la matière et le projet de loi adresse à cet égard un indicateur parfaitement clair à ceux qui sont tentés d'enfreindre la loi comme à ceux qui sont chargés de veiller à son application.

Dans le même temps, le dispositif proposé respecte l'individualisation de la peine qui constitue un principe fondamental de notre justice. Entre la nécessité d'une répression accrue des actes de récidive et le respect des principes fondamentaux de notre droit, le projet de loi a cherché une réponse équilibrée que votre commission a souhaité encore conforter par plusieurs amendements.

Comme l'ont souligné un grand nombre de personnalités entendues par votre rapporteur ^{2 ( * )} , l'efficacité de l'action contre la récidive passe aussi par une meilleure exécution des décisions de justice ainsi que par un effort accru en faveur de la réinsertion .

Lors de son audition par votre commission des lois, Mme Rachida Dati avait souligné que la France « se doit aussi de porter des valeurs de générosité. La Fraternité n'est pas un vain mot, c'est une obligation. C'est dans le respect de la devise de notre République que j'ai la volonté d'engager une action déterminée en faveur de la réinsertion des personnes les plus vulnérables en particulier les mineurs et les détenus ». Le présent projet de loi apparaît ainsi comme le premier temps d'un chantier plus vaste qui traitera de la récidive dans toutes ses dimensions.

*

* *

I. LE CHAMP DU PROJET DE LOI : LES DÉLINQUANTS EN ÉTAT DE RÉCIDIVE LÉGALE

Le projet de loi traite de la récidive légale -notion qui répond à des exigences légales très précises. Elle se distingue de la réitération avec laquelle pourtant, par un abus de langage, on la confond souvent, alors même qu'elle concerne un nombre de délinquants plus limité. Une clarification des concepts utilisés est donc indispensable avant de prendre la mesure des réalités qu'ils recouvrent et de rappeler les réponses apportées aujourd'hui à ces phénomènes.

A. L'INDISPENSABLE CLARIFICATION DES NOTIONS

La récidive -du latin recidere , rechute- présente en droit pénal un sens précis : agit en situation de récidive la personne qui, déjà condamnée définitivement pour une infraction, en commet une nouvelle dans les conditions (type d'infraction et délai) fixées par la loi.

1. La distinction entre récidive, concours d'infractions et réitération

Toute répétition d'infraction ne s'assimile pas à la récidive.

1° L'état de récidive légale suppose deux éléments : une condamnation définitive présentant certains caractères - premier terme de la récidive- ; une infraction commise ultérieurement - second terme de la récidive (articles 132-8 à 132-16-6).

La condamnation -dont la preuve est en principe apportée par la consultation du casier judiciaire- doit elle-même présenter quatre caractéristiques :

- elle doit être pénale (les autres sanctions -mesures éducatives, sanctions fiscales, administratives ou disciplinaires- ne peuvent constituer le premier terme de la récidive) ;

- elle doit être définitive et donc insusceptible de voies de recours ;

- elle doit être toujours existante (c'est-à-dire ne pas avoir été anéantie par l'effet de la réhabilitation, de l'acquisition du non avenu en cas de sursis ou de l'amnistie) ;

- elle doit, enfin, être prononcée par un tribunal français ou, depuis la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive légale, par une juridiction pénale d'un Etat-membre de l'Union européenne (article 442-16 du code pénal). M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces, a précisé à votre rapporteur à cet égard que l'interconnexion des casiers judiciaires de la France, l'Allemagne, l'Espagne et la Belgique avait été lancée le 31 mars 2006 et que d'autres pays européens (l'Italie, la République Tchèque, le Luxembourg et la Slovaquie) rejoindraient prochainement ce programme.

Le second terme de la récidive est constitué par la nouvelle infraction. Celle-ci peut être distincte de l'infraction ayant donné lieu à la première infraction (récidive « générale ») ou identique ou assimilée par la loi à celle-ci (récidive « spéciale »). En outre, la récidive peut être constituée quel que soit le délai dans lequel la nouvelle infraction a été commise (récidive « perpétuelle ») ou seulement lorsque la seconde infraction a été commise dans un délai déterminé après la première condamnation.

2° Ainsi définie la récidive se distingue du concours d'infractions (articles 132 à 132-7 du code pénal) qui vise plusieurs infractions entre lesquelles ne s'est pas intercalé un jugement définitif. Dans ce cas, les peines peuvent être cumulées dans la limite du maximum légal de la peine la plus sévère.

3° Les autres formes de répétition d'infractions n'entrant ni dans le cadre de la récidive, ni dans celui du concours d'infractions relèvent de la réitération , notion consacrée par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive et des infractions pénales (article 132-16-7 du code pénal). Il y a réitération lorsqu'une personne a déjà été condamnée pour un crime ou un délit et commet une nouvelle infraction qui ne répond pas aux conditions de la récidive légale. Les peines prononcées pour l'infraction commise se cumulent sans limitation de quantum et sans possibilité de confusion avec les peines définitivement prononcées lors de la condamnation précédente ^{3 ( * )} .

2. Les quatre hypothèses de récidive

S'agissant des personnes physiques, il convient de distinguer quatre types de récidive.

1° La récidive générale et perpétuelle . Si une personne condamnée pour un crime ou un délit passible de dix ans d'emprisonnement commet un nouveau crime, quel que soit le temps écoulé entre les deux infractions, le maximum de la peine encourue pour ce crime est alors porté soit à la réclusion à perpétuité s'il est passible d'une peine de vingt ans ou de trente ans de réclusion criminelle, soit à trente ans de réclusion criminelle s'il est passible d'une peine de quinze ans de réclusion criminelle (article 132-8 du code pénal).

2° La récidive générale et temporaire . La récidive emporte un doublement du quantum des peines d'emprisonnement et d'amende encourues si après une condamnation pour un crime ou un délit passible de dix ans d'emprisonnement, la personne commet :

- soit, dans un délai de dix ans suivant l'expiration ou la prescription de la précédente peine, un délit également passible de dix ans d'emprisonnement ;

- soit, dans un délai de cinq ans suivant l'expiration ou la prescription de la précédente peine un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure à dix ans mais supérieure à un an (article 132-9 du code pénal).

3° La récidive spéciale et temporaire . Les peines d'emprisonnement et d'amende encourues sont doublées lorsqu'une personne condamnée pour un délit -puni d'une peine d'emprisonnement inférieure à dix ans- commet dans un délai de cinq ans suivant l'expiration ou la prescription de la peine, le même délit ou un délit qui lui est assimilé par la loi au sens de la récidive (article 132-10 du code pénal).

4° La récidive spéciale, temporaire et expresse . Le doublement du maximum de l'amende ^{4 ( * )} est encouru si une personne déjà condamnée pour une contravention de cinquième classe ^{4 ( * )} commet dans le délai d'un an à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine, la même contravention. La récidive ne peut toutefois jouer que pour les infractions pour lesquelles le règlement l'a expressément prévue (article 132-11 du code pénal).

Les règles applicables aux personnes morales sont la transposition de celles applicables aux personnes physiques sous la réserve que la référence aux délits punis de dix ans d'emprisonnement et à ceux punis d'un an d'emprisonnement est respectivement remplacée par la référence aux délits punis de 100.000 € et à ceux punis de 15.000 € d'amende.

Le tableau suivant récapitule les différentes formes de récidive applicables aux personnes physiques.

Tableau des cas de récidive applicables aux personnes physiques ^{5 ( * )}

Nature de la première infraction (1 ^er terme)	Nature de la nouvelle infraction (2 ^e terme)	Délai de commission de la nouvelle infraction*	Aggravation de peine encourue	Articles du code pénal
Crime ou délit puni de 10 ans d'emprisonnement.	Crime passible de 20 ou 30 ans de réclusion	Pas de délai	Réclusion à perpétuité	132-8
	Crime passible de 15 ans de réclusion		30 ans de réclusion
	Délit passible de 10 ans d'emprisonnement	10 ans	Doublement de l'emprisonnement. et de l'amende encourue	132-9 al. 1
Délit puni d'un emprisonnement inférieur à 10 ans	Délit passible d'un emprisonnement inférieur à 10 ans et supérieur à 1 an	5 ans		132-9 al. 2
	Délit identique ou assimilé	5 ans		132-10, 132-16, 132-16-1, 132-16-2, 321-5
Contravention de la 5 ^e classe	Délit réprimant les mêmes faits si la loi le prévoit	3 ans	Peines délictuelles	132-11 al. 2
	Contravention identique si le règlement prévoit la récidive	1 an	Amende portée à 3.000 €	132-11 al. 1

B. LA PERMANENCE DU PHÉNOMÈNE

1. Les majeurs : un taux de récidive très différent selon les infractions

La réalité de la récidive ne se laisse pas aisément approcher par l'évaluation statistique. Les informations contenues dans le casier judiciaire tendent sans doute à la minorer tandis que les études conduites sur la part des condamnés faisant l'objet d'une nouvelle condamnation dans un délai déterminé définissent un champ plus large que la seule récidive légale.

La mesure de la récidive légale

L'état de récidive, mentionné dans l'extrait de condamnation adressé au casier judiciaire apparaît sur les bulletins du condamné concerné.

Les condamnations prononcées au cours de l'année 2005 pour lesquelles un état de récidive était retenu font apparaître un taux moyen de récidive de 2,6 % pour les crimes et de 6,6 % pour les délits .

Ce taux apparaît relativement stable puisqu'il s'élevait en 2004 respectivement à 3 % et 6,5 %.

Les données disponibles en 2004 permettent aussi d'appréhender la multirécidive .

Pour l'année 2004, les taux de récidive de crimes et de délits punis d'emprisonnement se décomposaient ainsi :

Condamnations en récidive	Crimes	Délits	Total
1 ^ère récidive	90 (2,7 %)	23.322 (5 %)	23.412 (5 %)
2 ^ème récidive	8 (0,2 %)	4.422 (0,9 %)	4.430 (0,9 %)
3 ^ème récidive et +	2 (0,1 %)	2.717 (0,6 %)	2.719 (0,6 %)
Total récidives	100 (3 %)	30.461 (6,5 %)	30.561 (6,5 %)
Source : exploitation statistique du casier judiciaire - ministère de la justice.

Le taux de récidive recouvre cependant des situations assez différentes selon les infractions. Ainsi, en matière délictuelle, le taux de récidive s'établit à 8 % pour les vols-recels et à 13,6 % pour la conduite en état alcoolique . Ces deux contentieux représentent à eux seuls 73 % des récidivistes ^{6 ( * )} .

Cependant, l'état de récidive n'est pas systématiquement relevé par la juridiction soit du fait d'une volonté délibérée, compte tenu de la complexité des conditions à remplir alors que la peine encourue sans récidive est assez élevée pour les circonstances de l'espèce, soit du fait d'une impossibilité. En effet, l'information peut ne pas figurer dans le casier judiciaire en raison du délai de transmission de la condamnation précédente.

Ainsi, si le taux de récidive apparaît particulièrement élevé pour la conduite en état alcoolique, c'est aussi parce que la rapidité des procédures applicables à ce type d'infractions permet de caractériser rapidement la récidive.

La réitération

La notion de réitération est plus large que celle de récidive puisqu'elle prend en compte les personnes ayant fait l'objet d'une nouvelle condamnation indépendamment des considérations de délai entre les deux infractions ou de la nature de ces infractions. Cette notion peut s'appréhender de deux manières : soit par l'évaluation parmi les personnes condamnées de celles ayant déjà fait l'objet d'une condamnation, soit, dans une approche plus dynamique, par le suivi d'un groupe de personnes condamnées une année donnée afin de dénombrer celles qui font l'objet d'une nouvelle condamnation.

- Le taux de réitération

Le taux de réitération des personnes condamnées en 2005 pour une infraction commise après une précédente infraction quelle que soit la nature de l'infraction commise s'établit pour l'ensemble des délits à 30,1 % (ce taux s'élevait à 31,3 % en 2003 et 31 % en 2004) ^{7 ( * )} .

Comme le constatait une étude du ministère de la justice rendue publique en juin 2006 ^{8 ( * )} , le renouvellement de l'infraction à l'identique est patente en matière de vol-recel : les trois quarts des condamnés pour cette infraction l'avaient déjà été au moins une fois. Il en est de même pour les deux tiers des recondamnés pour conduite en état alcoolique. Dans les autres domaines, « la succession de condamnations traduit une moindre « spécialisation » : un recondamné sur trois en matière de stupéfiants, de violences volontaires ou d'abandon de famille (...), un sur cinq pour destruction, dégradation ou escroquerie ».

- L'« observation suivie »

L'« observation suivie » permet d'analyser le taux de « nouvelle affaire » des sortants de prisons. Les derniers travaux de M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherche au CNRS, entendu par votre rapporteur, se fondent ainsi sur le suivi sur cinq ans de détenus libérés entre le 1er mai 1996 et le 30 avril 1997 . Ces personnes avaient été condamnées pour cinq types de délits (« agression sexuelle ou autre atteinte sexuelle sur mineur », « infraction à la législation sur les stupéfiants - sauf cession seule ou usage seul » , « violences volontaires sur adulte », « vol avec violences » et « vol sans violence »).

Sur les sortants condamnés pour l'un de ces délits, cinq ans après :

- 59 % ont été de nouveau condamnés dans les cinq années suivant leur libération ;

- 47 % ont été de nouveau condamnés à la privation de liberté ;

- 1 % a été condamné à la réclusion criminelle.

L'ensemble de ces données fait apparaître un contraste certain entre la récidive légale au sens strict dont le taux apparaît limité compte tenu, en particulier, des conditions légales requises pour la constater et le phénomène de réitération , plus important, et qui, aux yeux de l'opinion publique, importe davantage.

2. Les mineurs : un niveau de réitération préoccupant

Les statistiques du casier judiciaire en témoignent, le taux de récidive légale des mineurs est très faible (en 2005, une condamnation en état de récidive sur 528 condamnations pour crime, 316 condamnations en état de récidive sur 51.708 condamnations pour délit) ^{9 ( * )} .

En fait, il semble que l'état de récidive légale soit très rarement relevé par la juridiction des mineurs.

En revanche, les données relatives à la réitération des mineurs apparaissent préoccupantes.

Une étude menée récemment sous les auspices du ministère de la justice, a constaté que sur 16.000 mineurs condamnés en 1999, 55,6 % avaient été recondamnés dans les cinq années suivantes -qu'ils aient été encore mineurs ou non lors de la deuxième condamnation.

Près de 38 % des personnes suivies ont réitéré au bout de deux ans. Par ailleurs, 70 % ont été condamnées trois fois ou plus.

Comme pour les majeurs, il ne semble pas qu'il y ait une relation linéaire entre le taux de réitération et la durée de la peine d'emprisonnement ferme.

La récidive des mineurs vue du parquet de Bogigny

M. François Molins, procureur de la République au tribunal de grande instance de Bobigny, a évoqué devant votre rapporteur la situation de la délinquance des mineurs à Bobigny.

Il a d'abord souligné que si plus de 80 % des mineurs poursuivis et sanctionnés ne revenaient jamais devant la justice , en revanche, 10 à 20 % réitéraient régulièrement . Il n'est pas rare de rencontrer des jeunes de 16 ou 17 ans possédant déjà 30, 40 ou 50 précédents au fichier STIC (système de traitement des infractions constatées) ou dans la mémoire informatique du parquet des mineurs.

Il a rappelé que cette situation s'inscrivait dans le contexte particulier de la Seine Saint-Denis -département où la part des mineurs (20,54 % de la population) est la plus importante de France et où 17 % des familles sont monoparentales.

Le nombre de mineurs mis en cause par les services de sécurité publique est passé de 6.635 en 1997 à 8.262 en 2006 (23 % de l'ensemble des mis en cause). Les infractions les plus fréquentes sont les vols sous toutes leurs formes et, en particulier, avec violence (les mineurs représentant 64,65 % des individus mis en cause pour des affaires de vols avec violence).

M. François Molins a noté le développement d'un sentiment d'impunité lié, à ses yeux, à deux facteurs :

- l'absence de lisibilité et le délai de la réponse pénale (le délai moyen entre la saisine du juge des enfants par le parquet et la décision par le tribunal pour enfants s'élève à seize mois en 2005 à Bobigny) ;

- la faiblesse du niveau des peines prononcées et les conditions dans lesquelles elles interviennent. De nombreux délinquants majeurs auraient ainsi recours aux services de mineurs pour commettre des actes de délinquance assurés que le risque pénal est moindre pour ces derniers.

Le procureur de la République a indiqué les orientations de la politique pénale face à l'aggravation de la délinquance des mineurs dans le ressort de sa juridiction :

- généralisation de la réponse pénale (de 91 à 94 % depuis le début de l'année 2007) ;

- multiplication des défèrements (1900 en 2006) ;

- augmentation des mesures de réparation imposées au primo délinquant ;

- recours aux procédures rapides de jugement à délai rapproché et présentation immédiate au parquet (5 en 2005, 52 en 2006, 45 depuis le 1 ^er janvier 2007).

