Projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Rapports législatifs

Rapport n° 181 (2006-2007), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - Dispositions instituant le droit au logement opposable

Article premier (article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) - Création d'un droit au logement opposable

Objet : Cet article institue le principe d'un droit au logement opposable garanti par l'Etat aux personnes résidant sur le territoire français de façon régulière et stable et n'étant pas en mesure d'accéder par leurs propres moyens à un logement.

I - Le dispositif proposé

Le droit au logement a été défini pour la première fois par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dite loi Besson, qui précise, en son article premier, que sa garantie « constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation » et que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, [...] pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » . Puis, en 1995, il a été reconnu comme objectif à valeur constitutionnelle.

Pourtant, selon l'exposé des motifs, le droit au logement constitue jusqu'à présent davantage une obligation de moyens qu'une obligation de résultat. Afin d'en garantir l'effectivité, le présent projet de loi met en oeuvre l' opposabilité de ce droit , c'est-à-dire la possibilité de le faire valoir dans le cadre d'un recours gracieux ou contentieux, dont il précise les modalités. Ainsi, allant au-delà de la simple proclamation d'un droit, ce texte permet la reconnaissance d'un droit fondamental dont chaque personne peut demander le respect lorsqu'il y est porté atteinte.

Cet article pose tout d'abord le principe d'une garantie du droit au logement par l'Etat à toute personne remplissant au moins deux conditions :

- résider sur le territoire français de façon régulière et stable ;

- ne pas être en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant et de s'y maintenir.

Il précise ensuite les caractéristiques du logement visé par le droit ainsi reconnu : il doit s'agir d'un logement « décent et indépendant » et non d'un hébergement ou d'un logement à caractère temporaire qui ne présenterait pas les caractéristiques de décence ou d'indépendance requises pour permettre une installation durable (logements-foyers, résidences sociales, logements de transition du fait de leur insalubrité ou de leur taille inadaptée par exemple).

Le présent article prévoit également que l'Etat est l'autorité publique juridiquement responsable de la mise en oeuvre du droit au logement. Ainsi, bien que bénéficiant de la faculté de se voir déléguer la compétence en matière de logement en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les collectivités territoriales ne sont pas reconnues comme légalement responsables in fine de la mise en oeuvre du droit au logement.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'avancée significative que représente la mise en oeuvre d'un droit au logement opposable. Elle constitue une étape importante dans l'évolution vers la création d'une véritable sécurité sociale du logement et d'un service public de l'habitat.

Pour marquer cette consécration solennelle, votre commission estime indispensable que ce principe soit inscrit dans le code de la construction et de l'habitation. Elle vous propose de l'insérer dans son livre III pour deux raisons majeures :

- par souci de cohérence, puisque les conditions de sa mise en oeuvre - les recours gracieux et contentieux - figurent déjà au livre IV du même code ;

- pour répondre à la préoccupation de nombreux acteurs du logement de ne pas restreindre le champ d'application du texte à la garantie d'accès aux seuls logements locatifs sociaux. Le choix du livre III permet d'en élargir la portée juridique, le livre IV concernant uniquement le parc social. En effet, le parc privé doit pouvoir être également mobilisé.

Par ailleurs, votre commission considère que l'exigence d'une résidence « stable », ainsi qu'elle est qualifiée par le présent article, est juridiquement imprécise. C'est pourquoi, se référant à la rédaction retenue par l'arrêté du 25 mars 1988 relatif aux conditions de séjour des personnes physiques visées à l'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, elle propose de remplacer cette notion de « stabilité » par une condition de « permanence », juridiquement définie par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article premier - Diffusion des informations relatives aux modalités d'accès à un logement

Objet : Cet article additionnel confie au préfet la responsabilité d'organiser la diffusion des informations favorisant la mise en oeuvre du droit au logement.

Cet article vise à améliorer la diffusion des informations de nature à favoriser la mise en oeuvre du droit au logement, en confiant au préfet la responsabilité de mobiliser l'ensemble des acteurs en charge de la politique d'aide au logement ou tout moyen susceptible d'y contribuer.

Ces informations concernent notamment les modalités d'accès à un logement locatif social ou à un logement privé conventionné, ainsi que les conditions d'exercice du recours gracieux devant la commission de médiation et du recours contentieux devant la juridiction administrative.

D'après les représentants des associations auditionnées par votre rapporteur, la méconnaissance de ces informations peut en effet expliquer, dans de nombreux cas, les difficultés des personnes à trouver un logement décent et accessible au regard de leurs moyens. Les personnes mal logées ou dépourvues de logement sont de surcroît souvent situées en dehors des principaux réseaux d'informations.

Aussi, la mobilisation par le préfet de l'ensemble des acteurs impliqués dans la mise en oeuvre des politiques publiques d'aide au logement - organismes de sécurité sociale (caisses d'allocations familiales par exemple), associations, services sociaux et des collectivités locales - doit permettre de remédier aux lacunes existant en ce domaine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article premier (art. L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles) - Compétence des travailleurs sociaux dans le domaine du logement

Objet : Cet article additionnel vise à intégrer la promotion du droit au logement dans le champ de compétences des travailleurs sociaux, afin d'améliorer leurs connaissances dans ce domaine.

La formation des travailleurs sociaux néglige encore trop souvent les connaissances liées au domaine du logement. Pourtant, l'accès à un logement décent se révèle être souvent déterminant pour favoriser la réussite d'un parcours de réinsertion sociale. Or, si les questions relatives au logement font naturellement partie du domaine de compétence des travailleurs sociaux, elles ne sont pas mentionnées dans l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles qui en définit le champ.

Le présent article propose d'intégrer la promotion du droit au logement parmi les missions des travailleurs sociaux. L'amélioration de leurs connaissances dans ce domaine devrait leur permettre de contribuer à la mise en oeuvre du droit au logement, en participant davantage à l'orientation et à l'accompagnement des personnes mal logées ou dépourvues de logement dans leurs démarches de recherche d'un logement ou d'un hébergement et leur installation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 2 (art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Elargissement des conditions du recours gracieux devant la commission départementale de médiation

Objet : Cet article a pour objet d'élargir les conditions de recours gracieux devant la commission départementale de médiation et d'en préciser les modalités.