M. François Molins a considéré cependant que cette action trouvait ses limites dans le mode de fonctionnement des juridictions pour mineurs -en particulier avec la pratique fréquente des jonctions entre les différents dossiers accumulés contre les mêmes mineurs (avec des auteurs et des victimes différentes) et leur regroupement pour les renvoyer ensemble et dans le même temps, au bout de plusieurs mois, devant le tribunal pour enfants. La peine appréciée en collégialité près de dix-huit mois après les faits est alors généralement prononcée pour le dossier le plus grave ou le dernier en date, les autres étant soldés par une admonestation.

Tout en jugeant que l'aggravation de la peine encourue est de nature à faire reculer le sentiment d'impunité, M. François Molins a ajouté que cette aggravation devait s'inscrire dans un « réaménagement de l'espace procédural de l'ordonnance du 2 février 1954 » de façon à en supprimer les temps morts et à permettre, dès lors que le dossier est « carré », de renvoyer le mineur devant le tribunal pour enfants dans un délai de deux à trois mois.

C. UNE RÉPRESSION RENFORCÉE

La pratique judiciaire s'est incontestablement durcie à l'encontre de la récidive et ce phénomène a accompagné le renforcement de l'arsenal pénal au cours des dernières années.

1. Une pratique judiciaire plus rigoureuse

Au cours des cinq dernières années, comme l'a indiqué Mme Rachida Dati lors de son audition par votre commission le 20 juin dernier, le nombre de condamnations en récidive pour les crimes et délits est passé de 20.000 au cours de l'année 2000 à plus de 33.700 en 2005 (soit une augmentation de 68,5 %).

Les condamnations pour la récidive des infractions les plus gravement sanctionnées (violences, délits sexuels, délits punis de dix ans d'emprisonnement) ont augmenté de 145 % par rapport à 2000 (soit quelque 4.500 personnes condamnées en 2005).

Ces évolutions sont pour une part liées à une politique pénale plus déterminée (à titre d'exemple récent, la diffusion de la circulaire du 16 juin 2006 demande au ministère public de relever systématiquement l'état de récidive légale).

Cependant, les magistrats ne sont pas toujours en mesure de relever la récidive compte tenu des délais importants entre le prononcé d'un jugement, l'envoi de la fiche au casier judiciaire et enfin, le traitement de cette information par le casier.

Ces délais se sont cependant améliorés au regard des constats dressés par votre rapporteur lors de l'examen de la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Ainsi, selon les indications de M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces, ils seraient en moyenne de quatre mois entre le prononcé du jugement et l'envoi de la fiche au casier judiciaire et ensuite de six semaines pour le traitement de cette information par le casier.

Lorsqu'il relève la récidive, le juge prononce en général une peine plus sévère.

Selon une étude du ministère de la justice ^{10 ( * )} , l'emprisonnement ferme est prononcé pour 57 % des délinquants en réitération, alors qu'il ne s'applique qu'à 11 % des primo délinquants.

Cependant, le juge prononce rarement une peine au-delà du maximum prévu pour le primo délinquant -à l'exception des crimes passibles de quinze ans pour lesquels le quantum moyen de la peine d'emprisonnement ferme s'élève à 15,9 ans pour les récidivistes.

Quel est l'impact de ces sanctions ? L'emprisonnement dissuade-t-il le délinquant de renouveler l'infraction ? Il apparaît aujourd'hui très difficile de mesurer les effets de la peine.

Selon les analyses déjà citées de M. Pierre-Victor Tournier, pour les vols avec violence, par exemple, le taux de nouvelle condamnation ne varie pas de manière très significative à la suite d'une peine dont le quantum est accru ^{11 ( * )} .

M. Pierre-Victor Tournier estime cependant que les taux de nouvelles condamnations tendent à augmenter avec la part de la peine prononcée effectivement exécutée en détention ^{12 ( * )} .

La part des réitérants dans les condamnés à des peines lourdes, nettement plus élevée que pour les condamnés à des peines légères, traduit un phénomène d'endurcissement dans la délinquance ^{13 ( * )} .

Il est incontestable, comme le remarque M. Pierre Victor-Tournier, que le taux de recondamnations apparaît plus faible pour les condamnés ayant bénéficié d'une libération conditionnelle que pour ceux libérés à la fin de leur peine (« sortie sèche » de détention) ^{14 ( * )} .

Ces résultats favorables sont sans doute dus pour une part aux vertus « réintégratrices » de la libération conditionnelle mais aussi pour une autre part, liés au profil même des bénéficiaires de la libération conditionnelle qui, par hypothèse, sont les moins ancrés dans la délinquance.

En fait, selon une étude du ministère de la justice, publiée en mai 2005, relative à la fréquence de retour devant la justice pénale des personnes libérées entre le 1 ^er mai 1996 et le 30 avril 1997, l'infraction initiale constitue l'un des déterminants les plus influents du devenir judiciaire : ainsi, le taux de réitération dépasse 50 % pour le vol sans violence (65 %), le vol avec violence (57 %), le recel (52 %). A l'inverse, les taux sont inférieurs à 15 % pour l'homicide involontaire (13 %) et les infractions sexuelles sur mineur (11 %).

2. Le renforcement de l'arsenal répressif

Au cours des dernières années, le dispositif de lutte contre la récidive n'a cessé de se renforcer dans son volet répressif et aussi préventif. La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance ont constitué les principaux jalons de cette évolution.

• Le volet répressif

La loi du 12 décembre 2005 a introduit cinq dispositions principales dans le domaine de la répression :

- l' extension des catégories assimilées au sens de la récidive légale permettant ainsi le doublement des peines encourues (la traite des êtres humains et le proxénétisme constituent ainsi une même infraction au regard de la récidive -article 132-8 et 132-9 du code pénal ; surtout, les infractions de violences volontaires ou commises avec la circonstance aggravante de violence sont assimilées -article 132-16-4 du code pénal) ;

- la limitation du nombre de sursis : le sursis avec mise à l'épreuve ne peut être prononcé qu'une fois à l'égard d'un prévenu en situation de récidive, pour les infractions les plus graves (crimes, délits de violences volontaires ou commis avec la circonstance aggravante de violences, infractions sexuelles) et deux fois au maximum dans les autres cas (article 132-41 du code pénal) ;

- l'incarcération dès le prononcé de la peine pour les condamnés en situation de récidive légale pour des infractions sexuelles ou des faits de violence volontaire ou commis avec la circonstance aggravante de violences -le tribunal conservant la faculté de ne pas décerner le mandat de dépôt par une décision spécialement motivée (article 465-1 du code de procédure pénale) ;

- la limitation du crédit de réductions de peines annuelles et mensuelles pour les condamnés récidivistes (article 721-2 du code de procédure pénale) ;

- la faculté pour le tribunal correctionnel de relever d'initiative l'état de récidive légale sans l'accord du prévenu (article 132-16-5 du code pénal).

• Le volet préventif

Au-delà de la seule répression, le législateur s'est efforcé de créer les moyens de prévenir la récidive à travers différentes mesures destinées à surveiller la personne après sa libération.

- Le FIJAIS

En premier lieu, la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a institué le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) afin de prévenir la récidive des délinquants sexuels par l'enregistrement de l'identité et des adresses de ces derniers ^{15 ( * )} . Surtout, les personnes définitivement condamnées pour un crime ou pour un délit puni de dix ans d'emprisonnement sont tenues de signaler semestriellement leur adresse en se présentant auprès d'un service de police ou de gendarmerie pendant une durée de trente ans.

Cette obligation de « pointage » a été portée à une fois par mois par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance dans deux hypothèses :

- lorsque la dangerosité de la personne le justifie et à condition que la juridiction de jugement ou le juge de l'application des peines en décide ainsi ;

- lorsque la personne est en état de récidive légale -le juge étant alors tenu de prévoir l'obligation de présentation une fois par mois.

Selon les informations communiquées par M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des peines, 15.977 personnes étaient inscrites au FIJAIS, au 31 mai 2007, parmi lesquelles 19 % étaient astreintes à un régime renforcé semestriel.

- Le suivi socio-judiciaire

Institué par la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs, le suivi socio-judiciaire peut être prononcé par les juridictions répressives à l'encontre des personnes condamnées pour certaines catégories d'infractions. Il est le plus souvent prononcé en sus d'une peine privative de liberté.

Selon la doctrine, il présente un caractère sui generis intermédiaire entre la peine complémentaire et la mesure de sûreté. Dans le silence de la loi, la chambre criminelle de la Cour de cassation a qualifié le suivi socio-judiciaire de « peine complémentaire » et estimé, en vertu du principe de non rétroactivité de la loi pénale, qu'il ne pouvait s'appliquer pour des faits commis avant l'entrée en vigueur de la loi.

La mesure de suivi socio-judiciaire ne peut être prononcée que dans les cas prévus par la loi. Initialement encourue pour les infractions à caractère sexuel , elle peut désormais être appliquée, depuis la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales aux autres infractions les plus graves (actes de torture et de barbarie, meurtres, pyromanie...).

Infractions pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru

Crimes	Loi du 17 juin 1998	- meurtre ou assassinat précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie (loi du 17 juin 1998 du code pénal) - viol simple ou aggravé (art. 222-48-1 du code pénal).
	Loi du 12 décembre 2005	- meurtre et assassinat (art. 221-9-1 du code pénal) - torture ou acte de barbarie (art. 222-48-1 du code pénal) - enlèvement ou séquestration (art. 224-10 du code pénal).
Délits	Loi du 17 juin 1998	- agression sexuelle et exhibition sexuelle (art. 222-48-1 du code pénal) - corruption de mineur ; fixation, enregistrement, diffusion de l'image pornographique d'un mineur ; diffusion de messages violents ou pornographiques susceptibles d'être vus par un mineur (art. 227-31 du code pénal).
	Loi du 12 décembre 2005	- destruction ou dégradation d'un bien sous l'effet d'un incendie ou d'une substance explosive (art. 322-18 du code pénal).
	Loi du 5 mars 2007	- violences commises au sein du couple (article 222-48-1 du code pénal).

Le suivi socio-judiciaire consiste à soumettre le condamné, sous le contrôle du juge de l'application des peines, pendant une durée fixée par la juridiction de jugement, à des mesures d'assistance et de surveillance destinées en principe à prévenir la récidive. Si la mesure est prononcée en même temps qu'une peine privative de liberté, elle ne commencera à courir qu'à compter de la libération du condamné . Ainsi, dès lors qu'il est prononcé en même temps qu'une peine privative de liberté, le suivi socio-judiciaire permet d'exercer un contrôle post-carcéral du condamné.

La durée du suivi socio-judiciaire ne peut excéder dix ans en matière correctionnelle et vingt ans en matière criminelle. La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a néanmoins fixé cette durée à trente ans lorsqu'il s'agit d'un crime puni de trente ans de réclusion criminelle. Elle a également permis à la cour d'assises de ne pas fixer de limite à la durée du suivi socio-judiciaire s'il s'agit d'un crime puni de la réclusion criminelle à perpétuité.

Les obligations du suivi socio-judiciaire qui doivent en principe être initialement fixées par la juridiction de jugement renvoient, d'une part, à celles prévues pour le sursis avec mise à l'épreuve et comportent, d'autre part, des dispositions spécifiques (interdiction de paraître dans certains lieux ; interdiction de rencontrer certaines personnes ; interdiction d'exercer une activité en contact avec les mineurs ...). Le suivi socio-judiciaire comporte également des mesures d'assistance similaires à celles du sursis avec mise à l'épreuve (aide sociale et, le cas échéant, aide matérielle). Le suivi socio-judiciaire peut également comprendre une injonction de soins.

L'inobservation par le condamné des obligations liées au suivi socio-judiciaire est sanctionnée par un emprisonnement dont la durée maximale doit être initialement fixée par la juridiction de jugement et qui, en tout état de cause, ne peut dépasser trois ans en cas de délit et sept ans en cas de crime. Il appartient au juge de l'application des peines d'ordonner, en tout ou partie, l'exécution de cet emprisonnement.

Le nombre de suivis socio-judiciaires a connu une progression importante au cours des dernières années (1.066 mesures en 2005 contre 265 mesures en 2000). La durée moyenne du suivi est de 5 ans pour les délits et de 6,8 ans pour les crimes.

- La surveillance judiciaire

Ce dispositif, créé par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, permet de contrôler dès leur libération des personnes ayant commis des infractions particulièrement graves, considérées comme dangereuses et susceptibles de récidiver.

Cette surveillance peut s'exercer pour une durée correspondant aux réductions de peine dont l'intéressé a bénéficié. Elle se traduit par des mesures de contrôle identiques à celles du suivi avec mise à l'épreuve ou à certaines obligations du suivi socio-judiciaie (y compris l'injonction de soins).

- Le bracelet électronique mobile

La loi du 12 décembre 2005 a également institué le placement sous surveillance électronique mobile. Cette mesure peut s'appliquer après l'exécution de la peine d'emprisonnement dans le cadre soit du suivi socio-judiciaire, soit de la surveillance judiciaire, soit de la libération conditionnelle, aux auteurs des infractions pour lesquelles un suivi socio-judiciaire est encouru.

Le consentement de l'intéressé est nécessaire (mais le refus est susceptible de justifier une réincarcération) et la durée maximale du placement a été limitée à deux ans renouvelables une fois en matière correctionnelle, et deux fois en matière criminelle.

Une expérimentation est en cours dans le cadre de la surveillance judiciaire ou de la libération conditionnelle -ces deux dispositifs étant seuls susceptibles d'autoriser une application immédiate de cet instrument. Huit personnes sont actuellement en libération conditionnelle assortie d'un placement sous surveillance électronique mobile.

II. UNE VOLONTÉ D'ÉQUILIBRE ENTRE L'INSTAURATION DE PEINES MINIMALES ET LE PRINCIPE D'INDIVIDUALISATION DE LA PEINE

Le projet de loi institue une échelle de peines minimales privatives de liberté applicable aux auteurs de crime ou de délit en état de récidive légale.

La question des peines plancher a nourri dans la période récente de nombreuses controverses. Il paraît indispensable de reprendre les termes du débat de manière objective, sans esprit de polémique, à la lumière de l'histoire de notre droit pénal, des exemples étrangers et des exigences constitutionnelles.

A. LES SEUILS DE PEINE : UN DISPOSITIF FAMILIER AU DROIT PÉNAL

1. Une formule déjà utilisée avec souplesse en France

Par réaction à l'arbitraire judiciaire de l'Ancien régime, le code pénal de 1791 prévoyait des peines, faisant du juge pénal « un simple distributeur mécanique de peines fixes » ^{16 ( * )} .

Ce système qui interdisait toute individualisation de la peine révéla rapidement ses limites et fut remis en cause sous le Premier Empire.

Le code pénal de 1810 remplaça les peines fixes par des peines souples comprises entre un maximum et un minimum pour chaque infraction donnant ainsi au juge la faculté d'adapter la sanction au profil du délinquant. En outre, il prévoyait des causes d'atténuation ou d'aggravation de la sanction normale. Depuis lors, les réformes ont tendu à accroître les pouvoirs d'appréciation du juge notamment à travers la généralisation des circonstances atténuantes permettant au juge de prononcer une peine inférieure aux minima prévus par la loi ^{17 ( * )} .

La loi du 2 février 1981 dite « sécurité et liberté » a, de ce point de vue, constitué une exception. L'effet des circonstances atténuantes en matière correctionnelle avait été limité par ce texte à une peine plancher pour l'auteur de délits violents si celui-ci avait été antérieurement condamné pour crime (sans condition de délai ou de peine) ou s'il avait été condamné dans les cinq années précédentes pour l'un de ces délits soit à une peine d'emprisonnement sans sursis supérieure à six mois, soit à deux peines d'emprisonnement sans sursis non confondues, chacune d'une durée supérieure à trois mois. La peine plancher ne pouvait alors être inférieure à un an si la peine encourue, compte tenu de l'état de récidive, était de dix ans au plus, ou à deux ans si cette peine était supérieure à dix ans d'emprisonnement.

Ces dispositions ont cependant été abrogées dès 1983 ^{18 ( * )} et le législateur est revenu au principe traditionnel laissant une très grande liberté d'appréciation au juge.