I - Le dispositif proposé

Créées par la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, les commissions départementales de médiation seront amenées à intervenir dans la procédure de recours prévu par le présent projet de loi, pour garantir la mise en oeuvre du droit au logement.

Leur composition, leurs missions et leur fonctionnement sont définis par l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, dont les dispositions ont été profondément modifiées par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le préfet, la commission de médiation est composée de représentants du département et des EPCI, de représentants des organismes bailleurs, des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.

Elle a pour mission de recevoir les requêtes éventuelles relatives aux demandes insatisfaites de logements, dès lors que le temps d'attente du demandeur a dépassé le délai fixé par arrêté du préfet au regard des circonstances locales. Sans condition de délai, elle traite également les réclamations de trois catégories de personnes prioritaires : les demandeurs menacés d'expulsion sans relogement, les personnes placées dans un hébergement temporaire et celles logées dans un taudis ou une habitation insalubre.

Elle reçoit alors le dossier contenant les éléments d'information sur la qualité du demandeur et les motifs justifiant l'absence de proposition. Lorsqu'elle conclut au caractère prioritaire de la demande, elle saisit le préfet ou, le cas échéant, le délégataire des droits à réservation de celui-ci, qui peuvent désigner le demandeur à un organisme bailleur, en fixant le délai dans lequel celui-ci est tenu de le loger. Le logement attribué par le bailleur s'impute alors sur les droits à réservation respectifs du préfet ou du délégataire.

En cas de refus du bailleur, le préfet attribue un logement sur ses droits à réservation ou, en cas de délégation de ses droits, demande au délégataire de procéder à l'attribution d'un logement sur les droits qu'il lui a délégués dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le préfet se substitue à lui.

Enfin, si l'organisme bailleur s'oppose à ces attributions, le préfet applique les dispositions de l'article L. 441-1-3 du même code qui prévoient, après une tentative de conciliation, suivie si nécessaire d'une mise en demeure, la désignation pour un an d'un délégué spécial en charge des attributions de logement en remplacement de l'organisme concerné.


Les droits de réservation des logements locatifs sociaux

Les bénéficiaires des réservations de logements (article L. 441-1) peuvent être l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les EPCI, les employeurs, les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (contingent du 1 % logement), les chambres de commerce et d'industrie et les organismes à caractère désintéressé.

Les droits de réservation de logements du préfet, couramment appelés « contingent préfectoral », sont définis par l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation : essentiellement réservés aux personnes prioritaires, ils ne peuvent représenter plus de 30 % du total des logements de chaque organisme, dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l'Etat.

Les logements réservés aux collectivités territoriales, aux établissements publics les groupant et aux chambres de commerce et d'industrie, en contrepartie de l'octroi de la garantie financière des emprunts, ne peuvent globalement représenter plus de 20 % des logements de chaque programme.

De façon générale, les droits de réservation sont fixés dans le cadre d'une convention entre le préfet et l'organisme bailleur, qui indique le délai dans lequel le réservataire propose des candidats à l'organisme, ainsi que des modalités d'affectation du logement à défaut de proposition au terme de ce délai. En l'absence de convention, ils sont fixés par un arrêté du préfet.

Des réservations supplémentaires peuvent être consenties par les organismes d'habitations à loyer modéré, en contrepartie d'un apport de terrain ou d'un financement, à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics les groupant et aux chambres de commerce et d'industrie.

Enfin, l'article 60 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales donne la possibilité au préfet de déléguer par convention tout ou partie de ses droits de réservation au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un EPCI. Les communautés urbaines et d'agglomération et les communautés de communes ayant retenu l'habitat au titre de leurs compétences optionnelles peuvent également être délégataires des droits préfectoraux.

Les modalités de cette délégation sont encadrées par les articles L. 441-1-3 et L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation et par les dispositions de la circulaire du 17 janvier 2005 adressée aux préfets, qui rappelle que l'Etat doit rester le garant final du droit au logement.

Le présent article élargit les conditions du recours gracieux devant la commission de médiation , en en précisant les modalités.

Il ouvre la possibilité de saisir la commission, sans condition de délai, à deux nouvelles catégories de demandeurs : les personnes dépourvues de logement et les ménages ayant des enfants mineurs logés dans des habitations indécentes ou suroccupées, qui s'ajouteront ainsi aux trois catégories déjà considérées comme prioritaires par la loi du 13 juillet 2006 précitée.

Il prévoit également que la commission de médiation pourra recevoir les réclamations, sans condition de délai, de toute personne relevant de l'une des cinq catégories prioritaires, qui souhaite être accueillie dans une structure adaptée et qui n'a pas obtenu de réponse à sa demande. Par structure adaptée, on entend les résidences sociales ou hôtelières à vocation sociale, les foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants, les structures d'hébergement temporaire ou d'urgence, les maisons-relais, mais aussi les établissements pour personnes âgées (autonomes ou dépendantes) ou handicapées. La commission devra, dans ce cas, se prononcer dans une composition et selon des modalités spécifiques fixées par décret en Conseil d'Etat.

Dans tous les cas, le préfet sera saisi des demandes reconnues comme prioritaires par la commission de médiation et qu'elle estimera devoir être satisfaites d'urgence. Le préfet, après avis du maire de la commune concernée et dans le respect de l'accord collectif intercommunal ou départemental 6 ( * ) , pourra alors :

- soit désigner le demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande, en fixant le délai dans lequel il doit le loger ;

- soit, si les besoins et les capacités du demandeur le justifient, proposer un accueil en structure adaptée ou une autre forme de logement.