Par le jeu des circonstances atténuantes, les minima fixés par la loi ne conservaient qu'une valeur symbolique en donnant aux juges une indication sur les intentions du législateur. Prenant acte de cette évolution, le nouveau code pénal ^{19 ( * )} a supprimé les limites inférieures des peines sous réserve cependant, en matière criminelle, d'un plancher de deux ans pour les crimes punis de la réclusion criminelle à perpétuité et d'un an pour ceux passibles de la réclusion criminelle à temps. Dès lors, les textes ne fixent que le maximum des peines encourues et le juge peut décider une sanction inférieure à ce maximum sans être tenu de motiver son choix par l'octroi de circonstances atténuantes .

Le débat sur les peines plancher a rebondi avec le dépôt le 4 février 2004, à l'Assemblée nationale, d'une proposition de loi ^{20 ( * )} , prévoyant en particulier la définition de peines minimales pour les infractions commises en état de récidive légale.

En matière criminelle, la peine minimale aurait ainsi été fixée à cinq ans d'emprisonnement ferme pour un crime passible d'une peine de réclusion perpétuelle et à trois ans d'emprisonnement pour un crime puni de la réclusion criminelle à temps.

En matière délictuelle, le niveau de la peine minimale dépendait du nombre de récidives : elle était ainsi fixée au tiers de la peine, pour la première récidive, au deux tiers de la peine pour la deuxième récidive et, enfin, au maximum du quantum de la peine à compter de la troisième récidive. Ces peines minimales présentaient un caractère automatique , le juge pouvant seulement, en matière correctionnelle, décider de prononcer un emprisonnement avec sursis lorsque le prévenu présentait des « garanties sérieuses d'insertion ».

La loi sur le traitement de la récidive des infractions pénales du 12 décembre 2005 issue d'une proposition de loi élaborée sur la base d'une mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale a écarté le recours aux peines plancher tout en apportant des réponses nouvelles aux préoccupations suscitées par le phénomène de la récidive avec, en particulier, l'institution du « bracelet mobile ».

VERBATIM

A l'occasion de l'examen de la loi du 10 juin 1983 abrogeant les dispositions de la loi du 2 février 1981 « sécurité et liberté » ainsi que de la discussion de la réforme du code pénal, la question des peines plancher a donné lieu à des échanges qui conservent encore une certaine actualité.

la loi du 10 juin 1983

- AN, 2 ^ème séance du 21 juillet 1982, p. 4605

M. Robert Badinter, garde des sceaux : « (...) toute l'évolution de cette justice pénale a tendu à confier à ceux qui ont la responsabilité de la décision, une des plus hautes qu'une femme ou un homme puisse prendre, la plus grande latitude possible, dans le cadre de la loi, pour déterminer dans chaque cas, au regard de chaque prévenu ou de chaque accusé, la décision la plus satisfaisante, tout simplement parce que l'homme est divers et que les situations sont multiples. Il n'y avait pas là une sorte d'abandon du législateur, mais simplement la prise de conscience, plus forte au fil des années, que l'intérêt souverain d'une meilleure justice commandait de laisser au juge cette liberté souveraine d'appréciation. Or le projet « Sécurité et liberté » réduisait gravement cette liberté. Il restreignait les cas de sursis. Il élargissait le champ de la récidive. Il limitait la portée des circonstances atténuantes. Bref, il bridait la souveraineté d'appréciation du magistrat. »

- Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 22 juillet 1982, p. 4671

M. Alain Peyrefitte : « L'article 1 ^er est essentiel puisqu'il a pour effet d'affaiblir la sanction et de banaliser la répression. S'il est adopté, on ne tiendra plus compte, ou le moins possible, de la récidive. Autrement dit, on supprimera la différence que nous avions voulu introduire entre, d'une part, les délinquants endurcis et violents et, d'autre part, ceux que l'on pourrait appeler les « paumés de la correctionnelle ».

« Il est très grave d'affaiblir ainsi la notion même de sanction, de banaliser la répression de la violence et surtout des délinquants endurcis et dangereux. »

le nouveau code pénal (loi du 16 décembre 1992)

- Sénat, séance du 9 mai 1989, p. 569

M. Charles Pasqua : « En effet, l'article VIII de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dispose : « La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. »

« En l'état actuel du texte, plusieurs innovations portent gravement atteinte au principe de légalité des incriminations et des peines et à son corollaire, la règle de l'interprétation stricte de la loi pénale imposée aux juges.

« La rédaction générale et imprécise de nombreux articles du projet, le caractère flou de certaines qualifications et la très large gamme de sanctions possibles pour un même fait offrent au juge des pouvoirs considérables pour individualiser les peines prononcées. Le choix de généralisation des circonstances atténuantes, au lieu d'une réglementation infraction par infraction, est, à cet égard, très éclairant. Le calcul concret de la peine risque ainsi de devenir quelque peu arbitraire. La loi devient inquiétante quand elle est trop large et il convient ici de rappeler, avec Portalis, que, « en matière répressive, il faut des lois précises et point de jurisprudence ».

« En conférant aux magistrats une telle liberté d'appréciation, les dispositions du nouveau code limitent les garanties offertes aux justiciables et brisent l'égalité des citoyens devant la loi tout en remettant en cause la promptitude et la certitude de la peine et, par conséquent, sa force intimidante. »

- Sénat, séance du 9 mai 1989, p. 575 et 576

Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis : « En effet, ce n'est pas le niveau de la peine qui est dissuasif, c'est sa certitude. Or, la majeure partie des affaires pénales ne sont jamais élucidées. Ce constat d'échec assure l'impunité aux malfaiteurs, et il est d'autant plus préoccupant que ce sont, le plus souvent, les petites affaires qui ne sont pas élucidées, précisément celles qui empoisonnent véritablement la vie des habitants des villes et des cités. C'est cette impunité qui alimente la fiction d'une justice laxiste, clémente aux malfaiteurs.

« Le maintien de peines planchers, l'automaticité des effets de la récidive continuent de placer le juge sous tutelle sécuritaire et de limiter le principe de la personnalisation des peines. »

- Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 12 octobre 1989, p. 3457

M. Jacques Toubon : « En supprimant les minima et en multipliant les modalités d'individualisation des sanctions, le texte laisse en effet, comme je l'ai déjà dit, la possibilité de moduler jusqu'à l'infini, c'est à dire jusqu'à rien, la peine prononcée et la peine appliquée. J'ai souligné dans mon intervention pour défendre la question préalable, que cela me paraissait contraire aux principes de légalité et d'égalité.

« Je tiens donc à indiquer, au début de la discussion sur le régime des peines, que nous ne saurions, pour des raisons tenant à l'efficacité et aux moyens de lutte contre la criminalité et la délinquance, nous associer à un dispositif qui, dans son esprit comme dans la lettre, souhaite, installe, organise l'érosion des peines. »

2. A l'étranger : un recours fréquent aux peines minimales obligatoires

La détermination de peines minimales apparaît dans les systèmes juridiques étrangers qu'ils relèvent du droit anglo-saxon ou romano-germanique ^{21 ( * )} .

Si traditionnellement, les pays anglo-saxons donnent une large place à l'appréciation du juge dans la détermination de la peine, plusieurs d'entre eux ont néanmoins institué des peines minimales.

Aux Etats-Unis , les peines minimales obligatoires, introduites depuis plus de deux siècles dans le droit fédéral, concernent aujourd'hui plus d'une centaine d'infractions. Ainsi, le juge doit prononcer la réclusion à perpétuité à l'encontre du récidiviste, auteur des crimes violents les plus graves et de certaines infractions sexuelles commises sur les mineurs. La plupart des autres peines minimales obligatoires s'appliquent au trafic de stupéfiants ainsi qu'aux armes à feu.

De même, le Canada a d'abord mis en oeuvre les peines minimales obligatoires applicables aux auteurs d'infractions contre les personnes réalisées avec une arme à feu. Depuis lors, une quarantaine d'infractions sont soumises aux peines minimales (en particulier les infractions sexuelles commises sur des mineurs ainsi que différentes infractions commises en état de récidive, possession non autorisée d'une arme à feu, conduite sous l'emprise d'alcool ou de produits stupéfiants -reconnus coupables de cette dernière infraction, les auteurs sont passibles d'une peine minimale obligatoire de prison de quatorze jours à la première récidive et de quatre-vingt dix jours en cas de nouvelle récidive).

Dans le même esprit, les peines minimales introduites en 1997 dans la législation anglaise , s'appliquent non seulement à certaines infractions commises en récidive (trafic de stupéfiants les plus graves, vols avec effraction) mais aussi aux détenteurs d'armes prohibées. Cependant, dans tous les cas, le juge a la possibilité d'écarter la peine minimale s'il l'estime injuste.

Parmi les pays de droit romano-germanique, l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie, en particulier, fixent pour la plupart des infractions une peine minimale et une peine maximale.

En Allemagne , les peines minimales obligatoires s'appliquent pour plusieurs infractions considérées comme particulièrement graves. Tel est le cas des infractions sexuelles sur mineurs ainsi que de diverses infractions aggravées comme l'incendie volontaire d'un immeuble d'habitation. En outre, le code pénal prévoit une peine obligatoire -la réclusion criminelle à perpétuité- pour les meurtres commis avec des moyens particulièrement cruels ou pour satisfaire la cupidité ou une pulsion sexuelle.

En Espagne , la formulation de la peine, sous forme d'intervalle, et les dispositions très détaillées relatives aux circonstances aggravantes ou atténuantes susceptibles d'être retenues encadrent strictement la liberté d'appréciation du juge. Ainsi, celui-ci, en cas de récidive, doit fixer la peine dans la moitié supérieure de l'intervalle prévu pour l'infraction considérée.

Dans l'hypothèse d'une deuxième récidive, la peine est relevée d'un niveau : le maximum prévu par le code devient le minimum et le maximum augmenté de moitié devient le maximum. S'il existe en revanche plusieurs circonstances atténuantes et aucune circonstance aggravante, la peine peut être diminuée d'un ou de deux niveaux.

Quel est l'impact de ce type de législation ?

D'une manière générale, il convient d'abord de relever que l'hétérogénéité des cadres législatifs et des données statistiques ne facilite pas la comparaison entre les taux de récidive -au sens large- d'un pays à l'autre. Sous ces réserves, selon les éléments présentés en annexe, ce taux paraît compris entre 35 % (Allemagne) et 53 % (Royaume-Uni) ^{22 ( * )} .

L'effet des peines plancher demeure difficile à apprécier. Cependant, une étude de l'institut de recherche et de la statistique du gouvernement fédéral canadien fondée elle-même sur plusieurs recherches américaines, autorise certaines observations ^{23 ( * )} .

L'impact d'une loi en matière de récidive dépend du caractère rigoureux ou non de la législation préexistante, du nombre de personnes auxquels le dispositif est censé s'appliquer (ainsi en Australie, une loi relative aux peines plancher pour les récidivistes ayant commis 7 infractions mineures ou 4 graves n'a été appliquée qu'à deux reprises en 16 mois) et de ses conditions d'application par le juge (si, du moins, celui-ci dispose d'une marge d'appréciation).

La Californie, à titre d'exemple, avec la loi dite de la troisième faute (« three strikes Law ») -peine allant de 25 ans à la perpétuité pour la deuxième récidive d'une infraction grave- a, semble-t-il, enregistré une réduction effective de la criminalité. Néanmoins, d'autres Etats dotés de lois semblables n'ont connu aucune évolution favorable de la criminalité.

Au reste, M. Alain Bauer, président de l'Observatoire national de la délinquance, a observé, lors de son audition par votre rapporteur, que le système américain, caractérisé par une répression rigoureuse et un taux important d'incarcération, continuait de connaître un niveau de criminalité et de délinquance très supérieur à la moyenne européenne.

L'étude canadienne précitée, s'interrogeant plus particulièrement sur l'effet des peines obligatoires applicables aux infractions liées à l'usage des armes à feu au Canada (soit la moitié des peines obligatoires instituées dans ce pays), a relevé une diminution de la proportion d'homicides et de vols avec armes à feu après l'entrée en vigueur de la loi au Canada et dans le même temps une augmentation des vols sans armes à feu. Il semble que la publicité faite à ce type de loi concourt à en assurer l'efficacité.

Enfin, cette étude conclut que les lois sur les peines minimales obligatoires dissuadent davantage les délinquants occasionnels que les délinquants d'habitude et jouent plus efficacement sur les infractions dites « réfléchies » (hold-up, vols à main armée ...) que sur celles commises par des personnes atteintes de troubles psychiatriques. Par ailleurs, la rapidité de la sanction est un élément déterminant pour combattre le sentiment d'impunité.

B. LA PERSONNALISATION DES PEINES : UNE EXIGENCE CONSTITUTIONNELLE POUVANT SE CONCILIER AVEC D'AUTRES PRINCIPES

1. Une consécration constitutionnelle tardive

Le juge constitutionnel n'a consacré que tardivement la personnalisation des peines comme une exigence de valeur constitutionnelle.

Par sa décision du 22 juillet 2005 ^{24 ( * )} sur la loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il a en effet relevé que ce texte ne méconnaissait « ni le principe d'individualisation des peines qui découle de l'article 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ni aucun autre principe constitutionnel ».

La personnalisation des peines est liée au principe de nécessité des peines proclamé par l'article 8 de la déclaration de 1789 ^{25 ( * )} et, à ce titre, avant même la décision de 2005, elle avait été appliquée par le juge constitutionnel. En premier lieu, elle a ainsi conduit à l' interdiction des peines automatiques . Ainsi en matière de reconduite à la frontière, le Conseil constitutionnel a estimé que le fait que « tout arrêté de reconduite à la frontière entraîne automatiquement une sanction d'interdiction de territoire pour une durée d'un an sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d'en dispenser l'intéressé ni même d'en faire varier la durée (...) » ne répond pas aux exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ^{26 ( * )} .

En effet, l'automaticité d'une peine interdit d'assurer sa proportionnalité aux faits. De même, le juge constitutionnel a censuré le caractère automatique de la déchéance des droits civils et politiques que la loi du 25 janvier 1985, attachait à un jugement prononçant soit la faillite personnelle, soit l'interdiction de gérer ^{27 ( * )} .

A contrario , le Conseil constitutionnel prend souvent en compte la faculté donnée au juge d'adoucir la peine prévue par la loi pour valider une disposition dont il est saisi ^{28 ( * )} .

Si la valeur constitutionnelle du principe de personnalisation des peines ne paraît plus faire de doute, il semble toutefois, au regard des décisions prises du Conseil constitutionnel, qui se réfèrent à l'individualisation de la sanction, qu'il ne revêt pas de valeur absolue et doit, au contraire, se concilier avec les autres exigences constitutionnelles.

Ainsi, dans la décision concernant la loi dite « sécurité et liberté » où le grief tiré de la violation de ce principe est rejeté ^{29 ( * )} , le juge constitutionnel avait relevé que l'article 8 de la Déclaration de 1789 « n'implique pas que la nécessité des peines doive être appréciée du seul point de vue de la personnalité du condamné, et encore moins qu'à cette fin, le juge doive être revêtu d'un pouvoir arbitraire que, précisément, l'article 8 a entendu proscrire ». Il précisait en outre que « si la législation française a fait une place importante à l'individualisation des peines, elle ne lui a jamais conféré le caractère d'un principe unique et absolu prévalant de façon nécessaire et dans tous les cas sur les autres fondements de la répression pénale ; qu'ainsi, à supposer même que le principe de l'individualisation des peines puisse, dans ces limites, être regardé comme l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, il ne saurait mettre obstacle à ce que le législateur, tout en laissant au juge ou aux autorités chargées de déterminer les modalités d'exécution des peines un large pouvoir d'appréciation, fixe des règles assurant une répression effective des infractions ».

2. Un principe reconnu par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

Les textes internationaux auxquels la France est partie semblent également inviter à une appréciation équilibrée de l'individualisation de la peine. Ni la convention européenne des droits de l'homme, ni le pacte international relatif aux droits civiques et politiques ne mentionnent en tant que tel ce principe. Cependant, selon la doctrine ^{30 ( * )} , il apparaît comme le corollaire de l'exigence d'un procès équitable prévu par l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme : « le droit d'accès à un tribunal, condition première d'un procès équitable, suppose pour ne pas demeurer théorique, que le juge soit investi d'un pouvoir d'appréciation étendu, qualifié de « pleine juridiction » par la Cour de Strasbourg ». En particulier, cette juridiction estime qu'en matière pénale, le juge doit se voir reconnaître « le pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision » ^{31 ( * )} .

M. Bruno Cotte, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, a observé, lors de son audition par votre rapporteur, que dans un arrêt Goktepe c/Belgique du 2 juin 2005, la Cour européenne des droits de l'homme avait relevé que la faculté donnée à la personne mise en cause de discuter des circonstances des faits qui lui étaient imputés représentait l'une des conditions du principe du procès équitable.

C. LE PROJET DE LOI : UN ÉQUILIBRE SATISFAISANT SUSCEPTIBLE D'ÊTRE RENFORCÉ

1. L'application de peines minimales privatives de liberté (articles premier et 2)

Le projet de loi prévoit l'application d'une échelle de peines minimales de privation de liberté applicables aux auteurs de crimes ou de délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement, lorsque l'infraction a été commise en état de récidive légale.

Cependant, ce système peut être adapté par le juge dans des conditions dont la rigueur varie selon que la personne est récidiviste ou multirécidiviste.

Lors de la première récidive , la juridiction peut prononcer une peine d'emprisonnement inférieure au seuil normal si les circonstances de l'infraction, la personnalité de son auteur ou ses garanties d'insertion le justifient. Pour les délits, le juge pourra en outre, sous les mêmes conditions, prononcer une peine autre que l'emprisonnement. Il devra motiver spécialement sa décision de déroger aux peines minimales d'emprisonnement.

En cas de nouvelle récidive , pour les crimes et pour les délits d'une particulière gravité (violences volontaires, délit commis avec la circonstance aggravante de violences, agression ou atteinte sexuelle, délit puni de dix ans d'emprisonnement), la juridiction ne pourra déroger au seuil minimal que si des garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion le permettent et par une motivation spéciale. En tout état de cause, dans cette hypothèse, elle ne pourra prononcer une peine autre que l'emprisonnement.

2. L'appréciation de votre commission

L'institution de peines minimales suscite de vives inquiétudes de la part des organisations professionnelles des magistrats et des avocats dont les représentants ont été entendus par votre rapporteur.

Les préoccupations se cristallisent sur trois points en particulier.

D'abord, les magistrats redoutent que le nouveau dispositif ne multiplie les occasions de mettre en cause leur responsabilité :

- soit aux yeux de l'opinion publique, s'ils décident de déroger aux seuils et que la personne condamnée commet une nouvelle infraction ;

- soit aux yeux de la défense, si par une application systématique des peines supérieures aux minima fixés par la loi, ils ne prennent pas suffisamment en compte les exigences de l'individualisation.

Ensuite, les conditions dans lesquelles la juridiction pourrait prononcer une peine inférieure aux seuils en cas de multirécidive ont été critiquées pour leur excessive rigueur. En effet, le seul motif permis par le projet de loi -les garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion- serait, selon une majorité des interlocuteurs, difficile à étayer s'agissant de délinquants et, a fortiori, de criminels multirécidivistes ^{32 ( * )} .

Les interlocuteurs de votre rapporteur ont d'ailleurs observé que, malgré les dispositions du code de procédure pénale, le juge ne disposait pas toujours des éléments d'information nécessaires sur la personnalité du prévenu dans le cadre des procédures de jugement rapide comme la comparution immédiate.

Enfin, l'application de la loi pourrait provoquer une forte augmentation du nombre de personnes détenues alors que les établissements pénitentiaires connaissent une surpopulation carcérale (du moins pour les maisons d'arrêt). Les projections en la matière laissent place néanmoins à une forte marge d'incertitude ^{33 ( * )} : déflationniste si l'effet dissuasif joue pleinement, inflationniste dans le cas contraire.

Selon votre rapporteur, l'impact des peines plancher doit être apprécié au regard du quantum moyen des peines actuellement prononcées lorsque l'état de récidive légale est relevé par la juridiction.

Peines plancher proposées au regard du quantum moyen
des peines d'emprisonnement prononcées en 2005
pour les infractions en état de récidive

Quantum maximum de la peine pour les infractions hors récidive		Quantum moyen prononcé en cas de récidive	Peines plancher
Crimes	30 ans	15,7 ans	10 ans
	20 ans	13,9 ans	7 ans
	15 ans	15,9 ans	5 ans
Délits	10 ans	1,6 an	4 ans
	7 ans	1 an	3 ans
	5 ans	8,5 mois	2 ans
	3 ans	5,7 mois	1 an

L'effet des peines minimales sera sans doute limité en matière criminelle. En revanche, les conséquences du dispositif apparaissent évidentes en matière délictuelle où le quantum moyen des peines d'emprisonnement prononcé reste très en deçà du maximum de la peine applicable au primo-délinquant.

L'échelle des peines minimales retenues répond au principe de proportionnalité et de nécessité de la sanction. Par ailleurs, les conditions dans lesquelles le juge peut déroger au seuil pour une première récidive paraît conforme au principe de personnalisation de la peine. En outre, le projet de loi autorise la juridiction à assortir la peine d'emprisonnement d'un sursis . Cette faculté constitue une garantie essentielle de la personnalisation de la peine.

En revanche, le critère permettant à la juridiction de déroger aux peines minimales en cas de nouvelle récidive apparaît excessivement restrictif. Comme l'avait souligné M. Bruno Cotte, président de la Chambre criminelle de la Cour de cassation, la nécessité de motiver la décision sur la base de « garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion » reviendrait en pratique à n'accorder ce bénéfice qu'à une infime partie des prévenus compte tenu notamment des difficultés pour une majorité d'entre eux de présenter, lors de leur jugement, un projet suffisamment solide, notamment en termes d'emploi, dans un environnement social et économique qui n'est pas particulièrement favorable pour les personnes ayant le statut d'anciens détenus.

Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, a noté que de telles garanties seraient particulièrement difficiles à satisfaire pour des mineurs de 16 à 18 ans et qu'il n'était pas envisageable au regard de la convention internationale des droits de l'enfant, de ne pas tenir compte des circonstances de fait et de la personnalité du mineur, fut-ce en situation de récidive.

Sensible à ces objections, votre commission vous propose par deux amendements , de permettre au juge de prendre en compte à titre exceptionnel , non seulement les éléments concernant l'insertion ou la réinsertion du condamné mais aussi les circonstances de l'infraction et la personnalité de l'auteur en cas de multirécidive.

En outre, afin de garantir que la juridiction pourra disposer des éléments nécessaires sur la personnalité de l'auteur, votre commission suggère d'amender le projet de loi afin que le ministère public ne puisse prendre aucune réquisition tendant à retenir la circonstance aggravante de récidive s'il n'a préalablement requis la réalisation d'une enquête de personnalité propre à éclairer la juridiction de jugement sur la personnalité de l'intéressé.

Enfin, votre commission vous soumet un amendement afin que le président de la juridiction avertisse la personne condamnée pour une première infraction de l'aggravation de la peine encourue en cas de récidive.

Interrogée par votre rapporteur sur les risques de surpopulation carcérale, Mme Rachida Dati, ministre de la justice, garde des sceaux, a rappelé que le dispositif proposé par le projet de loi n'instaurait pas de peine automatique et qu'il était en conséquence difficile de prévoir, a priori , l'augmentation du nombre de détenus. En outre, Mme Rachida Dati a souligné sa volonté d'amplifier encore la politique d'aménagement des peines pour les auteurs d'infractions qui sont mineurs et non récidivistes.

Par ailleurs, comme l'a confirmé M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces, la suppression, à l'initiative de votre rapporteur dans la loi renforçant l'équilibre de la procédure pénale, du recours au critère de « trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public » pour justifier un placement en détention provisoire devrait conduire à une diminution du nombre des prévenus dans les maisons d'arrêt.

III. LA DÉLINQUANCE DES MINEURS : RENFORCER UNE RÉPONSE PÉNALE ENCORE INSUFFISAMMENT DISSUASIVE

Une délinquance des mineurs plus massive et plus violente est commise par des mineurs de plus en plus jeunes : les constats dressés par la Commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs, présidée par M. Jean-Pierre Schosteck et dont le rapporteur était M. Jean-Claude Carle ^{34 ( * )} , ont malheureusement conservé toute leur actualité. Face à cette situation, le système français s'est efforcé de trouver un équilibre adapté entre mesures éducatives et répressives. Cette préoccupation est d'ailleurs commune aux grandes démocraties occidentales confrontées à des phénomènes identiques.

A. LE NÉCESSAIRE ÉQUILIBRE ENTRE MESURES ÉDUCATIVES ET RÉPRESSIVES

Aux termes de l'article 122-8 du code pénal « les mineurs reconnus coupables d'infractions pénales font l'objet de mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation dans des conditions fixées par une loi particulière ».

Les mineurs bénéficient ainsi d'un régime spécifique défini par l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Ce régime est gouverné par trois grands principes auxquels le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 août 2002 ^{35 ( * )} , a reconnu la valeur de « principe fondamental reconnu par la loi de la République » :

- l' atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en raison de leur âge ;

- la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge ;

- la compétence de juridictions spécialisées ou la mise en oeuvre de procédures appropriées.

Le Conseil constitutionnel, dans la décision précitée, avait cependant précisé que la législation antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946 ne consacrait pas de règle « selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives ». Il appartenait donc au législateur de concilier, d'une part, le principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs ainsi que les principes de présomption d'innocence et de nécessité des peines et des sanctions et, d'autre part, la prévention des atteintes à l'ordre public, et notamment la sécurité des personnes et des biens, qui est nécessaire à la sauvegarde d'un droit de valeur constitutionnelle.

Le cadre constitutionnel laisse donc place à la recherche d'un équilibre entre les exigences liées à la spécificité des mineurs et les impératifs de sécurité et de répression -équilibre complexe et influencé par les évolutions de la délinquance puisque l'ordonnance de 1945 a été modifiée plus d'une vingtaine de fois. Initialement marquée par une conception très éducative du droit pénal des mineurs, ce texte, à la suite des réformes les plus récentes -principalement la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance- se caractérise désormais par une conception mixte entre un modèle purement éducatif et un modèle purement pénal.

Aujourd'hui, l'atténuation de la responsabilité se décline selon quatre degrés en fonction de l'âge du mineur :

- les mineurs capables de discernement âgés de moins de dix ans ne peuvent faire l'objet que de mesures éducatives ;

- les mineurs de 10 à 13 ans ne peuvent pas être condamnés à une peine mais sont susceptibles de faire l'objet de sanctions éducatives -mesures intermédiaires, introduites par la loi du 9 septembre 2002, entre mesures éducatives et peines ;

- les mineurs de 13 à 16 ans peuvent être condamnés à certaines peines mais bénéficient toujours d'une diminution des peines privatives de liberté et des peines d'amende ;

- les mineurs de 16 à 18 ans bénéficient en principe de l'atténuation de la responsabilité que la juridiction de jugement peut cependant écarter sous certaines conditions.

Il convient par ailleurs de préciser que l'âge du mineur s'apprécie au moment des faits et non au moment où il est jugé. ^{36 ( * )}

Rappel des dispositions de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007
relative à la prévention de la délinquance
concernant l'ordonnance du 2 février 1945

Le chapitre VII de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a apporté les modifications suivantes à l'ordonnance du 2 février 1945 :

- la modification des mesures éducatives (qui sont des mesures spécifiques, non répressives, applicables à tout mineur délinquant doté de discernement) avec l'introduction de deux nouvelles mesures -la mesure d'activité de jour et l'avertissement solennel- et la modification des conditions dans lesquelles l'admonestation peut être prononcée ;

- la création de nouvelles sanctions éducatives (mesures intermédiaires entre les sanctions éducatives et les peines, introduites par la loi Perben) pour viser plus particulièrement les mineurs âgés entre 10 et 13 ans ; aucune de ces nouvelles sanctions « n'évoque les peines ou leurs modalités d'exécution : leur dimension éducative est de ce point de vue beaucoup plus importante que leur dimension sanctionnatrice » ^{37 ( * )} ;

- l' élargissement des conditions dans lesquelles l'excuse de minorité peut être écartée pour les mineurs de plus de 16 ans ;

- l'extension du champ d'application de la composition pénale ^{38 ( * )} aux mineurs alors que cette mesure était avant la loi du 5 mars 2007 réservée aux majeurs ;

- l'élargissement des conditions dans lesquelles un mineur âgé de 13 à 16 ans peut être placé sous contrôle judiciaire ;

- l'institution d'une procédure de présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs qui, selon des modalités assouplies par rapport au jugement à délai rapproché instauré par la loi « Perben I », permet que le mineur soit jugé à la première audience du tribunal pour enfants qui suit la présentation au procureur de la République avec l'accord exprès du mineur et de son avocat.

B. L'ASSOUPLISSEMENT DE LA PRISE EN COMPTE DE LA MAJORITÉ PÉNALE DANS LES SYSTÈMES PÉNAUX DES PAYS VOISINS

Les pays démocratiques appliquent généralement des règles spécifiques aux mineurs en matière pénale, conformément aux textes internationaux et en particulier à la convention internationale des droits de l'enfant signée à New York le 20 novembre 1989 (article 40 ^{39 ( * )} ). Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, a rappelé que le comité des droits de l'enfant des Nations unies, chargé de veiller à la façon dont les Etats appliquent la convention internationale des droits de l'enfant a observé récemment ^{40 ( * )} : « Les enfants diffèrent des adultes par leur degré de développement physique et psychologique, ainsi que par leurs besoins affectifs et éducatifs. Ces différences constituent le fondement de la responsabilité atténuée des enfants en conflit avec la loi. Ces différences et d'autres, justifient l'existence d'un système distinct de justice pour mineurs et requièrent un traitement différencié pour les enfants ».

Par ailleurs, le droit à un procès équitable prévu par l'article 6 § 1 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales paraît impliquer la mise en place par les législations internes de procédures particulières pour les mineurs. En effet, la Cour européenne des droits de l'homme estime « qu'il est essentiel de traiter un enfant accusé d'une infraction d'une manière qui tienne pleinement compte de son âge, de sa maturité et de ses capacités sur le plan intellectuel et émotionnel et de prendre des mesures de nature à favoriser sa compréhension de la procédure et sa participation à celle-ci » ^{41 ( * )} .

Selon les éléments comparatifs recueillis dans l'étude de législation comparée du service des études juridiques du Sénat ^{42 ( * )} , l'âge de la majorité pénale s'établit dans les pays étudiés à 18 ans à l'exception du Danemark où elle est fixée à 15 ans et du Portugal où elle est de 21 ans.

Comme en France, le système applicable aux mineurs se caractérise par l'adaptation des sanctions et la compétence de juridictions spécialisées.

Dans plusieurs pays, le juge dispose cependant de la possibilité de moduler l'âge de la majorité pénale. En Allemagne et aux Pays-Bas, il peut ainsi décider d'appliquer le droit pénal des mineurs aux délinquants majeurs les plus jeunes compte tenu de la personnalité de l'intéressé ou des circonstances de l'infraction. En Espagne, une telle faculté a été supprimée à la fin de l'année 2006.

Inversement, la juridiction peut aussi décider de soumettre certains mineurs délinquants au droit pénal des majeurs (Belgique, Angleterre et Pays de Galles, Pays-Bas -pays dans lequel la modulation de la majorité pénale peut ainsi jouer dans les deux sens). L'application du droit pénal des majeurs peut emporter la compétence des juridictions pénales de droit commun. Tel est le cas en Belgique pour les infractions routières commises par les mineurs de plus de seize ans ainsi que les homicides et les blessures involontaires provoquées par ces mineurs lors d'accidents de la route. De même, en Angleterre et au Pays de Galles, les auteurs des infractions les plus graves -principalement celles pour lesquelles les majeurs encourent une peine de prison d'au moins 14 ans- sont jugés par les mêmes juridictions et selon les mêmes règles que les majeurs, et ce dès qu'ils ont l'âge de la responsabilité pénale, c'est-à-dire 10 ans ^{43 ( * )} .

C. LE PROJET DE LOI : UN RENFORCEMENT DE LA RÉPRESSION DANS LE RESPECT DES PRINCIPES DE L'ORDONNANCE DE 1945

1. Une extension des conditions dans lesquelles l'excuse de minorité peut être écartée pour les mineurs de plus de 16 ans (article 3)

Le projet de loi prévoit d'abord l'application des peines minimales pour les mineurs en situation de récidive, sous réserve, conformément au principe de l'atténuation de la peine, de la diminution de moitié du quantum retenu pour l'échelle des seuils applicables aux mineurs.

Ensuite, il élargit les exceptions que l'ordonnance de 1945 prévoit d'ores et déjà à l'atténuation des peines pour les mineurs de plus de 16 ans.

En premier lieu, il étend les conditions dans lesquelles le juge peut décider d'écarter l'excuse de minorité pour les auteurs d'infractions d'une particulière gravité, commises en état de récidive (crime d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne, délit de violences volontaires, d'agressions sexuelles, délits commis avec la circonstance aggravante de violence).

En second lieu, en cas de nouvelle récidive de ces infractions les plus graves, l'atténuation de la peine serait exclue à moins que la juridiction n'en décide autrement (en prenant une décision spécialement motivée s'agissant du tribunal pour enfants ; en répondant à une question spécifique sur l'applicabilité ou non de l'atténuation de la responsabilité s'agissant de la cour d'assises des mineurs).