En cas de refus du délégataire ou du bailleur, les pouvoirs du préfet restent les mêmes que dans le cadre du dispositif actuel.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve dans son ensemble l'extension du champ de compétence de la commission de médiation, qui devrait permettre à ceux pour lesquels la situation d'urgence le justifie, d'obtenir une réponse à leur recours dans les plus brefs délais.

En revanche, si elle reconnaît la nécessité de trouver des solutions adaptées en termes de logement ou d'hébergement pour certaines personnes dont les difficultés particulières justifient un accompagnement spécifique, votre commission regrette que le présent article n'opère pas une distinction suffisamment claire entre droit au logement et droit à l'hébergement . C'est pourquoi, elle propose une rédaction qui distingue plus nettement les deux situations.

Elle suggère également d'améliorer sur deux points la rédaction de cet article :

- concernant les demandes d'accueil dans des « structures adaptées », la mention précisant que les personnes concernées doivent appartenir aux cinq catégories prioritaires n'est pas utile, ces personnes se trouvant le plus souvent dans une situation d'urgence ;

- l'expression « une structure adaptée », trop imprécise, pourrait être remplacée par la formule « une structure d'hébergement, un établissement ou un logement de transition ou un logement-foyer ». Cette rédaction permet d'exclure les établissements pour personnes âgées et handicapées qui relèvent d'une logique d'action sanitaire et médico-sociale différente de celle de l'hébergement.

Par ailleurs :

- elle propose la révision par décret de la composition de la commission de médiation et son élargissement à des représentants des communes et, outre la personne qualifiée désignée par le préfet pour la présider, à d'autres représentants de l'Etat ;

- elle souhaite l'assouplissement de la condition trop restrictive de la présence de « plusieurs enfants mineurs », exigée pour que la demande d'un ménage soit reconnue prioritaire, l'existence « d'au moins un enfant mineur » étant, à son sens, suffisante ;

- elle demande la suppression de la référence au délégataire des droits à réservation du préfet visant à lui confier la mise en oeuvre du droit au logement, estimant que celle-ci doit relever de la seule responsabilité de l'Etat ;

- elle prévoit la possibilité donnée explicitement au préfet de localiser les offres de logement dans un périmètre qu'il définit et de mobiliser le parc privé, le parc conventionné par l'Anah, notamment pour satisfaire les demandes de logement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi rédigé .

Article 3 (art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation) - Création d'un recours contentieux devant la juridiction administrative

Objet : Cet article définit les conditions dans lesquelles il sera désormais possible d'exercer, à l'encontre de l'Etat ou de la collectivité délégataire du contingent préfectoral, un recours contentieux devant la juridiction administrative afin d'accéder à un logement.

I - Le dispositif proposé

Ainsi que le précise l'exposé des motifs, le droit au logement n'est à ce jour garanti par aucune disposition qui en ferait une obligation de résultat. C'est pourquoi, le premier alinéa du paragraphe I du présent article ouvre, à toute personne dont la demande de logement est reconnue comme prioritaire et urgente par la commission de médiation, la possibilité de saisir la juridiction administrative, afin que soit ordonné son logement, son relogement ou son accueil dans une structure adaptée.

Cette possibilité est accordée en deux temps :

- à compter du 1 er décembre 2008 pour les cinq catégories de demandeurs précédemment identifiées comme prioritaires ;

- à compter du 1 er janvier 2012 pour les autres personnes éligibles au logement social qui n'ont pas reçu de réponse à leur demande de logement après un « délai anormalement long », dont la durée est fixée localement par le préfet.

Parallèlement, le troisième alinéa du même paragraphe I prévoit une application anticipée si une convention de délégation des droits à réservation du préfet a été conclue entre l'Etat et un EPCI ou une commune volontaire, avant le 1 er décembre 2008. Dans ce cas, la commune ou l'EPCI délégataire s'engage, à compter de la date de signature de la convention, à mettre en oeuvre le droit au logement à l'égard des personnes reconnues comme prioritaires par la commission de médiation et dont la demande doit être satisfaite d'urgence, sous réserve qu'elles résident depuis plus d'un an sur le territoire de cette commune ou de cet EPCI.

Le quatrième alinéa prévoit que le président du tribunal administratif ou le juge qu'il désigne statue en dernier ressort sans conclusions du commissaire du Gouvernement. Le recours est donc examiné par un juge unique, qui statue en urgence et sans possibilité d'appel. Cette formulation n'empêche cependant pas un renvoi devant une formation collégiale, avec présentation de conclusions par le commissaire du Gouvernement, tel que cela est prévu par le droit commun.

S'il constate le bien-fondé de la demande, le juge doit ordonner à l'autorité responsable le logement, le relogement ou l'accueil dans une structure adaptée du demandeur. Le recours s'exerce généralement à l'encontre de l'Etat, mais les communes ou les EPCI ayant signé une convention de délégation des droits à réservation de logements du préfet seront, de fait, les autorités garantes du droit au logement.

La décision rendue par le juge ayant un caractère exécutoire, elle implique que l'autorité responsable prenne les mesures qui s'imposent pour s'y conformer. A défaut, et selon les articles L. 911-3 et L. 911-5 du code de la justice administrative, le juge a la faculté de prononcer une injonction, assortie d'une astreinte financière pour contraindre l'autorité publique concernée à exécuter sa décision. En règle générale, l'astreinte est provisoire, sauf mention expresse du juge, ce qui signifie que sa liquidation peut être minorée, voire supprimée, si l'autorité incriminée fait preuve de bonne volonté. Lorsqu'elle est définitive, l'astreinte ne peut être révisée que s'il est établi que l'inexécution résulte d'un cas de force majeure. Son montant, fixé par le juge, varie notamment en fonction de la durée de l'inexécution ou de l'exécution insuffisante et peut faire l'objet d'une liquidation provisoire. Seule l'exécution conforme au jugement permet la liquidation définitive.