2. Le respect des principes de l'ordonnance du 2 février 1945

Pour votre commission, ces dispositions ne remettent en cause ni l'âge de la majorité pénale maintenu à 18 ans, ni les principes d'atténuation de la responsabilité et de la spécialité des juridictions, éléments constitutifs du droit pénal des mineurs.

Les dérogations prévues à ce principe étendent les exceptions actuellement prévues par l'ordonnance de 1945 et doivent être strictement justifiées.

Selon certaines estimations, la mise en oeuvre du projet de loi pourrait se traduire par une augmentation de 150 à 300 des mineurs en détention (soit une progression de 20 % de l'effectif des mineurs détenus). Il convient à cet égard de rappeler que l'ouverture des établissements pénitentiaires pour mineurs et le maintien -notamment pour des raisons de proximité géographique- de quelque 700 places dans les quartiers pour mineurs au sein des établissements pénitentiaires portera à 1.120 le nombre de places disponibles pour les mineurs.

Bien que les établissements pour mineurs délinquants offrent une amélioration considérable de leurs conditions de détention, il n'en reste pas moins que la réponse carcérale doit demeurer un dernier recours. Dans les contributions écrites adressées à votre rapporteur, l'Union interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPS) et l'Union nationale des associations familiales (UNAF) insistent d'ailleurs sur ce point. Actuellement, la justice des mineurs dispose d'un large éventail de mesures permettant d'adapter la réponse pénale au profil de l'intéressé. Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics ont développé de nouveaux instruments au premier rang desquels les centres éducatifs fermés (CEF). M. Philippe-Jean Cabourdin, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué à votre rapporteur que 30 centres éducatifs fermés étaient aujourd'hui ouverts (le programme qui s'achèvera en 2008 en a prévu 47 au total) et accueillaient quelque 220 mineurs (1020 depuis la mise en place des premières structures en 2003) ^{44 ( * )} .

La mise en place d'un suivi de ces jeunes à la sortie du centre -que Mme Rachida Dati entend renforcer- a permis de constater que 62 % des jeunes n'avaient pas été connus des services de police dans l'année suivant la sortie d'un CEF.

La priorité reconnue aujourd'hui à la lutte contre la délinquance des mineurs conduit à porter une attention particulière aux moyens dévolus à la justice des mineurs. Mme Catherine Sultan, présidente de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille et Mme Martine de Maximy, vice-présidente de cette association et présidente du tribunal pour enfants de Nanterre ont attiré l'attention de votre rapporteur sur la nécessité d'allouer des moyens budgétaires suffisants pour que les mesures existantes puissent être effectivement ordonnées (alors qu'elles se heurtent actuellement au manque chronique de places dans les structures d'hébergement).

IV. UNE PRISE EN CHARGE MÉDICALE RENFORCÉE, CONDITION DE LA RÉINSERTION

Le projet de loi propose d'étendre les hypothèses dans lesquelles l'injonction de soins peut être ordonnée et de systématiser ce dispositif.

La mise en place de soins adaptés constitue une dimension essentielle de la politique de réinsertion et partant de la lutte contre la récidive. Le législateur s'est efforcé de concilier cette préoccupation avec le principe du consentement aux soins ^{45 ( * )} . Les règles de déontologie médicale interdisent en effet au médecin de soigner une personne contre sa volonté. Comme l'a rappelé à votre rapporteur M. Evry Archer, directeur du service médical pénitentiaire régional (SMPR) de Lille, elles se fondent elles-mêmes sur l'inviolabilité du corps humain (incompatible par exemple avec une castration physique) et la probable inefficacité de soins engagés sans l'adhésion du patient.

Si le traitement forcé du délinquant est exclu, en revanche le refus de suivre un traitement médical peut entraîner l'exécution de la sanction pénale : tel est l'équilibre retenu pour les régimes de l'obligation de soins et de l'injonction de soins.

A. LES DISPOSITIFS ACTUELS

1. Avant la condamnation ou comme alternative à l'incarcération : l'obligation de soins

Une obligation de soins peut être décidée par le juge au stade présentenciel dans le cadre du contrôle judiciaire ou comme alternative totale ou partielle d'une peine d'emprisonnement dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve .

L'obligation de soins consiste à soumettre l'intéressé à des mesures d'examen médical ou de soins y compris sous le régime de l'hospitalisation d'office.

La violation de cette obligation peut conduire dans le cas du contrôle judiciaire à une mise en détention provisoire et dans celui du sursis avec mise à l'épreuve à la révocation du sursis et donc à l'incarcération de l'intéressé.

En pratique, il incombe aux services pénitentiaires d'insertion et de probation d'encourager le condamné à adhérer aux soins et à trouver un médecin.

Un rapport semestriel est rendu au juge de l'application des peines afin de l'informer sur l'évolution de cette mesure.

Selon une étude de l'école nationale de l'administration pénitentiaire ^{46 ( * )} , il semblerait qu'en 1999, les trois quarts des condamnés pour infractions sexuelles étaient concernés par l'obligation de soins . En outre, parmi les obligations particulières prévues par l'article 132-45 du code pénal, cette mesure serait l'une des plus prononcées.

2. Les traitements en prison

Les traitements en prison se font sur une base volontaire (hormis le cas de l'hospitalisation d'office pour les personnes détenues atteintes de troubles mentaux). Si le refus de soin n'est pas punissable, il peut néanmoins conduire à limiter les réductions de peines supplémentaires au titre de l'article 721-1 du code de procédure pénale au motif que le détenu ne manifeste pas « des efforts sérieux de réinsertion sociale ».

3. Après la détention, l'injonction de soins

Aux termes de l'article 131-36-4 du code pénal, le suivi socio-judiciaire « peut comprendre une injonction de soins ». L'injonction, prononcée en principe par la juridiction de jugement, demeure subordonnée à une expertise médicale établissant que la personne poursuivie est susceptible de faire l'objet d'un traitement . En cas de meurtre ou assassinat d'un mineur, précédé ou accompagné de viol, de torture ou actes de barbarie, l'expertise devra être réalisée par deux experts.

L'injonction de soins prend tous ses effets à la libération du condamné. En vertu du principe du « consentement aux soins », la personne condamnée pourra refuser le traitement médical prescrit par l'injonction de soins mais elle s'expose à la mise à exécution de l'emprisonnement prononcé par la juridiction (article 131-36-4, alinéa 2 du code pénal). En effet, l'inobservation par le condamné des obligations résultant du suivi peut être sanctionnée par un emprisonnement dont la durée sera initialement fixée par la décision de condamnation. Il appartient au juge de l'application des peines d'ordonner, le cas échéant, l'exécution de cet emprisonnement.

Le juge de l'application des peines doit désigner un médecin coordonnateur sur une liste départementale de psychiatres ou de médecins ayant suivi une formation appropriée, établie par le procureur de la République (article L. 3711-1 du code de la santé publique). Le médecin coordonnateur assume une triple fonction :

- il invite le condamné à choisir son médecin traitant ;

- il conseille le médecin traitant -considéré comme médecin référent- à la demande de celui-ci ;

- il transmet au juge de l'application des peines ou à l'agent de probation les éléments nécessaires au contrôle de l'injonction des soins.

La part des suivis socio-judiciaires assortis d'une injonction de soins n'est pas appréhendée par les statistiques du ministère de la justice. Il semble cependant qu'elle demeure faible.

A l'initiative de votre rapporteur, la loi relative au traitement de la récidive a été complétée afin de permettre au médecin traitant de prescrire à la personne condamnée à un suivi socio-judiciaire des médicaments entraînant une diminution de la libido. Cette prescription est naturellement subordonnée à l'accord de la personne sous la forme d'un consentement secret et renouvelé au moins une fois par an.

L'autorisation récente de mise sur le marché des deux principaux traitements contre le cancer de la prostate utilisés pour réduire la libido des auteurs d'infractions sexuelles a été modifiée pour reconnaître ce type d'utilisation.

B. LE PROJET DE LOI : LA SYSTÉMATISATION DE L'INJONCTION DE SOINS

1. La détermination d'un cadre plus contraignant

Le projet de loi complété à la suite d'une lettre rectificative, comporte désormais un volet consacré à l'injonction de soins.

Le dispositif proposé vise en premier lieu à généraliser l'injonction de soins pour les auteurs d'infractions sexuelles. A cette fin, il tend à étendre l'application de l'injonction de soins à toutes les personnes qui encourent un suivi socio-judiciaire, y compris lorsque celui-ci n'a pas été prononcé. Il vise à systématiser cette mesure dans le cadre du suivi socio-judiciaire, du sursis avec mise à l'épreuve, du contrôle judiciaire et de la surveillance judiciaire dès lors qu'une expertise aurait conclu à la possibilité d'un traitement et que le juge de l'application des peines ne s'y opposerait pas.

Le projet de loi entend également subordonner les réductions supplémentaires de peine ainsi que la libération conditionnelle à un suivi médical pour les personnes condamnées pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru.

2. La position de votre commission

Les représentants du corps médical consultés par votre rapporteur sur les effets d'une systématisation de l'injonction de soins, ont exprimé des commentaires nuancés.

Ils ont d'abord rappelé le principe du consentement de la personne aux soins. Mme Sophie Baron-Laforêt, médecin, secrétaire de l'Association pour la recherche et le traitement des auteurs d'agressions sexuelles, a en outre, observé que le caractère obligatoire de l'injonction de soins ne devait pas conduire les acteurs de la chaîne pénale et, en particulier, le juge de l'application des peines, à porter une moindre attention aux cas particuliers alors qu'un « regard individualisé est porteur d'une action plus efficace ».

En outre, M. Evry Archer, directeur du SMPR de Lille, a rappelé que tous les délinquants sexuels n'étaient pas susceptibles d'un traitement . Il a relevé que la conférence de consensus sur la mise en oeuvre de la loi du 17 juin 1998 avait exclu le traitement dans plusieurs hypothèses notamment lorsque l'intéressé ne reconnaissait pas les faits ou refusait les soins. M. Roland Coutanceau, médecin psychiatre, a pour sa part plaidé pour une diversification des modalités de prise en charge des délinquants sexuels en prônant en particulier un accompagnement criminologique , notamment pour les personnes qui ne justifient pas nécessairement d'un traitement médical, dans le cadre de groupes de détenus -méthode susceptible de faire prendre conscience aux intéressés de la portée de l'acte commis. Ce suivi permettrait aussi d'évaluer la dangerosité des participants.

Par ailleurs, M. Evry Archer a attiré l'attention sur les difficultés pour l'expert mandaté par la juridiction de jugement de déterminer la possibilité d'un traitement lorsque celui-ci ne pourra intervenir qu'après la libération de la personne. Il a cependant observé qu'il était exceptionnel que le psychiatre conclut à l'impossibilité des soins.

Le principal motif de préoccupation demeure cependant l'insuffisance des moyens pour la mise en oeuvre de la prise en compte sanitaire. S'agissant de l'obligation de soins, selon l'étude précitée de l'administration pénitentiaire, les délais nécessaires à la mise en oeuvre de la mesure représentaient entre le tiers et les deux tiers de la durée du sursis.

Le dispositif de l'injonction de soins présente également des faiblesses. Il demeure difficile, comme l'a rappelé Mme Emmanuelle Perreux, présidente du syndicat de la magistrature, de recruter des médecins coordonnateurs compte tenu en particulier de la modestie de la rétribution : 427 euros pour l'année par personne dans un suivi complet et 213 euros si le suivi est de trois mois. Certaines juridictions n'auraient pas pu établir de listes de médecins coordonnateurs empêchant, en pratique, l'application de l'injonction de soins ordonnée par le juge.

Selon la contribution que l'association nationale des juges de l'application des peines adresse à votre rapporteur, le nombre de médecins coordonnateurs s'élèverait à quatre-vingt dix. En outre, d'après ce document, sur quatre-vingt deux tribunaux de grande instance interrogés, près de la moitié ne disposerait pas de médecin coordonnateur.

Le déficit de médecins traitants apparaît comme un frein encore plus fort au développement de l'injonction de soins en raison de l'insuffisance des effectifs de psychiatres publics et de leur inégale répartition sur le territoire.

Cependant, les interlocuteurs de votre rapporteur s'accordent à reconnaître l' intérêt de l'injonction de soins dont le dispositif permet, en principe, un véritable suivi de la personne associant les responsables judiciaires, sociaux et médicaux.

Il faut donc souhaiter que l'élargissement par le projet de loi de l'application de cette mesure conduise à adapter les moyens nécessaires pour une meilleure prise en charge médicale des personnes soumises à l'injonction de soins.

Votre commission vous proposera un amendement afin de rétablir la faculté du juge de l'application des peines de s'opposer à la suppression, motivée par un refus de soin, d'une réduction de peine supplémentaire.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi .

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX PEINES MINIMALES ET À L'ATTÉNUATION DES PEINES APPLICABLES AUX MINEURS

Articles premier et 2
(art. 132-18-1 et 132-19-1 nouveaux du code pénal)
Détermination de peines minimales de privation de liberté

Les deux premiers articles du présent projet de loi visent à insérer deux nouveaux articles dans le code pénal afin d'instaurer des peines d'emprisonnement minimales pour les récidivistes tout en permettant à la juridiction, sous de strictes conditions, de prononcer des peines inférieures à ces peines minimales.

1. L'instauration d'une nouvelle échelle de peines minimales de privation de liberté en matière criminelle et correctionnelle

- En matière criminelle

Aux termes de l'article 131-1 du code pénal, l'échelle des peines de réclusion ou de détention criminelle ^{47 ( * )} comporte quatre degrés :

1° la réclusion criminelle ou la détention criminelle à perpétuité (par exemple : assassinat) ;

2° la réclusion criminelle ou la détention criminelle de trente ans (par exemple : meurtre, trafic international de stupéfiants en bande organisée) ;

3° la réclusion criminelle ou la détention criminelle de vingt ans (par exemple : tortures sur mineur de 15 ans : organisation de groupement terroriste) ;

4° la réclusion criminelle ou la détention criminelle de quinze ans (par exemple : viol).

Tous les crimes sont passibles de l'une des peines mentionnées dans cette échelle.

Par ailleurs le dernier alinéa de l'article 131-1 prévoit que la durée de la réclusion criminelle ou de la détention criminelle à temps ne peut être inférieure à dix ans.

Rien n'interdit cependant à la cour d'assises de prononcer une peine inférieure au seuil de dix ans : cette peine présentera alors un caractère correctionnel.

Au-delà de ce seuil, elle sera nécessairement criminelle. Si elle est fixée à dix ans, la cour d'assises peut la qualifier de correctionnelle ou de criminelle selon le degré de sévérité qu'elle entend attacher à sa décision ^{48 ( * )} .

Dans la limite du plafond de peines fixées par le code pénal, le juge peut déterminer très librement la peine.

La cour d'assises n'est limitée, en vertu de l'article 132-18 du code pénal, que par le maintien d'un seuil inférieur général . En effet, elle ne peut prononcer une peine inférieure à deux ans lorsque l'infraction est passible d'une peine de réclusion criminelle ou de détention criminelle à perpétuité et à un an si l'infraction est passible d'une peine de réclusion criminelle ou détention criminelle à temps. Toutefois, la cour d'assises peut décider d'assortir l'emprisonnement du sursis ^{49 ( * )} .

Le projet de loi propose de relever significativement les seuils actuels lorsque le crime a été commis en état de récidive légale .

En effet, il établit des peines minimales pour chacun des degrés de l'échelle de peine criminelle.

Peine criminelle encourue	Peine minimale proposée
Réclusion ou détention à perpétuité	15 ans
Réclusion ou détention de 30 ans	10 ans
Réclusion ou détention de 20 ans	7 ans
Réclusion ou détention de 15 ans	5 ans

- En matière délictuelle

Selon l'article 131-4 du code pénal, l'échelle des peines d'emprisonnement en matière correctionnelle comprend huit degrés :

1° 10 ans d'emprisonnement (par exemple : vol avec violence et en réunion, dans un transport collectif, trafic de stupéfiants),

2° 7 ans d'emprisonnement (par exemple : vol avec violence et en réunion) ;

3° 5 ans d'emprisonnement (par exemple : vol avec violence légère ; cession illicite de stupéfiants en vue de la consommation personnelle) ;

4° 3 ans d'emprisonnement (par exemple : vol simple) ;

5° 2 ans d'emprisonnement (par exemple : destruction ou dégradation d'un bien appartenant à autrui) ;

6° 1 an d'emprisonnement (par exemple : harcèlement sexuel) ;

7° 6 mois d'emprisonnement (par exemple : bizutage) ;

8° 2 mois d'emprisonnement (par exemple : racolage public).

Les peines d'emprisonnement prévues pour les délits respectent en principe cette échelle. Dans la limite des plafonds fixés pour chaque infraction, le juge détermine librement le quantum d'emprisonnement. Il n'est contraint que par des règles concernant la motivation de la sanction .

En premier lieu, la juridiction ne peut prononcer une peine d'emprisonnement sans sursis qu'après avoir spécialement motivé le choix de cette peine (article 132-19 du code pénal). En revanche, la loi du 12 décembre 2005 a écarté cette obligation de motivation expresse lorsque la personne est en état de récidive légale.

Cependant, le juge n'est plus désormais exempté de toute obligation de motivation spéciale s'agissant de la condamnation d'un récidiviste à une peine privative de liberté. En effet, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a complété l'article 132-24 du code pénal afin de prévoir que lorsque l'infraction est commise en état de récidive légale ou de réitération, la juridiction « motive spécialement le choix de la nature, du quantum et du régime de la peine qu'elle prononce au regard des peines encourues ». Si la juridiction n'a pas à justifier le principe d'un emprisonnement ferme (puisque la disposition de l'article 132-19 n'a pas été abrogée), elle doit s'expliquer a contrario sur le prononcé d'un sursis ainsi que sur les autres aspects de la peine.

Le projet de loi institue une double limite à l'appréciation des juges pour les délits passibles d'une peine au moins égale à trois ans d'emprisonnement et commis en état de récidive légale . En premier lieu, il oblige le juge, dans ce cas, à prononcer une peine d'emprisonnement ^{50 ( * )} . Ensuite, comme en matière criminelle, il fixe des peines minimales pour chaque degré de peine d'emprisonnement correctionnelle à partir de la peine de trois ans.

Peine délictuelle d'emprisonnement encourue	Peine minimale d'emprisonnement proposée
10 ans	4 ans
7 ans	3 ans
5 ans	2 ans
3 ans	1 an

Les seuils ainsi fixés n'apparaissent nullement excessifs. En effet, ils sont de l'ordre du tiers du quantum des peines applicables au primo-délinquant .

Or, il convient de le rappeler, ce quantum est en principe doublé en cas de récidive.

Il apparaît à votre commission que les seuils retenus répondent aux exigences constitutionnelles de nécessité et de proportionnalité de la peine.

2. Les possibilités d'adaptation des peines minimales

Conformément au principe d'individualisation de la peine, la juridiction pourrait prononcer des peines inférieures aux peines minimales prévues par le présent article. Cette faculté est cependant modulée selon qu'il s'agit de la première récidive ou d'une nouvelle récidive. La notion de nouvelle récidive avait été introduite par la loi du 12 décembre 2005 et vise la situation où le second terme de la première récidive constitue le premier terme d'une nouvelle récidive (art.132-42).

- Première récidive

Pour la première récidive, le juge pourrait, en matière criminelle , prononcer une peine inférieure aux seuils proposés par le projet de loi en tenant compte des « circonstances de l'infraction, de la personnalité de son auteur ou de ses garanties d'insertion ou de réinsertion ».

Ces trois critères alternatifs constituent trois des éléments que l'article 132-24 du code pénal invite aujourd'hui à prendre en compte pour personnaliser la peine : « Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ». La loi du 12 décembre 2005 avait complété cet article par un deuxième alinéa : « La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société (...) avec la nécessité de favoriser l'insertion ou la réinsertion des condamnés. »

En matière correctionnelle , le juge pourrait, sur la base des mêmes critères, soit prononcer une peine inférieure à la peine minimale, soit une peine autre que l'emprisonnement par une décision spécialement motivée. Ces peines peuvent être l'amende, le travail d'intérêt général ainsi que les peines privatives ou restrictives de droits, prévues à l'article 131-6 du code pénal.

- Nouvelle récidive

De même, en cas de nouvelle récidive, les peines d'emprisonnement ne pourraient pas être inférieures aux seuils minimaux.

Cependant, l'appréciation de la juridiction est encore plus strictement encadrée. En matière criminelle, elle ne pourrait en effet prononcer une peine inférieure aux seuils proposés que si l'accusé présente des « garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion ». Les circonstances de l'infraction ou la personnalité de l'accusé ne suffiraient donc plus à justifier une dérogation aux peines minimales.

En matière correctionnelle, le juge serait tenu de prononcer une peine d'emprisonnement pour quatre catégories de délits jugées particulièrement graves :

- violences volontaires,

- délit commis avec circonstance aggravante de violence,

- agression ou atteinte sexuelle,

- délit puni de dix ans d'emprisonnement.

Sans pouvoir déroger au principe de l'emprisonnement, la juridiction pourrait cependant pour ces quatre catégories de délits prononcer, en motivant spécialement sa décision, une peine inférieure aux peines minimales sous les mêmes conditions qu'en matière criminelle, à savoir l'existence de garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion.

Conditions de motivation de la peine pour les majeurs

Majeur non récidiviste	Art. 132-19 du code pénal	Obligation de motivation spéciale en cas de peine d'emprisonnement ferme
Majeur récidiviste et multirécidiviste	Loi du 12 décembre 2005	Pas de motivation spéciale pour une peine d'emprisonnement ferme
	Loi du 5 mars 2007	Obligation de motivation spéciale pour une peine d'emprisonnement avec sursis
	Projet de loi	Obligation de motivation spéciale pour prononcer une peine inférieure aux peines minimales

Comme de nombreux magistrats l'ont remarqué au cours de leur audition par votre rapporteur, la prise en compte des seules « garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion » pour permettre au juge de prononcer, en cas de nouvelle récidive, une peine d'emprisonnement inférieure aux peines plancher limiterait considérablement la portée de la dérogation prévue par le projet de loi.

En effet, le nombre de prévenus et d'accusés à même de présenter, lors de leur jugement, des garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion apparaît minime a fortiori s'ils sont multirécidivistes. Ainsi que l'a souligné M. Bruno Cotte, président de la Chambre criminelle de la Cour de cassation, une infime partie d'entre eux serait en mesure de présenter un projet suffisamment solide en terme d'emploi dans un environnement social et économique qui n'est pas particulièrement favorable, spécialement à l'égard des anciens détenus.

Il semble souhaitable de prendre en compte les deux autres composantes essentielles du principe d'individualisation de la peine que sont les circonstances de l'infraction et la personnalité de l'auteur. Il importe de préciser, cependant, afin de marquer la sévérité accrue qui s'impose en cas de nouvelle récidive que ces éléments de personnalité ne peuvent jouer qu' à titre exceptionnel.

Votre commission vous soumet deux amendements à cet effet aux articles 1 ^er et 2.

3. Le maintien du droit en vigueur concernant les possibilités d'aménagement des peines privatives de liberté

L'aménagement de la peine au moment du prononcé de la peine par la juridiction de jugement.

En l'état du droit, non modifié sur ce point par le projet de loi, la juridiction de jugement peut décider d'aménager les conditions d'exécution de la peine d'emprisonnement prononcée.

- si la peine d'emprisonnement prononcée est de dix ans au plus , la juridiction peut décider un sursis avec mise à l'épreuve ^{51 ( * )} (article 132-41 du code pénal). La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive a autorisé en effet l'application du sursis avec mise à l'épreuve aux condamnations à l'emprisonnement pour une durée de dix ans au plus pour les personnes en état de récidive légale, alors que cette mesure est réservée aux condamnations à l'emprisonnement pour cinq ans au plus lorsque la personne n'est pas en situation de récidive légale.

L'application de cette mesure est cependant encadrée à trois titres :

1° un sursis sur toute la période de l'emprisonnement ne peut être accordé plus d' une fois à une personne se trouvant en état de récidive légale pour les infractions d'une particulière gravité (crime, délit de violences volontaires, délit d'agression ou d'atteinte sexuelle ou délit commis avec la circonstance aggravante de violences) et plus de deux fois pour une personne condamnée en état de récidive pour les autres catégories de délits. Cette limitation, introduite par la loi du 12 décembre 2005, ne s'applique cependant pas aux peines mixtes pour partie fermes et pour partie assorties d'un sursis avec mise à l'épreuve ;

2° lorsqu'il ne s'applique qu'à une partie de l'emprisonnement, le sursis avec mise à l'épreuve ne peut excéder cinq ans ;

3° la période probatoire , c'est-à-dire la période pendant laquelle la personne peut-être soumise à des mesures de contrôle et à des obligations, de trois ans au plus en principe, est portée à cinq ans si la personne est en état de récidive légale et à sept ans si la personne se trouve à nouveau en état de récidive légale (article 132-42) ;

- si la peine d'emprisonnement prononcée est de cinq ans au plus , la juridiction de jugement peut prononcer un sursis simple à condition que la personne n'ait pas été condamnée au cours des cinq années précédant les faits, pour crime ou délit de droit commun à une peine de réclusion ou d'emprisonnement (article 132-30 du code pénal) ;

- si la peine est inférieure à un an , la juridiction de jugement peut, outre le sursis avec mise à l'épreuve, décider que la peine s'effectuera en semi-liberté, en placement à l'extérieur ou sous le régime du placement sous surveillance électronique (article 132-25 à 132-27 du code pénal).

L'aménagement de la peine par la juridiction de l'application des peines au moment de l'exécution de la peine

La juridiction de l'application des peines conserve la faculté d'adapter l'exécution de la peine conformément au droit en vigueur : réduction ou suspension de la peine (article 720-1 et 721 du code de procédure pénale) ; placement à l'extérieur, semi-liberté, placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle.

Votre commission vous suggère un amendement rappelant expressément que le tribunal peut prononcer en plus de l'emprisonnement une amende ou une peine complémentaire.

Il serait paradoxal, en effet, qu'en réprimant plus sévèrement la récidive au travers de la peine d'emprisonnement encourue, un escroc multirécidiviste par exemple ne puisse être également condamné à une amende et à toutes les peines complémentaires habituellement encourues, telle qu'une interdiction d'exercer une activité de confiance.

La précision n'a pas lieu d'être apportée en matière criminelle où l'on ne retrouve pas la formulation actuellement prévue à l'article 131-2 du code pénal en matière correctionnelle.

Votre commission vous soumet en outre un amendement de clarification et vous propose d'adopter les articles premier et 2 ainsi modifiés .

Article additionnel après l'article 2 (article 41 du code de procédure pénale) - Obligation pour le procureur de la République de prescrire une enquête de personnalité avant de prendre des réquisitions tendant à retenir la récidive

La mise en oeuvre effective de la faculté donnée aux juges de déroger aux peines minimales définies par la loi « en considération des circonstances de l'infraction, de la personnalité de son auteur ou de ses garanties d'insertion ou de réinsertion » ou « des garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion » du prévenu ou du condamné pourrait se heurter en pratique à certaines difficultés.

Sans doute, en l'état du droit, le procureur de la République peut, comme le prévoit l'article 41 du code de procédure pénale, requérir les services compétents pour « vérifier la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête » et recueillir les informations « sur les mesures propres à favoriser l'insertion sociale de l'intéressé ». Ces diligences sont obligatoires avant toute réquisition de placement en détention provisoire, en cas de poursuites contre un majeur âgé de moins de 21 ans au moment de la commission de l'infraction, lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement et en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate ou de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. De même, ces diligences doivent-elles être prescrites en matière d'interdiction du territoire.

Cependant, d'une part, ces enquêtes ne sont pas systématiques, d'autre part, même dans le cas où elles sont prescrites, elles ne sont pas en pratique toujours réalisées.

Comme l'a remarqué M. Bruno Cotte, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, lors de son audition par votre rapporteur, s'agissant des procédures délictuelles précédées d'une information, les éléments de personnalité ainsi que les garanties d'insertion ou de réinsertion devraient être appréciés au temps le plus proche de la condamnation. Le juge d'instruction devrait donc effectuer systématiquement, avant le règlement, une enquête de personnalité, ce qui n'est, en l'état du droit (article 81 du code de procédure pénale), ni obligatoire, ni fréquent en pratique.

En matière criminelle , il serait également nécessaire que le président de la cour d'assises, ou le ministère public veille à demander systématiquement une actualisation de l'enquête de personnalité avant l'audience. Actuellement, les cours d'assises se satisfont le plus souvent de la déposition faite à l'audience par l'enquêteur de personnalité, s'il a été cité, et d'un document très succinctement renseigné par le chef d'établissement pénitentiaire. Ce dispositif n'apparaît pas réellement satisfaisant au regard de l'importance que revêt la qualité de l'information de la cour d'assises pour appliquer les dispositions relatives aux peines minimales.

Afin de donner, pleine effectivité au pouvoir d'appréciation reconnu au juge par le projet de loi, il semble opportun de prévoir que le ministère public ne puisse prendre aucune réquisition tendant à retenir la circonstance aggravante de récidive s'il n'a préalablement requis la réalisation d'une enquête de personnalité propre à éclairer la juridiction de jugement sur la personnalité de l'intéressé et ses garanties d'insertion ou de réinsertion.

Tel est l'objet de l' amendement que vous propose votre commission pour insérer un article additionnel après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2(article 132-20-1 nouveau) - Information du condamné sur les conséquences de la récidive

Les délinquants ignorent parfois qu'ils encourent une aggravation de la peine en cas de récidive.

Aussi, à titre dissuasif, semble-t-il utile de prévoir que le président de la juridiction avertisse le condamné des conséquences qu'entraînerait une condamnation pour une nouvelle infraction commise en état de récidive légale.

Tel est l'objet de l' amendement que vous propose votre commission pour insérer un article additionnel après l'article 2.

Article 3(art. 20 et 20-2 de l'ordonnance du 2 février 1945) - Limitation de l'« excuse de minorité » pour les mineurs de plus de 16 ans

Le présent article vise à étendre aux mineurs le principe des peines minimales définies aux articles premier et 2 du projet de loi ainsi qu'à limiter l'application de l'atténuation de la responsabilité pénale du mineur de plus de 16 ans.

En l'état du droit, l'article 2 de l'ordonnance du 2 février 1945 pose pour principe que le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs prononcent suivant les cas :

« les mesures de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation qui semblent appropriées.

« Ils pourront cependant, lorsque les circonstances et la personnalité des mineurs l'exigent, prononcer (...) une peine à l'encontre des mineurs de treize à dix-huit ans en tenant compte de l'atténuation de leur responsabilité pénale . »

Les mesures éducatives doivent donc être préférées au prononcé d'une peine.

En conséquence, toute condamnation à une peine d'emprisonnement ferme ou avec sursis doit être expressément motivée .

L'article 20-2 de l'ordonnance prévoit que le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs ne peuvent prononcer à l'encontre des mineurs de plus de 13 ans une peine privative de liberté supérieure à la moitié de la peine encourue.

Le principe de l'atténuation de la responsabilité peut toutefois être écarté pour les mineurs de plus de 16 ans dans les conditions définies par le deuxième alinéa de l'article 20-2 de l'ordonnance. Avant la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs pouvaient « à titre exceptionnel », et compte tenu des circonstances de l'espèce et de la personnalité du mineur, « décider de ne pas retenir le principe d'atténuation de la peine ». Dans ce cas, la décision prise par le tribunal pour enfants devait être spécialement motivée.

La loi du 5 mars 2007, sans remettre en cause le principe d'atténuation de la responsabilité pénale, a étendu la portée de la dérogation concernant les mineurs de plus de 16 ans. D'une part, sur le plan formel, elle a supprimé la référence au caractère « exceptionnel » de cette dérogation, d'autre part, sur le fond, elle a élargi les critères susceptibles de la justifier. Le choix de prononcer une peine supérieure à la peine encourue peut en effet se fonder non seulement, comme auparavant, sur les circonstances de l'espèce et la personnalité du mineur mais aussi sur la gravité de l'infraction dès lors que celle-ci constitue une atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne et qu'elle a été commise en état de récidive légale .

En outre, si elle est motivée par l'état de récidive légale, le tribunal pour enfants n'a plus à la motiver spécialement.

Le dispositif proposé par le projet de loi prolonge pour l'essentiel les modifications introduites par la loi du 5 mars dernier.

1. Adaptation des peines minimales au droit des mineurs délinquants

En premier lieu, le 1° du I du présent article ouvre la faculté d'appliquer les peines plancher aux mineurs délinquants tout en réduisant de moitié le quantum des seuils afin de tenir compte du principe de l'atténuation de la responsabilité pénale. Le texte mentionne non seulement les peines minimales introduites par les articles 1 ^er et 2 du projet de loi mais aussi celles actuellement prévues par l'article 132-18 en matière criminelle (peine plancher de deux ans pour les infractions passibles de la réclusion à perpétuité et d'un an pour les crimes punis d'une réclusion à temps) qui s'appliquaient déjà, divisées par deux, au droit des mineurs.

Cette nouvelle disposition ne remet toutefois pas en cause le principe selon lequel le juge doit d'abord s'interroger sur la nécessité de prononcer une sanction pénale et motiver spécialement une décision d'emprisonnement conformément à l'article 2 de l'ordonnance de 1945.