Le dernier alinéa du I prévoit que le produit de l'astreinte est versé au fonds d'aménagement urbain institué dans la région où est implantée la commission de médiation saisie du litige. Ces fonds, déjà destinataires de recettes prélevées sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle, financent pour les communes et les EPCI des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Le paragraphe II insère dans le code de la justice administrative une disposition précisant que le jugement des litiges relatifs à la garantie du droit au logement est régi par l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation créé par le présent article.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe d'ouvrir aux demandeurs prioritaires, puis aux personnes n'ayant pas obtenu de réponse à leur demande au-delà d'un délai anormalement long, la possibilité de faire valoir, devant le juge administratif, leur droit au logement. Elle considère que le rôle de filtre joué par la commission de médiation, en identifiant les demandes recevables, permettra d'encadrer l'exercice de ce recours et d'éviter l'engorgement des tribunaux administratifs.

Pour cette raison, elle ne voit pas d'objection à ce que le calendrier soit maintenu à ce stade. Elle considère en effet que, ne disposant pas d'éléments chiffrés précis permettant d'apprécier finement le nombre de personnes concernées par la mise en oeuvre du droit au logement, il est préférable de s'en remettre aux préconisations du comité de suivi instauré autour du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées pour suivre l'application de la loi et qui devrait rendre ses premières conclusions dès le mois de juillet 2007. Parallèlement, votre commission proposera la réalisation à mi-parcours d'une évaluation du dispositif par le Conseil économique et social à remettre au Président de la République et au Parlement avant le 1 er octobre 2010.

En revanche, elle estime inopportune que la délégation du contingent préfectoral aux communes ou EPCI volontaires soit automatiquement assortie du transfert de la responsabilité de la mise en oeuvre du droit au logement. Il s'agit en effet de ne pas décourager les communes et les EPCI d'assumer une partie des compétences de l'Etat liées au logement. Une telle disposition remettrait en effet très certainement en cause le mouvement de décentralisation des politiques de l'habitat engagé par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Elle présente donc deux amendements : le premier supprime les dispositions qui prévoient ce transfert ; le second , par voie de conséquence, retire la possibilité d'une application anticipée de la loi dans les collectivités concernées.

Par ailleurs, outre une modification de précision rédactionnelle, elle propose deux amendements visant à améliorer les modalités d'exercice du recours contentieux :

- le premier prévoit qu'en l'absence de commission de médiation 7 ( * ) , toute personne peut exercer un recours juridictionnel, si après avoir saisi le préfet, elle n'a pas obtenu de proposition adaptée dans un délai fixé par voie réglementaire ;

- le second rétablit la possibilité d'exercer, conformément au droit au commun, un recours en appel, contre la décision du tribunal administratif, auprès de la cour administrative d'appel.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) - Délégation de la responsabilité du droit au logement

Objet : Cet article vise à prévoir le transfert automatique de la responsabilité du droit au logement à la collectivité délégataire lorsqu'elle signe avec l'Etat une convention de délégation des droits à réservation du préfet.

I - Le dispositif proposé

Les douzième, treizième et quatorzième alinéas de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation fixent les conditions et les modalités selon lesquelles le préfet peut déléguer aux communes ou aux EPCI qui le souhaitent les logements qui lui sont réservés de droit :

- les droits à réservation transférés doivent concerner des logements implantés sur le territoire de la commune ou de l'EPCI concernés ;

- la délégation des droits à réservation à un EPCI nécessite l'accord des maires des communes concernées ;

- cette délégation doit faire l'objet d'une convention entre l'Etat et la collectivité délégataire, dans laquelle sont précisés les engagements du délégataire en vue de la mise en oeuvre du droit au logement, les modalités d'évaluation annuelle de la délégation et les conditions de son retrait en cas de non-respect des obligations conventionnelles ;

- le préfet peut également se substituer au maire ou au président de l'EPCI si, au terme de l'année écoulée et après une mise en demeure restée sans effet pendant trois mois, les objectifs fixés par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) n'ont pas été respectés. Le préfet récupère alors immédiatement ses droits à réservation de logements.

Par coordination avec les dispositions présentées aux articles 2 et 3, le présent article prévoit que les conventions de délégation mentionnent la substitution du délégataire à l'Etat en tant qu'autorité garante du droit au logement.

II - La position de votre commission

Votre commission considère que le droit au logement relève in fine de la responsabilité de l'Etat qui, seul, dispose de l'intégralité des moyens susceptibles d'en obtenir la mise en oeuvre : pouvoir de réquisition, de lutte contre l'habitat indigne ou insalubre, pouvoir de substitution. Aussi, elle n'est pas favorable au transfert automatique de la garantie de ce droit dès lors que les logements réservés du préfet ont été transférés à une commune ou un EPCI. Une telle disposition risquerait en effet de décourager les collectivités territoriales d'accepter de telles délégations.

En conséquence, votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 5 (art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) - Caducité des conventions de délégation

Objet : Cet article précise qu'à défaut de mentionner le transfert à la collectivité délégataire de la responsabilité de la mise en oeuvre du droit au logement, les conventions de délégation deviennent caduques au 1 er décembre 2008.

I - Le dispositif proposé

A ce jour, cinquante et une communes et un EPCI ont signé des conventions de délégation du contingent préfectoral : trente et une communes dans les Hauts-de-Seine, une dans le Val-de-Marne, dix-neuf dans le Val-d'Oise et un EPCI dans les Yvelines.

Le présent article vise précisément ces conventions et celles qui, le cas échéant, seraient signées avant la publication de la loi : il est prévu, qu'en l'absence de mention du transfert à la collectivité délégataire de la responsabilité de la mise en oeuvre du droit au logement au 1 er décembre 2008, les conventions visées seront réputées caduques.

II - La position de votre commission

Par cohérence avec sa position sur l'article 4, votre commission n'est pas favorable au transfert automatique de la responsabilité du droit au logement dès lors que sont délégués les droits à réservation du préfet. C'est la raison pour laquelle elle ne peut pas approuver les dispositions de cet article visant à rendre caduques les conventions qui ne mentionneraient pas ce transfert.