2. Extension des dérogations à l'atténuation de la responsabilité pénale pour les mineurs de plus de 16 ans

Le 2° du I de cet article réécrit de nouveau le deuxième alinéa de l'article 20-2 de l'ordonnance de 1945 afin d'étendre les conditions de dérogation à l'excuse de minorité pour les mineurs de plus de 16 ans. Deux hypothèses sont envisagées : la première où le juge dispose de la faculté , sous certaines conditions, d'écarter l'excuse de minorité, la seconde où il est, en principe, tenu de ne pas l'appliquer si le mineur est multirécidiviste.

La faculté pour le juge d'écarter l'excuse de minorité

Le texte élargit les conditions actuelles dans lesquelles le juge peut décider de ne pas appliquer l'atténuation de la responsabilité pour un mineur de plus de 16 ans.

Il reprend les critères déjà existants visant les circonstances de l'espèce et la personnalité du mineur. Il précise et complète le second critère introduit par la loi du 5 mars 2007 en distinguant entre les crimes et les délits. La loi relative à la prévention de la délinquance mentionnait les « infractions » d'atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne ^{52 ( * )} commises en état de récidive légale. Le projet de loi vise, d'une part, les crimes en récidive d'atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne, d'autre part, les délits , en récidive, de violences volontaires, d'agressions sexuelles, ou commis avec la circonstance aggravante de violences.

Le texte maintient l'obligation de motivation spéciale si le juge fait valoir les circonstances de l'espèce et la personnalité du mineur. En revanche, il exclut l'obligation de motivation spéciale lorsque l'excuse de minorité est écartée en raison de la commission d'un délit de violences volontaires, un délit d'agressions sexuelles, un délit commis avec la circonstance aggravante de violences.

L'obligation d'écarter l'excuse de minorité

Dans le cas où le mineur se trouve une nouvelle fois en situation de récidive pour l'une des infractions pour laquelle la première récidive pourrait justifier une dérogation à l'atténuation de la peine, le projet de loi propose de renverser le principe actuel d'atténuation de la responsabilité et d'appliquer les peines prévues pour les majeurs.

Cependant, le texte laisse encore une faculté d'appréciation à la juridiction puisque la cour d'assises des mineurs, et par une décision spécialement motivée le tribunal pour enfants, pourrait encore faire application de l'atténuation de la peine.

Conditions de motivation pour le prononcé de motivation de la peine d'emprisonnement pour les mineurs

	Principe	Dérogation	Conditions de motivation pour la dérogation		Situation du mineur	Principe	Dérogation	Conditions de motivation pour la dérogation
Mineurs de 13 à 18 ans	Priorité donnée aux mesures ou sanctions éducatives	Possibilité de prononcer une peine d'emprisonnement avec ou sans sursis	Motivation spéciale	Mineurs de 16 à 18 ans soumis à une peine privative de liberté	Sans récidive	Peine maximale : peine maximale pour majeurs diminuée de moitié (excuse de minorité)	Peine supérieure à la peine maximale diminuée de moitié	- 56 - Motivation spéciale
					1 ^ère récidive	Peine maximale : peine maximale pour majeurs diminuée de moitié (excuse de minorité)	Peine supérieure à la peine maximale diminuée de moitié	Pas de motivation spéciale
					Nouvelle récidive	Peine maximale : peine maximale des majeurs (pas d'excuse de minorité)	Peine inférieure à la peine maximale diminuée de moitié	Motivation spéciale

3. Modification des questions posées au jury de cour d'assises

Le II de l'article tend à modifier les dispositions de l'article 20 de l'ordonnance du 2 février 1945 relatives aux questions que le président de la cour d'assises doit, à peine de nullité , poser au jury. En l'état du droit, deux questions sont actuellement prévues :

1° Y a-t-il lieu d'appliquer à l'accusé une condamnation pénale ?

2° Y a-t-il lieu d'exclure l'accusé du bénéfice de la diminution de peine prévue à l'article 20-2 ?

Le texte prévoit de compléter cette deuxième question afin de permettre au juge de se prononcer explicitement sur la question de la diminution de la peine dès lors que le mineur est en situation de nouvelle récidive pour les délits ou crimes de violence pour lesquels l'excuse de minorité devrait être écartée. Il s'agit en effet de bien marquer que l'application de la peine prévue par le droit des majeurs doit devenir le principe.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. 362 du code de procédure pénale) - Information des jurés de la cour d'assises sur l'application des peines minimales

Cet article vise à compléter l'article 362 du code de procédure pénale afin de permettre au président de la cour d'assises d'informer les jurés des dispositions des nouveaux articles 132-18 et 132-24 relatifs à l'application des peines minimales pour les récidivistes.

En l'état du droit, en vertu de l'article 349 et suivants du code de procédure pénale, plusieurs questions doivent être posées à la cour et au jury lors du délibéré. Elles portent sur :

- la culpabilité de chaque fait (article 349, alinéas 1 et 2) ;

- chaque circonstance aggravante (article 349, alinéa 3) ;

- les causes d'exception ou de diminution de la peine (article 349, alinéa 4) ;

- les causes d'irresponsabilité pénale (article 349-1) ;

- des questions spéciales (article 350) ;

- des questions subsidiaires (article 351).

Par ailleurs, après les réponses apportées par la cour et le jury aux questions posées et juste avant que la cour ne délibère sur l'application de la peine, le président de la cour d'assises donne lecture au jury des dispositions des articles 132-18 (mode de détermination de la durée de la peine dans le respect des seuils actuels d'un an pour une peine de réclusion criminelle à temps et de deux ans pour une réclusion criminelle à perpétuité) et 132-24 (individualisation de la peine) du code pénal.

Le projet de loi prévoit de compléter cette information par la lecture des articles 132-18-1 et 132-19-1 que les articles premier et 2 du présent projet de loi visent à insérer dans le code pénal.

La cour d'assises serait ainsi dispensée de motiver le choix d'appliquer ou non les peines minimales dans la mesure où la motivation de la décision de la cour d'assises résulte des réponses faites par la juridiction aux questions qui lui sont posées. Une autre solution aurait-elle été possible ? Dans l'ancien article 356 du code de procédure pénale antérieur au nouveau code pénal, la cour et le jury devaient répondre à la question des circonstances atténuantes.

Dans le cas présent, la question aurait pu être :

« Existe-t-il des circonstances justifiant qu'il soit prononcé en faveur de l'accusé une peine inférieure au minimum légal ? ».

Ou pour une nouvelle récidive :

« L'accusé présente-t-il des garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion ? ».

Cependant, comme l'a démontré M. Henri-Claude Le Gall, conseiller doyen de la chambre criminelle de la Cour de cassation, devant votre rapporteur, l'introduction de cette question nouvelle appelait deux objections.

En premier lieu, elle supposerait que la circonstance de récidive fasse l'objet d'une question ; ce qui n'est pas le cas.

Ensuite, elle pourrait poser le problème de la cohérence entre la réponse apportée à la question et le choix du délibéré. En effet, selon l'article 359 du code de procédure pénale, « toute décision défavorable à l'accusé se forme à la majorité de huit voix au moins lorsque la cour d'assises statue en premier ressort et à la majorité de dix voix au moins lorsque la cour d'assises statue en appel ».

Il suffirait alors de recueillir cinq voix en première instance et six voix en appel pour obtenir une réponse positive -et donc favorable à l'accusé- à la question évoquée précédemment.

Or, lors des délibérations de la peine, la décision se forme à la majorité absolue (sept voix en première instance, huit voix en appel). En conséquence, à la suite d'une réponse favorable à la question justifiant le prononcé d'une peine inférieure au plafond, la peine finalement proposée pourrait être cependant supérieure à ce seuil.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'INJONCTION DE SOINS

Article 5 (art. 131-36-4 du code pénal, art. 763-3 du code de procédure pénale) - Obligation de l'injonction de soins en matière de suivi socio-judiciaire

Le présent article vise à rendre l'injonction de soins obligatoire dans le cadre du suivi socio-judiciaire.

En effet, aujourd'hui, l'injonction de soins présente un caractère facultatif laissé à l'appréciation de la juridiction de jugement. Si l'injonction de soins n'a pas été prononcée, le juge de l'application des peines peut, postérieurement à la condamnation compléter les obligations du suivi socio-judiciaire en ajoutant l'injonction de soins (article 763-3 du code de procédure pénale). Dans les deux cas la décision du juge est subordonnée à une expertise destinée à établir que la personne condamnée est susceptible de faire l'objet d'un traitement. Le sens de la décision judiciaire est donc lié au résultat de l'expertise ^{53 ( * )} : le juge ne peut ordonner une injonction de soins lorsque l'expertise est négative. Cependant, il n'est pas obligé d'en ordonner une si l'expertise est positive.

Le projet de loi propose de systématiser l'injonction de soins tant au stade de la condamnation que de l'application de la peine :

- au stade de la condamnation : dès lors que la juridiction de jugement prononce un suivi socio-judiciaire, elle devrait aussi ordonner une injonction de soins. Cette nouvelle disposition connaît cependant une double limite. En premier lieu, elle ne remet nullement en cause la nécessité d'une expertise. Si cette expertise est négative, l'injonction de soins ne pourra comme tel est le cas aujourd'hui être prononcée. En second lieu, par une « décision contraire », le juge pourrait toujours écarter l'injonction de soins ;

- au stade de l' application des peines . Si la personne condamnée au suivi socio-judiciaire n'a pas été soumise à une injonction de soins, le juge de l'application serait tenu d'ordonner, avant sa libération, une expertise médicale et si cette expertise conclut à la possibilité d'un traitement, de décider une injonction de soins. Cette obligation serait néanmoins soumise aux mêmes tempéraments que lors de la condamnation : d'une part l'injonction de soins ne pourrait être ordonnée si l'expertise est négative ; d'autre part le juge de l'application des peines pourrait toujours par une décision contraire écarter l'injonction de soins.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit la suppression de l'exigence d'une double expertise si la personne a été condamnée pour meurtre ou assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de torture ou d'actes de barbarie.

Cette exigence, justifiée lorsqu'elle peut conduire à une libération anticipée des condamnés (comme le prévoit l'article 712-21 du code de procédure pénale) ne s'impose pas en effet lorsqu'il s'agit d'imposer une injonction de soins.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. 132-45-1 nouveau du code pénal) - Application de l'injonction de soins en cas de sursis avec mise à l'épreuve

Cet article vise à introduire l'injonction de soins parmi les mesures applicables dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve.

Actuellement, en vertu de l'article 131-6-1 du code pénal, le sursis avec mise à l'épreuve ne peut-être prononcé en même temps qu'un suivi socio-judiciaire. Sursis avec mise à l'épreuve et suivi socio-judiciaire comportent en effet des obligations pour partie identiques et qui, selon qu'elles ont été prononcées dans le cadre de l'un ou l'autre de ces régimes obéissent à des règles différentes. Rendre ces dispositifs exclusifs l'un de l'autre répond au souci d'éviter toute difficulté d'exécution. En conséquence, il est interdit de prononcer une injonction de soins dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve puisque cette mesure relève aujourd'hui du seul suivi socio-judiciaire.

Certes le sursis avec mise à l'épreuve peut inclure l' obligation de se soumettre à des mesures d'examen médical, de traitement ou de soins, même sous le régime de l'hospitalisation . En outre, ces dispositions ont été récemment renforcées : ainsi, les mesures de soins peuvent consister en l'injonction thérapeutique prévue par les articles L. 3413-1 à L. 3413-4 du code de la santé publique lorsqu'il apparaît que le condamné fait usage de stupéfiants ou fait une consommation habituelle et excessive de boissons alcoolisées (loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance). De même, en cas de violences conjugales, le conjoint violent peut faire l'objet d'une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique (loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple du 4 avril 2006).

Il n'en reste pas moins que l'obligation de soins du sursis avec mise à l'épreuve ne présente ni les garanties (l'expertise obligatoire), ni un caractère aussi encadré que l'injonction de soins.

Aussi le projet de loi propose-t-il non seulement d'étendre l'injonction de soins au sursis avec mise à l'épreuve pour les auteurs d'infractions pour lesquels le suivi socio-judiciaire peut être encouru (mais n'a pas été prononcé), mais aussi de le rendre systématique.

L'application du dispositif proposé est cependant assortie d'un double tempérament.

En premier lieu, comme tel est aujourd'hui le cas pour la mise en oeuvre de l'injonction de soins, celle-ci est subordonnée à une expertise médicale établissant que l' intéressé est susceptible de faire l'objet d'un traitement .

Ensuite, le juge peut toujours décider d' écarter l'injonction de soins -même si l'expertise établit l'accessibilité de la personne à un traitement.

L'injonction de soins est pour le reste prononcée dans les mêmes conditions qu'une autre obligation d'un sursis avec mise à l'épreuve.

L'injonction de soins qui serait prononcée dans le cadre du sursis avec mise à l'épreuve obéit à un régime mixte qui empreinte des traits au suivi socio-judiciaire et au sursis avec mise à l'épreuve.

Ainsi, comme pour le sursis avec mise à l'épreuve, le refus des soins prévus dans le cadre de l'injonction de soins peut entraîner l'incarcération de l'intéressé.

Mais tandis que, dans le cadre du suivi socio-judiciaire, il incombe à la juridiction de fixer spécifiquement la durée de l'emprisonnement sanctionnant la violation du suivi socio-judiciaire dans les limites prévues par l'article 131-36-1 du code pénal (trois ans en cas de condamnation pour délit et sept ans en cas de condamnation pour crime), dans le cas du sursis avec mise à l'épreuve, la sanction consiste dans la révocation du sursis , c'est-à-dire dans la mise à exécution de l'emprisonnement prononcé par la juridiction.

Le président de la juridiction informerait le condamné -comme tel est déjà le cas pour le suivi socio-judiciaire- qu'aucun traitement ne pourra être entrepris sans son consentement mais que, s'il refuse les soins qui lui seront proposés, le sursis pourrait être révoqué (l'article 132-40 du code pénal prévoit une obligation similaire d'information pour les obligations actuelles du sursis avec mise à l'épreuve). En outre, si la peine privative de liberté n'est pas pour la totalité assortie d'un sursis, le président informerait également le condamné qu'il aura la faculté de commencer un traitement pendant l'exécution de sa peine -disposition identique à celle actuellement retenue pour le suivi socio-judiciaire par le dernier alinéa de l'article 131-36-4 du code pénal ^{54 ( * )} .

L'organisation de l'injonction de soins proprement dite ne diffèrerait pas des conditions actuelles de mise en oeuvre de ce dispositif sur le fondement du suivi socio-judiciaire : le projet de loi renvoie à cet égard aux dispositions actuelles du code de la santé publique (article L. 3711-1 et suivants).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. 723-30 et 723-31 du code de procédure pénale) - Obligation de l'injonction de soins dans le cadre de la surveillance judiciaire

Cet article tend à rendre obligatoire l'injonction de soins dans le cadre de la surveillance judiciaire.

La surveillance judiciaire (art. 723-29 à 723-37 du code de procédure pénale), introduite par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, constitue une « mesure de sûreté » applicable, dès leur libération , aux personnes considérées comme dangereuses et susceptibles de récidiver . Elle peut ainsi être prononcée à l'encontre des personnes condamnées à une peine privative de liberté d'une durée égale ou supérieure à 10 ans pour un crime ou pour un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru. Ce dispositif permet au juge de l'application des peines de soumettre l'intéressé à certaines des mesures de contrôle du sursis avec mise à l'épreuve (notamment l'obligation de se soumettre à un traitement médical) ainsi qu'à certaines obligations du suivi socio-judiciaire, y compris l'injonction de soins, pour une durée correspondant aux réductions de peine dont il a bénéficié .

La décision du juge de l'application des peines est subordonnée à une expertise médicale concluant à la dangerosité de la personne. Si la surveillance judiciaire emporte l'obligation d'un placement sous surveillance électronique mobile, la décision du juge de l'application des peines est en outre soumise à l'avis préalable d'une commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté.

Tout manquement aux obligations liées à la surveillance judiciaire peut entraîner le retrait par le juge de l'application des peines de tout ou partie des réductions de peines dont le condamné avait bénéficié et donc entraîner la réincarcération de celui-ci.

Le projet de loi prévoit que le juge de l'application des peines ordonne une injonction de soins lorsqu'il décide une surveillance judiciaire. Comme les articles précédents le proposent pour le suivi socio-judiciaire et le sursis avec mise à l'épreuve, cette obligation connaît une double limite : l'injonction de soins pourrait en effet toujours être écartée par une « décision contraire » du juge de l'application des peines ; ensuite elle serait subordonnée à une expertise déterminant si le condamné est susceptible de faire l'objet d'un traitement.