Aussi, votre commission vous demande d'en accepter la suppression.

Article additionnel après l'article 5 - Rapport d'évaluation du Conseil économique et social

Objet : Cet article additionnel tend à confier au Conseil économique et social l'établissement d'un rapport d'évaluation relatif à la mise en oeuvre du droit au logement, à remettre avant le 1 er octobre 2010.

Cet article propose de confier au Conseil économique et social (CES) la rédaction d'un rapport d'étape visant à évaluer la mise en oeuvre du droit au logement opposable, qui devra être remis au Parlement et au Président de la République avant le 1 er octobre 2010.

Le Conseil économique et social

? Un rôle défini par la Constitution du 4 octobre 1958

Le Conseil économique et social, saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis. Il peut être également consulté par le Gouvernement sur tout problème de caractère économique ou social.

? Des missions précisées par la loi organique du 29 décembre 1958 8 ( * )

Le Conseil économique et social est, auprès des pouvoirs publics, une assemblée consultative. Par la représentation des principales activités économiques et sociales, il favorise la collaboration des différentes catégories professionnelles entre elles et assure leur participation à la politique économique et sociale du Gouvernement. Il examine et suggère les adaptations économiques ou sociales rendues nécessaires notamment par les techniques nouvelles.

Il peut aussi, de sa propre initiative, appeler l'attention du Gouvernement sur certaines réformes envisageables et lui faire connaître son avis sur l'exécution des plans ou des programmes d'action à caractère économique ou social.

Il peut également désigner l'un de ses membres pour exposer devant les assemblées parlementaires son avis sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis.

Le Conseil économique et social, auteur d'un rapport récent sur les conditions de mise en oeuvre d'un droit au logement opposable 9 ( * ) , bénéficie en effet d'une légitimité institutionnelle fondée sur sa capacité d'expertise et son aptitude à mener de larges concertations.

Ce rapport, qui pourrait s'appuyer sur des statistiques précises établies par les services des ministères concernés, devrait permettre au Parlement d'apprécier, après deux ans d'application de la loi, le nombre de recours gracieux et contentieux selon les départements, la situation du logement en France et d'évaluer les besoins des ménages, afin de préparer la mise en oeuvre généralisée du droit au logement opposable au 1 er janvier 2012.

Il s'agirait ainsi d'une évaluation à mi-parcours, complémentaire des réflexions menées par le comité de suivi réuni dans une formation élargie aux représentants des élus et des associations, autour du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées. Selon l'exposé des motifs, ce comité a vocation à suivre l'application de la loi et à proposer, dès le 1 er juillet 2007, des aménagements éventuels au dispositif et des adaptations du calendrier selon la cartographie des difficultés d'accès au logement que rencontrent les territoires.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale) - Relèvement des objectifs du plan de cohésion sociale

Objet : Cet article additionnel vise à réviser l'échéancier du plan de programmation pour la cohésion sociale afin d'accentuer l'effort de construction en faveur des logements très sociaux.

Le plan de cohésion sociale adopté en 2005 a prévu la construction de 500.000 logements au total durant la période 2005-2009, dont 310.000 logements financés par des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA - I), 140.000 financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) et 50.000 par la Foncière logement.

Échéancier de construction de logements 2005-2009

2005

2006

2007

2008

2009

TOTAL

Logements financés par des PLUS et des PLA-I

58.000

63.000

80.000

80.000

80.000

361.000

Logements financés par des PLS

22.000

27.000

27.000

32.000

32.000

140.000

Logements construits par la Foncière logement

10.000

10.000

10.000

10.000

10.000

50.000

TOTAUX

90.000

100.000

117.000

122.000

122.000

551.000

Or il apparaît que l'offre de logements à loyers accessibles n'est pas suffisante par rapport à la demande exprimée.

Cet article vise à accentuer l'effort de construction en faveur des logements financés par des PLUS et des PLA-I pour les trois dernières années de mise en oeuvre du plan de cohésion sociale.

Ainsi, en plus de la construction annuelle de 63.000 logements très sociaux initialement prévue, cet article permet la construction de 17.000 logements sociaux supplémentaires chaque année, à compter de 2007, soit au total 80.000 logements supplémentaires par an jusqu'au terme du plan de cohésion sociale en décembre 2009.

Au total, ce sont donc 240.000 logements très sociaux supplémentaires qui seront financés d'ici 2009.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. 1388 bis du code général des impôts) - Prorogation de l'abattement relatif à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bailleurs sociaux situés en zones urbaines sensibles

Objet : Cet article additionnel vise à prolonger l'application de l'abattement de 30 % sur la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties, jusqu'en 2009, au profit des bailleurs sociaux implantés en Zus ayant renouvelé ou conclu une convention relative à l'entretien et à la gestion de leur parc, et jusqu'en 2013, pour ceux ayant conclu une convention globale de patrimoine.

La loi de finances pour 2001 a introduit un article 1388 bis dans le code général des impôts, qui prévoyait l'application jusqu'en 2006 de l'abattement de 30 % sur la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au profit des logements locatifs sociaux situés en zones urbaines sensibles (Zus) et appartenant à des organismes HLM ou à des sociétés d'économie mixte ayant conclu avec l'Etat une convention relative à l'entretien et à la gestion de leur parc afin d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires.

La loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a prorogé cet avantage fiscal jusqu'en 2007 et, pour les impositions établies au titre des années 2006 à 2009, l'a étendu aux logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine définie à l'article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation. Ainsi, à compter de 2008, les organismes HLM concernés n'ayant pas signé de convention globale de patrimoine ne pourront plus bénéficier de cet avantage fiscal, alors qu'il représente un élément déterminant de leur équilibre financier.

En réalité, ces conventions, instituées par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, ne sont pas encore véritablement opérationnelles, la publication du décret ne devant intervenir qu'à la fin du premier trimestre de l'année 2007. Les organismes HLM souhaitant bénéficier de cet avantage pour les années à venir seront donc contraints d'élaborer et de conclure ces conventions dans la précipitation.