L'objectif actuellement assigné à l'expertise par l'article 723-31 du code de procédure pénale -évaluer la dangerosité de la personne- serait en conséquence complété afin de déterminer aussi l'accessibilité de l'intéressé à un traitement.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .

Article 8 (art. 721-1 du code de procédure pénale) - Interdiction des réductions de peine pour certains condamnés refusant les soins en détention

Cet article tend à interdire l'octroi d'une réduction supplémentaire de peine pour un condamné pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru qui refuse de suivre le traitement qui lui est proposé.

Les personnes condamnées bénéficient actuellement de deux types de réduction de peine :

- d'abord un « crédit » de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée à hauteur de 3 mois pour la première année, de 2 mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de la peine inférieure à une année pleine, de 7 jours par mois. Le crédit de réduction de peine -réduit pour les condamnés en état de récidive légale- peut être retiré, « en cas de mauvaise conduite en détention » , par le juge de l'application des peines à hauteur de 3 mois maximum par an et de 7 jours par mois ;

- ensuite une réduction supplémentaire de peine pour les condamnés qui « manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale, notamment (...) en suivant une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ». Cependant, une personne condamnée pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, qui refuse le traitement proposé, ne peut être considérée « comme manifestant des efforts sérieux de réadaptation sociale » -sauf si le juge de l'application des peines en décide autrement après l'avis de la commission de l'application des peines.

En d'autres termes, la réduction supplémentaire de peine peut être écartée en cas de refus de suivre un traitement.

L'expression actuelle de la dernière phrase de l'article 721-1 mérite d'être simplifiée. La rédaction proposée par le projet de loi apparaît plus explicite : aucune réduction de peine supplémentaire ne pourrait être accordée à une personne, condamnée pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, qui refuse pendant son incarcération de suivre le traitement proposé. Cependant, la formule retenue par le texte est nettement plus rigoureuse que l'état du droit puisqu'elle ne reconnaît plus, en l'espèce, au juge de l'application des peines la faculté de décider une réduction de peine supplémentaire.

Selon la contribution de l'association nationale des juges de l'application des peines adressée à votre rapporteur, le refus de traitement serait difficile à établir : « le condamné adoptera une stratégie de suivi vide de contenu et formel qui aboutira au mieux à un arrêt de la prise en charge par le thérapeute qui n'en motivera pas les motifs (...). Par ailleurs, il convient de rappeler que l'obtention d'attestation de suivi auprès des UCSA ^{55 ( * )} est extrêmement difficile et ce même à l'initiative du condamné ». ».

Votre commission estime qu'il convient de maintenir le pouvoir d'appréciation du juge de l'application des peines et vous soumet un amendement en ce sens.

Elle suggère en outre de préciser par un amendement que le traitement est proposé par le juge de l'application des peines conformément aux articles 717-1 et 763-7 du code de procédure pénale.

Elle vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 9(art. 729, 731-1 et 712-21 du code pénal) - Renforcement des obligations liées au suivi médical dans le cadre de la libération conditionnelle

Le présent article vise d'une part à subordonner la libération conditionnelle à un suivi médical avant ou après la libération et, d'autre part, à systématiser, sous certaines conditions, l'injonction de soins dans le cadre de la libération conditionnelle.

En vertu de l'article 729 du code de procédure pénale, les personnes condamnées à une peine privative de liberté peuvent bénéficier d'une libération conditionnelle si elles manifestent des « efforts sérieux de réadaptation sociale » en particulier lorsqu'elles justifient de la « nécessité de subir un traitement ».

Le projet de loi prévoit de subordonner la libération conditionnelle d'une personne condamnée pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru à l'acceptation d'un traitement pendant son incarcération et à l'engagement de suivre un traitement après sa libération.

Par ailleurs, en l'état du droit, la personne bénéficiant d'une libération conditionnelle peut être soumise aux obligations du suivi socio-judiciaire, y compris l'injonction de soins, si elle a été condamnée pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru.

Le II de cet article vise à systématiser l'injonction de soins dans ce cas sous réserve des deux limites déjà retenues par le projet de loi en matière de suivi socio-judiciaire, de sursis avec mise à l'épreuve et de surveillance judiciaire :

- la faculté, donnée au juge de l'application des peines d'écarter, par une décision contraire, l'injonction de soins ;

- la nécessité d'une expertise établissant la possibilité d'un traitement.

Actuellement, selon l'article 712-21 du code de procédure pénale, une expertise est déjà obligatoire avant toute mesure d'aménagement de peine entraînant la libération de la personne incarcérée lorsque celle-ci a été condamnée pour une infraction visée à l'article 706-47 (principalement les infractions sexuelles). Cette catégorie apparaît cependant plus restreinte que celle pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru. Aussi, par coordination, le projet de loi modifie l'article 712-21 afin d'imposer l'expertise dans les cas où le suivi socio-judiciaire est encouru. De même, il précise que l'expertise détermine si le condamné est susceptible de faire l'objet d'un traitement.

Votre commission vous soumet un amendement de précision et vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié .

CHAPITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 10 - Entrée en vigueur

Cet article prévoit une entrée en vigueur différenciée selon que les dispositions du chapitre II concernent le code pénal ou le code de procédure pénale.

L'entrée en vigueur du I de l'article 5 (application de l'injonction de soins par la juridiction de jugement en cas de condamnation à un suivi socio-judiciaire) et de l'article 6 (application de l'injonction de soins à une personne condamnée à une peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve) serait différée au 1er mars 2008 . Par ailleurs, les dispositions concernées s'appliqueraient aux infractions commises après cette date conformément au principe constitutionnel de non rétroactivité des lois pénales plus sévères.

Les autres dispositions systématisant l'injonction de soins et l'obligation de traitement pour les personnes déjà condamnées entreront en vigueur dès la publication de la loi. En outre, par dérogation aux dispositions de l'article 112-2, 3° du code de procédure pénale, elles seraient applicables aux condamnations prononcées pour des faits commis avant l'entrée en vigueur de la loi. En effet, le principe de non-rétroactivité des lois relatives à l'application des peines ne présente pas, contrairement au principe de non-rétroactivité des incriminations et des peines, un caractère constitutionnel. Le législateur peut donc y déroger par une disposition expresse.

Cette entrée en vigueur modulée donnera au Gouvernement les délais nécessaires pour mettre en oeuvre progressivement les moyens humains et financiers destinés à développer l'organisation effective des injonctions de soins.

Votre commission vous soumet un amendement de clarification et vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .

Article 11- Application du dispositif de la présente loi aux collectivités d'outre-mer

En vertu du principe de spécialité législative qui, en matière de droit pénal, régit la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna et les terres australes et antarctiques françaises, les lois ne sont pas applicables de plein droit à ces collectivités. Il est donc nécessaire qu'elles comportent une mention expresse d'applicabilité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi .

* ¹ http://www.senat.fr/bulletin/20070618/lois.html#toc3

* ² Voir en annexe 1 la liste des personnes entendues par le rapporteur.

* ³ Le tableau de l'annexe 2 récapitule les conséquences juridiques des trois hypothèses de pluralité d'infractions.

* ¹ Soit 3.000 € contre 1.500 €.

* ⁴ Le nouveau code pénal a exclu l'application du dispositif de la récidive aux contraventions des quatre premières classes.

* ⁵ Source : droit pénal général, Frédéric Desportes, Francis Le Gunehec, 11è édition, Economica.

* ⁶ Voir, dans l'annexe 3, le tableau « Récidives légales visées dans les condamnations prononcées en 2005 ».

* ⁷ Voir, dans l'annexe 3, le tableau « taux de réitérants par nature de délits parmi les condamnés de 2005 ».

* ⁸ Les condamnés de 2004 en état de récidive, Tiaray Razafindranovona, Infostat justice, juin 2006.

* ⁹ Voir dans l'annexe 3, le tableau « étude de la récidive des mineurs toutes infractions délictuelles et criminelles ».

* ¹⁰ Les condamnés de 2004 en état de récidive, étude précitée, juin 2006.

* ¹¹ 68 % pour les peines de moins de six mois, 75 % pour celles de six mois à moins d'un an, 71 % pour celle d'un an à moins de deux ans et 72 % pour celles de deux ans et plus.

* ¹² Les taux de recondamnation apparaissent ainsi plus faibles pour ceux qui ont fait moins de 70 % de leur peine en détention que ceux qui en ont fait 70 % et plus : 28 % contre 30 % pour les homicides, 21 % contre 41 % pour les agressions sexuelles, 47 % contre 77 % pour les vols de nature criminelle.

* ¹³ Voir en annexe III le tableau « Taux de réitérant par type de peine parmi les condamnés pour délits de 2005 ».

* ¹⁴ 26 % contre 29 % pour les homicides, 24 % contre 31 % pour les agressions sexuelles, 50 % contre 59 % pour les vols de nature criminelle selon une étude de M. Pierre V. Tournier.

* ¹⁵ Ces informations sont conservées dans le fichier pendant un délai de 30 ans s'il s'agit d'un crime ou d'un délit puni de dix ans d'emprisonnement et un délai de 20 ans dans les autres cas.

* ¹⁶ Roger Merle, André Vitu, Traité de droit criminel, Cujas, 4 ^ème édition.

* ¹⁷ Le code général de 1810 limitait en effet le domaine des circonstances atténuantes aux seuls délits ; la loi du 28 avril 1832 a généralisé l'application de la règle à tous les crimes et délits prévus par le code pénal ; la loi du 21 décembre 1928 et l'ordonnance du 4 octobre 1945 ont rendu les circonstances atténuantes applicables aux infractions prévues par toutes les lois spéciales. Enfin, la loi du 11 février 1951 a supprimé les dernières dispositions spéciales qui limitaient encore le champ des circonstances atténuantes.

* ¹⁸ Loi du 10 juin 1983.

* ¹⁹ Art. 322 de la loi du 16 décembre 1992.

* ²⁰ Proposition de loi tendant à instaurer des peines minimales en matière de récidive présentée par MM. Christian Estrosi, Gérard Léonard et d'autres membres du groupe UMP, n° 1399, AN, XIIè législature.

* ²¹ Les éléments qui suivent sont inspirés de l'étude de législation comparée du service des études juridiques du Sénat, les peines minimales obligatoires, Sénat n° LC 165, septembre 2006 - http://www.senat.fr/lc/lc165/lc165.html .

* ²² Voir annexe 4, « Éléments statistiques sur la récidive à l'étranger ».

* ²³ Julian V. Roberts et alii, Peines d'emprisonnement obligatoires dans les pays de la Common Law : quelques modèles représentatifs, Division de la recherche et de la statistique, Ministère de la justice du Canada.

* ²⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005.

* ²⁵ « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

* ²⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 93-325 DC du 13 août 1993.

* ²⁷ Conseil constitutionnel,n° 99-410 DC du 15 mars 1999.

* ²⁸ Conseil constitutionnel, décisions n° 93-325 DC du 13 août 1993 et n° 93-334 DC du 20 janvier 1994.

* ²⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981.

* ³⁰ Voir, par exemple, Frédéric Desportes, Francis Le Gunehec, Droit pénal général, II ^ème édition, Economica, p. 864.

* ³¹ Cour européenne des droits de l'homme, 23 octobre 1995, Schmautzer et autres (à propos de sanctions administratives en matière de circulation routière).

* ³² La motivation spéciale à laquelle le juge correctionnel serait tenu a suscité des appréciations plus nuancées. Selon Mme Naïma Rudloff, secrétaire général de FO magistrats « tout jugement doit comporter une motivation suffisante en toutes ses dispositions et la Cour de cassation a jugé que la motivation suffisante satisfaisait à l'exigence d'une motivation spéciale lorsque celle-ci est prévue par un texte. L'exigence d'une motivation spéciale n'est donc que le rappel de l'exigence d'une motivation suffisante ».

* ³³ M. Pierre-Victor Tournier a envisagé à cet égard plusieurs hypothèses. Voir Des délits ... et des « peines plancher », un projet de loi déflationniste en matière carcérale, Centre d'histoire sociale du XXè siècle, Université Paris I.

* ³⁴ Délinquance des mineurs « La République en quête de respect », MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, rapport du Sénat, n° 340, 2001-2002.

* ³⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002.

* ³⁶ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 11 juin 1969.

* ³⁷ Philippe Bonfils, professeur à l'université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, La réforme de l'ordonnance de 1945 par la loi prévention de la délinquance, Actualité Juridique Pénale 2007, p. 209.

* ³⁸ Mesure alternative à la poursuite que le ministère public peut proposer à une personne physique qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre principal d'une amende ou d'un emprisonnement n'excédant pas 5 ans.

* ³⁹ Art. 40-3 : « les Etats parties s'efforcent de promouvoir l'adoption de lois, de procédures, la mise en place d'autorités et d'institutions spécialement conçues pour les enfants suspectés, accusés ou convaincus d'infraction à la loi pénale ».

* ⁴⁰ Comité des droits de l'enfant - 44ème session - Genève - 15 janvier - 2 février 2007 - Observation générale n° 10 (2007) - Les droits de l'enfant dans le système de justice pour mineurs - L'intérêt supérieur de l'enfant (art. 3).

* ⁴¹ Cour européenne des droits de l'homme, 16 décembre 1999, aff. T.C./Royaume-Uni.

* ⁴² La majorité pénale, Sénat, n° LC 173, juin 2007 - http://www.senat.fr/lc/lc173/lc173.html .

* ⁴³ Dans l'affaire précitée, jugée par la Cour européenne des droits de l'homme (aff. T.C./Royaume-Uni, 14 décembre 1999) la Cour était appelée à se prononcer sur la violation supposée du principe du procès équitable après qu'une juridiction de droit commun eut condamné lors d'un procès public, deux mineurs qui avaient, alors qu'ils étaient âgés de 10 ans, enlevé, battu à mort et abandonné sur une voie ferrée un enfant de deux ans. La juridiction européenne a relevé que l'imputation d'une responsabilité pénale aux mineurs n'emporte pas en soit la violation de l'article 3 de la convention. En revanche, elle a constaté que la procédure, qui n'apporte pas de restrictions à la publicité des audiences et des comptes rendus, viole ce principe.

* ⁴⁴ Les CEF disposent actuellement de 300 places et, au terme du programme, ils en comporteront 520.

* ⁴⁵ La seule exception au consentement reste l'internement d'office des personnes atteintes de troubles mentaux.

* ⁴⁶ La prise en charge pénitentiaire des auteurs d'agressions sexuelles, état des lieux et nouvelles pratiques, ENAP, juin 2006.

* ⁴⁷ La réclusion criminelle est la peine privative de liberté pour les crimes de droit commun ; la détention criminelle est la peine privative de liberté pour les crimes politiques.

* ⁴⁸ Chambre criminelle de la Cour de cassation, 20 novembre 1996 ; décision citée in Frédéric Desportes, Francis le Gunehec, ouvrage cité p. 724.

* ⁴⁹ La cour d'assises est aussi tenue par deux seuils intermédiaires. En premier lieu, elle ne peut infliger à l'accusé qui encourt la réclusion criminelle à perpétuité une peine supérieure à trente ans dans l'hypothèse où elle déciderait de ne pas prononcer le maximum de la peine. En effet, l'échelle des peines définie par l'article 131-1 du code pénal ne prévoit pas de peine criminelle à temps supérieur à trente ans (art. 362 du code de procédure pénale). En second lieu, si l'accusé encourt une peine de réclusion de trente ans et que cette peine ne recueille pas la majorité des voix, la cour d'assises ne peut alors prononcer une peine supérieure à vingt ans (art. 362 du code de procédure pénale).

* ⁵⁰ En matière criminelle, une telle précision est superflue car, en principe, malgré l'ambiguïté de la rédaction de l'article 131-2 du code pénal (« les peines de réclusion criminelle ou de détention criminelle ne sont pas exclusives d'une peine d'amende... »), l'amende présente le caractère d'une peine complémentaire et ne semble pas pouvoir être prononcée à titre principal.

* ⁵¹ Le sursis avec mise à l'épreuve est une dispense d'exécution conditionnelle de la peine assortie de mesures de contrôle et d'obligation pendant la période probatoire.

* ⁵² La notion d'« atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne » est consacrée au chapitre II du titre II du livre deuxième du code pénal consacré aux crimes et délits contre les personnes.

* ⁵³ Innovation juridique puisque, s'agissant de l'appréciation de la responsabilité pénale, le juge peut reconnaître la personne responsable même si l'expertise psychiatrique a conclu à l'irresponsabilité.

* ⁵⁴ La jurisprudence ne semble cependant pas considérer le défaut d'avertissement du condamné comme une cause de nullité - Chambre criminelle de la Cour de cassation, 15 avril 1992.

* ⁵⁵ Unités de consultation et de soins ambulatoires.