Cet article propose donc de prolonger l'application de ce dispositif d'abattement jusqu'en 2009 , afin que les organismes concernés disposent d'un délai supplémentaire pour élaborer les conventions globales de patrimoine.

En outre, afin de mettre en cohérence ce dispositif avec le programme national de rénovation urbaine dont l'échéance a été reportée en 2013, il est proposé de prolonger le bénéfice de cet avantage fiscal jusqu'à cette date au profit des logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. 31 du code général des impôts) - Location à des personnes morales des logements bénéficiant du dispositif fiscal « Borloo dans l'ancien »

Objet : Cet article additionnel vise à permettre aux propriétaires bénéficiant de la déduction et de l'abattement fiscal s'appliquant aux logements neufs ou anciens conventionnés par l'agence nationale de l'habitat de les louer à des personnes morales qui pourraient les donner en sous-location dans des conditions de conventionnement similaires.

Le dispositif d'incitation fiscale dit « Borloo dans l'ancien », créé par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, a remplacé depuis le 1 er octobre 2006 le dispositif « Besson dans l'ancien » et a mis en place une incitation fiscale renforcée en faveur de la mise sur le marché locatif privé de logements à loyers maîtrisés au profit des ménages disposant de revenus modestes.

Dans ce nouveau dispositif, le particulier propriétaire d'un logement neuf ou ancien (contrairement à ce que pourrait laisser penser la dénomination du dispositif) s'engage auprès de l'agence nationale de l'habitat (Anah) à pratiquer un loyer inférieur au prix du marché et à louer son bien à un ménage dont les ressources ne dépassent pas un certain plafond.

Le propriétaire bénéficie dans ce cadre :

- d'une déduction forfaitaire de 30 % sur ses revenus fonciers s'il pratique un loyer intermédiaire, c'est-à-dire inférieur d'environ 30 % à celui du marché ;

- d'un abattement de 45 % s'il pratique un loyer encore plus faible, au niveau du loyer des logements financés par des PLUS tels qu'ils sont fixés dans le parc social.

Le propriétaire peut conventionner son logement avec l'Anah à la suite de travaux d'amélioration qu'elle subventionne. Il peut même désormais le conventionner sans obligation préalable de travaux, à condition que le logement soit décent.

L'engagement de location est de neuf ans en cas de conventionnement avec travaux subventionnés et de six ans en cas de conventionnement sans travaux.

La loi précitée du 13 juillet 2006 a aussi prévu une mesure fiscale d'incitation à la remise sur le marché locatif des logements privés vacants depuis plus de deux ans, ciblée sur les huit agglomérations connaissant de fortes tensions immobilières (Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Cannes, Grasse, Antibes et Nice). Les particuliers qui décident de relouer ces logements avant fin 2007 bénéficient pendant deux ans et demi en moyenne d'un abattement spécial de 30 % sur les loyers perçus. Cette déduction spéciale « anti-vacance » peut être cumulée avec la déduction forfaitaire du dispositif « Borloo dans l'ancien » (abattement total de 60 % si le logement vacant est reloué avec un niveau de loyer intermédiaire, et de 75 % en cas de relocation avec un niveau de loyer plus faible).

Dans la situation actuelle, les logements placés sous le dispositif fiscal « Borloo dans l'ancien » ne peuvent être loués qu'à des personnes physiques à titre d'habitation principale. La location à des personnes morales est exclue.

C'est la raison pour laquelle cet article vise à permettre aux associations ou aux bailleurs sociaux de louer des logements nus afin de les mettre à disposition de personnes physiques qui peuvent éprouver des difficultés particulières à se loger ou de les donner en sous-location dans les conditions de plafonds de loyer et de ressources de l'occupant définies par la convention signée par le propriétaire.

Toutefois, l'occupant du logement, même non titulaire d'un bail, devra l'occuper à titre d'habitation principale et respecter les conditions de ressources prévues dans l'engagement du propriétaire.

Ce système vise à favoriser une meilleure mobilisation du parc privé existant, la location par une personne morale représentant une garantie supplémentaire pour le propriétaire. Il permet, de plus, d'offrir des loyers accessibles aux familles modestes, développant ainsi une offre de logements privés à vocation sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. 31 du code général des impôts) - Aménagement du dispositif d'incitation fiscale « Borloo dans l'ancien »

Objet : Cet article additionnel prévoit que le propriétaire d'un logement privé conventionné peut, à l'occasion du renouvellement du bail du locataire occupant, bénéficier de la nouvelle déduction fiscale de 30 % ou 45 %.

L'article 39 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a prévu que les baux conclus dans le cadre d'une convention avec l'Anah ouvrent le bénéfice pour le propriétaire d'une déduction de l'impôt sur le revenu de 30 % ou 45 % du montant des loyers perçus.

Le même article précise que pour bénéficier de cette déduction, le bail ne peut être conclu avec une personne occupant déjà le logement. Cette disposition exclut donc tous les baux faisant l'objet d'un renouvellement avec un locataire en place.

Cet article vise à supprimer cette restriction. Cette mesure permettra d'éviter que certains propriétaires donnent congé à leur locataire pour pouvoir bénéficier de ces nouvelles déductions. Par ailleurs, la stabilité du locataire conduit à une modération des loyers, le renouvellement ne permettant pas de fixer librement le loyer. En contrepartie, le bailleur bénéficiera des avantages fiscaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. L. 313-20 du code de la construction et de l'habitation, art. L. 310-12 du code des assurances) - Création d'un fonds de garantie des risques locatifs

Objet : Cet article additionnel vise à créer un fonds de garantie des risques locatifs placé sous la vigilance de l'Autorité de contrôle des assurances et mutuelles.

Cet article propose de compléter les dispositions existantes relatives à la garantie des risques locatifs (GRL). Ce dispositif a été prévu, dans le cadre du plan de cohésion sociale, par l'article 32 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

Sa mise au point a fait l'objet d'une concertation approfondie avec les partenaires sociaux représentés au sein de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), qui a débouché sur la signature d'une convention conclue le 20 décembre 2006 entre l'UESL et l'Etat. Cette convention définit les modalités de mise en oeuvre du nouveau dispositif de garantie des risques locatifs, qui doit être effectif dans le courant de l'année 2007.

L'objectif est de favoriser l'accès et le maintien dans leur logement des locataires qui sont susceptibles de faire l'objet de discriminations en raison de leurs revenus, en évitant que des garanties supplémentaires (cautions d'un parent ou d'un proche par exemple) ne leur soient réclamées. Il vise également à permettre la mise en location de nouveaux logements, grâce à la sécurisation du risque d'impayés, qui constitue pour les propriétaires un frein à la location. A ce titre, la garantie des risques locatifs représente une avancée importante en faveur du droit au logement.

Le dispositif de garantie des risques locatifs

L'article 32 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a mis en place un dispositif de garantie des risques locatifs fondé sur le principe d'une compensation, versée aux compagnies ou mutuelles d'assurance qui proposent des contrats de garantie contre le risque de loyers impayés et qui s'engagent en contrepartie à respecter un cahier des charges social fixé en accord avec l'Union d'économie sociale du logement (UESL).

D'après les articles L. 313-1 et L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation, ce cahier des charges doit exclure toute pratique discriminatoire à l'égard des ménages les plus défavorisés et préconiser l'application d'un niveau de loyer raisonnable, aligné sur celui des logements sociaux ou intermédiaires.

Le nouvel article 200 nonies du code général des impôts prévoit d'offrir aux propriétaires privés qui acceptent de conventionner leur logement, un crédit d'impôt sur le revenu égal à 50 % du montant de la prime d'assurance annuelle versée pour la souscription d'un contrat de garantie contre les impayés de loyer, sous réserve qu'ils respectent les règles édictées par le cahier des charges. Ce crédit d'impôt se substitue alors à la déduction fiscale de la prime annuelle d'assurance, accordée sans condition, et qui continue d'être appliquée parallèlement, dans les cas où le logement loué ne serait pas conventionné ou si le bailleur ou l'entreprise d'assurance ne respecteraient pas les conditions édictées par le cahier des charges.

Le présent article a pour objet d'apporter les ajustements législatifs nécessaires à la mise en oeuvre de ce dispositif :

? Son paragraphe I crée un fonds spécifique, dénommé « fonds de garantie des risques locatifs », au sein de l'UESL, destiné à verser les compensations aux entreprises d'assurances qui proposent des contrats de couverture contre les impayés de loyer au titre de la garantie des risques locatifs.

Selon des modalités fixées par convention entre l'Etat et l'UESL, l'Etat peut contribuer au fonds afin de couvrir les impayés de loyers de certaines catégories de locataires, non couvertes par les aides du « 1 % logement » (salariés agricoles, fonctionnaires, chômeurs...).

? Le paragraphe II soumet ce fonds à la vérification de l'autorité de contrôle des assurances et mutuelles. Cette vérification porte sur les engagements contractés par le fonds envers les entreprises d'assurances.

Votre commission considère que ces dispositions devraient compléter utilement le dispositif existant et permettre sa mise en application dès que possible, à compter de la promulgation de la présente loi. Elle ouvre en effet le bénéfice de la garantie des risques locatifs aux personnes défavorisées ou en situation précaire et qui n'ont pas accès aux couvertures de ce risque proposées dans le cadre d'un contrat d'assurance privé.

C'est pourquoi elle vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation) - Encadrement du dispositif de prévention des expulsions dans le parc locatif social

Objet : Cet article additionnel vise à éviter que les bailleurs sociaux ne contournent le dispositif de prévention des expulsions du parc social.

Depuis la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, les bailleurs sociaux souhaitant obtenir la résiliation d'un bail d'habitation à l'encontre d'un locataire bénéficiaire d'une allocation de logement sont tenus de saisir :

- soit la commission départementale des aides publiques au logement compétente en matière d'aide personnalisée au logement (APL) ;

- soit l'organisme payeur de l'allocation de logement sociale (ALS) ou de l'allocation de logement familiale (ALF), trois mois avant la délivrance d'une assignation aux fins de constat de résiliation du contrat de location, ce délai devant être mis à profit pour tenter de dégager une solution de règlement amiable.

Cette mesure a été renforcée par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui sanctionne le non-respect de cette saisine préalable par l'irrecevabilité de la demande d'assignation du bailleur.

Or, la volonté du législateur tendant à prévenir les expulsions est en passe d'être rendue inopérante du fait du caractère restrictif des articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation, lesquels ne visent que les assignations « aux fins de constat de résiliation du bail » , et non celles « en prononcé de la résiliation du bail » pour défaut de paiement des loyers.

Du fait de cette omission, nombre de bailleurs sociaux s'émancipent de leur obligation de saisir la commission ou l'organisme payeur de l'allocation de logement en adressant au locataire une assignation, non pas en constat de résiliation du contrat de location, mais en prononcé de cette résiliation.

Il convient de relever qu'une difficulté similaire avait affecté l'application de la loi du 29 juillet 1998 précitée qui a également contraint le bailleur privé à notifier au préfet, au moins deux mois avant l'audience, « l'assignation aux fins de constat de la résiliation » , afin de permettre à cette autorité d'entreprendre des démarches auprès des organismes dont relèvent les aides au logement, du fonds de solidarité pour le logement ou des services sociaux compétents.

Pour rendre ce dispositif pleinement efficace, l'article 188 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 a étendu cette exigence « aux assignations tendant au prononcé de la résiliation du bail lorsqu'elle est motivée par l'existence d'une dette locative » . Puis, l'article 100 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 précitée l'a rendue applicable « aux demandes reconventionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation motivées par l'existence d'une dette locative ».

Aussi, afin d'éviter le détournement de la procédure préventive instaurée pour le secteur de l'habitat social, cet article propose de préciser que ces dispositions sont applicables aux assignations tendant au prononcé de la résiliation du bail, lorsqu'elle est motivée par l'existence d'une dette locative du preneur et qu'elles sont également applicables aux demandes reconventionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation, motivées par l'existence d'une dette locative.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. L. 542-5-1 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale et art. L.351-3 du code de la construction et de l'habitation) - Ressources prises en compte pour le calcul des allocations de logement

Objet : Cet article additionnel prévoit que le calcul du montant de l'aide au logement ne tient pas compte des ressources devenues inexistantes au moment du dépôt de la demande et peut être révisé si une modification des revenus de l'allocataire intervient en cours d'année.

Les aides au logement (aide personnalisée au logement [APL], allocation logement à caractère social [ALS] et allocation logement à caractère familial [ALF]) sont versées mensuellement aux ménages, respectant certaines conditions, et notamment des conditions de ressources.

Le montant de ces aides est défini en fonction des ressources perçues par les personnes concernées en tenant compte de la composition du ménage. Les ressources considérées sont celles de l' année civile précédant la demande . De fait, il peut arriver qu'au moment du dépôt de la demande, les ressources du demandeur soient très différentes de celles déclarées l'année précédente.

C'est pourquoi cet article prévoit :

- que les ressources devenues inexistantes au moment de la demande ne soient pas prises en compte, afin d'éviter que le montant de l'aide versée (en fonction des ressources de l'année n-1) ne soit trop en décalage par rapport aux revenus effectivement perçus en année n, en particulier à la suite d'une interruption d'activité ou d'une forte diminution des ressources ;

- que le montant des aides au logement soit révisé en cours d'année , à la demande du bénéficiaire , si des changements importants de sa situation financière, professionnelle et familiale sont intervenus. Cela vise essentiellement les personnes dont la situation financière s'est dégradée, la révision permettant alors d'augmenter à due proportion l'aide qui leur est versée. Mais cela peut concerner également des personnes dont la situation financière s'est améliorée du fait d'un retour à l'emploi ou d'une première activité. Elles pourront alors faire volontairement la demande d'une révision à la baisse de leur allocation si elles estiment que celle-ci n'est plus justifiée au regard de l'amélioration de leur situation économique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 6 (art. L. 542-2, L. 552-1 et L. 831-4-1 du code de la sécurité sociale et art. L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation) - Suppression du mois de carence pour le versement des allocations de logement

Objet : Cet article additionnel vise à supprimer le mois de carence qui précède le versement des aides au logement.

Conformément aux articles L. 542-2 et L. 831-4-1 du code de la sécurité sociale et à l'article L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation, l'allocation de logement est due à compter du premier jour du mois civil suivant celui du dépôt de la demande. Toutefois, l'allocation de logement est versée dès le premier mois aux personnes quittant un hébergement d'urgence lorsqu'elles bénéficient de l'allocation de logement temporaire et à celles dont le logement a fait l'objet d'un arrêté d'insalubrité ou de péril et aux occupants d'un logement-foyer.

Dans les faits, cette mesure d'économie instituée par la loi de finances pour 1995, retarde de quinze jours en moyenne le versement de l'aide. Le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisée a rappelé à plusieurs reprises que cette disposition « ne représente ni une véritable économie, ni une mesure de justice » .

En effet, ce mois de carence est particulièrement pénalisant pour les ménages à revenus modestes : il peut contribuer à créer ou aggraver des situations de surendettement et occasionner l'expulsion des personnes concernées.

De surcroît, le montant de l'économie ainsi réalisée sur les aides au logement est en réalité transféré à la charge des fonds de solidarité pour le logement (FSL), dont le financement relève des départements.

Pour toutes ces raisons, il est ici proposé de supprimer le mois de carence pour les trois aides au logement : aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement sociale (ALS) et allocation de logement familial (ALF).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous propose.

Article additionnel avant l'article 6 (art. L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation et art. L. 542-5 et L. 831-4 du code de la sécurité sociale) - Indexation du barème des aides au logement sur l'indice de référence des loyers

Objet : Cet article additionnel prévoit que le barème des aides au logement sera révisé chaque année au 1 er janvier et indexé sur l'indice de référence des loyers (IRL).

Depuis plusieurs années, votre commission s'inquiète de l'accroissement continu du taux d'effort des ménages en faveur du logement, qui résulte de l'augmentation des prix de l'immobilier et de l'insuffisante revalorisation des aides au logement.

Or, l'actualisation des barèmes devrait permettre de maintenir l'efficacité sociale des aides au logement, en veillant à ce que le taux d'effort des ménages ne se dégrade pas. Elles ont été revalorisées de 1,8 % au 1 er septembre 2005, et devraient bénéficier d'une seconde revalorisation au 1 er janvier 2007 de 2,8 %, ainsi que l'a annoncé le Premier ministre à la fin de 2006.

Pourtant, votre commission estime que cette revalorisation reste insuffisante au regard de l'augmentation des prix des loyers et de la situation difficile de certains ménages. En 2006, l'IRL a augmenté de 3,2 % soit une évolution supérieure de 1,4 point à celle du barème des aides au logement.

Pour cette raison, elle suggère que les aides au logement fassent l'objet d'une révision annuelle chaque année au 1 er janvier et que leur évolution soit indexée sur celle du nouvel indice de révision des loyers, entré en vigueur au 1 er janvier 2006.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

* 6 Conclus pour une durée de trois ans, les accords collectifs intercommunaux définissent pour chaque organisme bailleur un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales. Il se substitue à l'accord collectif départemental lorsque le préfet ou son représentant en donne l'agrément.

* 7 Selon les dernières informations transmises par le Gouvernement, à ce jour, soixante-dix-huit départements sont dotés d'une commission de médiation.

* 8 Ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social.

* 9 Rapport de 2004 « Accès au logement, droits et réalités » présenté au nom de la section du cadre de vie par Nicole Prud'homme.

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